论我国立法体制的完善

1 论我国立法体制的完善论我国立法体制的完善 摘要 立法体制是法理学研究的一个重要内容 它体现了一个 国家的立法特点和性质 新中国成立以来 我国立法工作取得了 很大的成就 并且在不断地发展与完善 尤其是 2000 年 立法 法 的颁布 以立法的形式进一步完善了我国的立法体制 随着 社会的不断的发展进步 我国现行立法体制的缺陷日益凸显 结 合我国国情及社会发展 进一步完善我国的立法体制成为法理学 的一项重要任务 关键词 立法体制 立法特征 完善 目录 1 立法体制概述 2 我国现行的立法体制及其特征 3 我国立法体制的不足及完善 引引 言言 2 立法体制是关于一国立法机关设置及其立法权限划分的体系 和制度 主要是指立法权限划分的制度 具体来讲 包括两方面 一是中央与地方立法权限的划分 二是中央各国家机关之间立法 权限的划分 由于政治制度 经济发展状况 历史文化传统 民 族状况等情况不同 各国对立法权限的划分也不尽相同 当今世 界普遍采用的立法体制有三种 单一的立法体制 复合的立法体 制 制衡的立法体制 与之相比 中国现行立法体制独具特色 第一章第一章 立法体制概述立法体制概述 立法体制是关于立法权 立法权运行和立法权载体诸方面的 体系和制度所构成的有机整体 其核心是有关立法权限的体系和 制度 立法体制是静态和动态的统一 立法权限的划分 是立法 体制中的静态内容 立法权的行使是立法体制中的动态内容 作 为立法权载体的立法主体的建置和活动 则是立法体制中兼有静 态和动态两种状态的内容 立法体制由三要素构成 一是立法权限的体系和制度 包括 立法权的归属 立法权的性质 立法权的种类和构成 立法权的 范围 立法权的限制 各种立法权之间的关系 立法权在国家权 力体系中的地位和作用 立法权与其他国家权力的关系等方面的 体系和制度 二是立法权的运行体系和制度 包括立法权的运行 原则 运行过程 运行方式等方面的体系和制度 三是立法权的 载体体系和制度 包括行使立法权的立法主体或机构的建置 组 织原则 活动形式 活动程序等方面的体系和制度 3 第二章第二章 我国现行立法体制及其特征我国现行立法体制及其特征 二 我国现行立法体制二 我国现行立法体制 一 现行立法体制概况 一 现行立法体制概况 中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制 从立法权限划分 的角度看 它是中央统一领导和一定程度分权的 多级并存 多 类结合的立法权限划分体制 具体表现如下 1 1 全国人大及其常委会行使国家立法权 全国人大制定和 修改刑事 民事 国家机构的和其他的基本法律 全国人大常委 会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律 在 全国人大闭会期间 对全国人大制定的法律进行部分补充和修改 但不得同该法律的基本原则相抵触 2 2 国务院即中央人民政府根据宪法和法律 制定行政法规 3 3 省 自治区 直辖市的人大及其常委会根据本行政区域 的具体情况和实际需要 在不同宪法 法律 行政法规相抵触的 前提下 可以制定地方性法规 较大的市 包括省 自治区人民 政府所在地的市 经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的 市 的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要 在不同 宪法 法律 行政法规和本省 自治区的地方性法规相抵触的前 提下 可以制定地方性法规 报省 自治区的人大常委会批准后 施行 4 4 4 经济特区所在地的省 市的人大及其常委会根据全国人 大的授权决定 还可以制定法规 在经济特区范围内实施 5 5 自治区 自治州 自治县的人大还有权依照当地民族的 政治 经济和文化的特点 制定自治条例和单行条例 对法律 行政法规的规定作出变通规定 自治区的自治条例和单行条例报 全国人大常委会批准后生效 自治州 自治县的自治条例和单 行条例报省 自治区 直辖市的人大常委会批准后生效 6 6 国务院各部 各委员会 中国人民银行 审计署和具有 行政管理职能的直属机构 可以根据法律和国务院的行政法规 决定 命令 在本部门的权限范围内 制定规章 省 自治区 直辖市和较大的市的人民政府 可以根据法律 行政法规和本省 自治区 直辖市的地方性法规 制定规章 二 现行立法体制的国情依据 二 现行立法体制的国情依据 中国现行立法体制 有深刻的国情根据 首先 中国是人民当家作主的国家 法是人民意志的反映 由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委 会行使国家立法权 统一领导全国立法 制定 变动反映国家和 社会的基本制度 基本关系的法律 中国立法的本质才符合国情 的要求 其次 中国幅员广大 人口众多 各地区 各民族经济 文 化发展很不平衡 不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题 许多情况下国家立法规定粗了不能解决问题 规定细了又不符合 实际情况 因此 要适应国情需要 除了要用国家立法作为统一 标准解决国家基本问题外 还有必要在立法上实行一定程度的分 5 权 让有关方面分别制定行政法规 地方性法规 自治法规和特 区规范性法律文件等 再次 现阶段中国 经济上实行以国有经济为主导的多种经 济形式并存发展的市场经济结构 政治上实行民主集中制 经济 政治上的特点加上地理 人口 民族方面的特点和各地不平衡的 特点 决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导 另一方面 必须充分发扬民主 使多方面参与立法 特别是要正 确处理中央与地方的关系 第四 从历史经验来看 1954 年宪法改变了建国初期各大 行政区和各省甚至市 县有权制定有关法令 条例的体制 实行 立法的集权原则 这在当时对实现和巩固国家的统一 反对分散 主义是必要的 但由于将立法权过分集中 既不利于地方发展 也分散了中央的精力 还容易助长上级机关的官僚主义 历史经 验表明 有必要在立法上实行一定程度的分权制度 另一方面 这些年来国家 社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发 展 提出了大量的立法要求 紧迫而又繁重的立法工作单靠行使 国家立法权的机关不可能完成 近年来 正由于在立法体制上采 取改革措施 实行现行立法体制 才解决了许多实际问题 推动 了国家的经济建设和民主 法制建设 最后 也是特别重要的是 中国国情中的历史沉淀物也要求 实行相当程度分权的立法体制 三 现行立法体制的特征三 现行立法体制的特征 实行中央统一领导和一定程度分权 一方面是指最重要的立 法权亦即国家立法权 立宪权和立法权 属于中央 并在整个 立法体制中处于领导地位 国家立法权只能由最高国家权力机关 6 及其常设机关行使 其他任何机关都没有这个权力 行政法规 地方性法规都不得与宪法 法律相抵触 虽然自治法规可以有同 宪法 法律不完全一致的例外规定 但制定自治法规作为一种自 治权必须依照宪法 民族区域自治法和立法法所规定的权限行使 并须报全国人大常委会批准或备案 这些制度实质上确保了国家 立法权对自治法规制定权的领导地位 另一方面 是指国家的整 个立法权力 由中央和地方多方面的主体行使 这是中国现行立 法体制最深刻的进步或变化 这种相当程度上的分权 通过多级 并存和多类结合两个特征进一步表现出来 多级 多层次 并存 即全国人大及其常委会制定国家法律 国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章 一般地方的 有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章 全国 人大及其常委会 国务院及其所属部门 一般地方的有关国家权 力机关和政府 在立法上以及在它们所立的规范性法律文件的效 力上有着级别之差 但这些不同级别的立法和规范性法律文件并 存于现行中国立法体制中 多类结合 即上述立法及其所制定的规范性法律文件 同民 族自治地方的立法及其所制定的自治法规 以及经济特区和港澳 特别行政区的立法及其所制定的规范性法律文件 在类别上有差 别 之所以要在 中央统一领导 分权 和 多级 多层次 的提法之外 又使用 多类 的提法 是因为仅用 统一领导 多级 多层次 的提法不能概括现行中国立法体制的全部 主要特征 这是因为 第一 自治法规 自治条例 单行条例 和港澳特区的法律既属地方规范性法律文件范畴 又不同于地方 性法规和地方政府规章 在立法上把它们划入同等级别未必妥善 7 第二 在法的效力上 行政法规一般能在全国有效 而自治立法 和特区立法产生的规范性文件不能在全国有效 因此行政法规比 后两者高一级 但自治立法和特区立法产生的规范性文件并不需 要像一般地方性法规那样必须以行政法规为依据 在这一点上又 不能说它们比行政法规低一级 但如果把它们看成与行政法规平 级或在级别上高于地方性法规 显然也不妥 鉴于这些原因 有 必要使用 类 的概念 这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢 主要是两方面 一方面 明确不同层次法律规范的效力 宪法具 有最高的法律效力 一切法律 法规都不得同宪法相抵触 法律 的效力高于行政法规 行政法规不得同法律相抵触 法律 行政 法规的效力高于地方性法规和规章 地方性法规和规章不得同法 律 行政法规相抵触 地方性法规的效力高于地方政府规章 地 方政府规章不得同地方性法规相抵触 另一方面 实行立法监督 制度 行政法规要向全国人大常委会备案 地方性法规要向全国 人大常委会和国务院备案 规章要向国务院备案 全国人大常委 会有权撤销同宪法 法律相抵触的行政法规和地方性法规 国务 院有权改变或者撤销不适当的规章 第三章第三章 我国立法体制的不足及完善我国立法体制的不足及完善 一 我国现行立法体制的不足一 我国现行立法体制的不足 8 立法法 的颁布实施有助于规范立法行为 有助于维护国 家法制的统一 但是在我国的现行立法体体制下仍然存在一些不 完善之处 1 全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的立法 权限划分在一些情况下不明确 不灵活这在一定程度上影响了政 治和经济的发展 2 2 关于法的位阶和效力问题的规定也有不完善之处 3 3 一般法与特别法 新法与旧法的效力关系方面仍有不完善 之处 4 4 立法监督中的备案和审查问题在实践中仍然存在很多不足 之处 5 5 立法听证制度有待进一步完善 二 完善我国立法体制的思考二 完善我国立法体制的思考 结合 立法法 及立法实践我认为完善我国的立法体制可以 从以下几个方面着手 1 正确处理全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委正确处理全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委 员会的立法权限员会的立法权限 根据 宪法 和 立法法 第 7 条的规定 全国人大制定和 修改刑事 民事 国家机构和其他的基本法律 全国人大常委会 制定和修改基本法律以外的法律 但是 哪些法律属于基本法律 哪些法律属于基本法律以外的法律 立法法 并未详细规定 也就是说 在立法实践中 基本法律和法律的界限并不是完全清 晰的 需要根据情况和按照法理划分清楚 我认为 现在这方面 的问题是需要根据宪法和 立法法 的有关规定 逐步理顺过去 9 在这方面存在的某些不合理现象例如 1979 年 7 月 1 日第五届 全国人大第二次会议通过 并于 1990 年 4 月 4 日第七届全国人 大第三次会议和 2001 年 3 月 15 日第九届全国人大第四次会议修 正的 中外合资经营企业法 属于基本法律 其调整的法律关系 涉及某一类企业 而同样是调整某一类企业法律关系的 合伙企 业法 个人独资企业法 等 却属于基本法律以外的法律 特 别是 公司法 按照现在全国人大与全国人大常委会立法权限 划分的结果 因为是全国人大常委会制定的 属于基本法律以外 的法律 公司法 在法律实践中涉及现代企业制度 其重要性 远超过 中外合资经营企业法 所以 对于全国人大与全国人 大常委会立法权限的划分 需要从理论和实际结合的方面加以研 究 从政治体制和立法理论的角度来看 这绝不是谁有时间谁制 定 时间要求紧 就由全国人大常委会制定 否则就由全国人大 制定的问题 从我国的政治体制讲 全国人大是全国的最高国家 权力机关 全国人大常委会是全国人大的常设机关 在我国全国 人大每年只召开一次 而会期又比较短的情况下 它的立法应集 中于国家最重要的基本法律 即相当于国外大陆法系国家的法典 从我国的立法理论讲 既然有基本法律和基本法律以外的法律之 分 那么 前者显然理应对后者有原则上体制上的指导性意义 而后者则应当是对前者的具体化 使前者成为可执行的 可操作 的 否则 区分作为法典性质的基本法律和其他普通法律就是没 有意义的 所以正确的划分全国人大与人大常委会的权限使其更 具有可操作性应成为立法重点考虑的问题 2 正确处理好法的位阶和效力正确处理好法的位阶和效力 立法法 突出的特点之一 就是详细规定了属于不同位阶 10 的上位法与下位法和属于同一位阶的法律规范之间的效力关系 对于过去在法的效力上存在问题较多的规章问题 立法法 第 82 条明确规定 部门规章之间 部门规章与省 自治区 直 辖市人民政规章之间具有同等效力 在各自的权限范围内施行 也就是说 部门规章与地方政府规章是属于同一位阶的法 所以 效力是同等的 但是在司法实践中 对同一位阶的各种规章之间 的效力关系 还需要通过具体的案例逐步探索解决 立法法 关于法的位阶和效力问题的规定也有不完善之处 例如 立法法 第 79 条规定了法律 行政法规 地方性法规 规章之间的效力关系 但是却未将自治条例和单行条例包括在内 在规定上显然不严密 逻辑上也不顺 又如 在我国 地方性法 规分为省 自治区和直辖市的地方性法规和省 自治区行政区域 内较大的市的地方性法规 地方政府规章也分为省 自治区和直 辖市的地方政府规章和省 自治区行政区域内较大的市的地方政 府规章 但是 立法法 第 80 条却没有规定省 自治区的地方 政府规章和较大的市的地方性法规之间的效力关系 在关于法的 效力裁决的有关规定中对此也没有涉及 但是在立法实践中 省 自治区的地方政府规章和较大的市的地方性法规之间规定不一致 的情况却是有可能出现的 对此我们应正确性处理好法的位阶和 效力问题使其促进经济与社会的发展与社会的和谐 这也要求我 们进一步研究 3 一般法与特别法 新法与旧法的效力关系一般法与特别法 新法与旧法的效力关系 立法法 第 83 条规定 同一机关制定的法律 行政法 规 地方性法规 自治条例和单行条例 规章 特别规定与一般 规定不一致的 适用特别规定 新的规定与旧的规定不一致的 11 适用新的规定 该条规定确立了我们过去在法理上承认 但是 在法律上无依据的 特别法优于一般法 新法优于旧法 的原 则 同时 该条规定也纠正了过去一些法理学著述笼统含糊的提 法 不仅将 特别法优于一般法 新法优于旧法 的原则建立 在必须是同位法的基础上 而且明确了要以同一机关制定为条件 这些在立法上都是重要的进步 对司法实践也有重要作用 对于由同一机关制定的各种规范性法律文件 要优先适用特 别规定而不是一般规定 是因为 一般规定是对普遍的 通常的 问题进行规定的 而特别规定是对具体的特定的问题进行规定 有明确的针对性 所以当它处于同一位阶上时 当然应当优先适 用特别法 对于由同一机关制定的各种规范性法律文件 优先适 用新的规定而不是旧的规定 是因为 当同一机关就同一问题进 行了新的规定 也就意味着对旧的规定进行了修改和补充 当然 应当适用新法 当然 从立法的角度讲 在理想的立法状态中 特别法与一 般法 新法与旧法的规定不应当有不一致之处 因为对这种不一 致的现象 应当清除在立法过程中 即 制定特别法时 应当考 虑与一般法的一致 反之 在制定一般法时 应当考虑与特别法 的一致 如果不能保持一致 则必须以明示的方式在立法中体现 同样 在制定新法时 应当注意与原有的法律保持一致 如果不 能保持一致 也应以明示的方式对旧法进行修改 补充或废止 总之 立法者不应当将此类是否一致的问题 交由执法 司法和 守法者去判断 虽然这种不一致的现象在立法过程中是难以完全 避免的 但毕竟应当在立法中尽量予以消除 所以 立法法 的规定 决不意味着可以降低立法质量 同时 要彻底解决这种 12 不一致的现象 还需要加强立法监督中的备案与审查问题 同时 立法法 第 85 86 条还对各种法律规范之间出现不一致 不 能确定如何适用时 规定了裁决程序 一是法律 行政法规对同 一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时 或者同一机关 制定的地方性法规 规章的新的一般规定与旧的特别规定不一致 时 这时不能简单地适用 特别法优于一般法 或 新法优于旧 法 的原则 因为在这些情况下 上述两个原则是互相矛盾的 所以要由制定机关根据具体情况作出适用的裁决 二是地方性法 规与部门规章对同一事项的规定不一致 不能确定如何适用时 部门规章之间 部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定 不一致 不能确定如何适用时 根据授权制定的法规与法律规定 不一致 不能确定如何适用时 都需要由有关机关进行裁决 这 是因为 地方性法规 部门规章 地方政府规章分别是由同一级 别的不同类型的机关或根据授权的机关制定的 所以要由这些机 关的上级即中央的最高国家权力机关或行政机关来决定 立法 法 第 85 86 条关于裁决程序的规定无疑是十分重要的 也是 符合实际情况的 但是 由谁提起裁决 如何提起裁决 如何裁 决 允许不允许对裁决结果提出异议 我认为这些问题都需要在 立法和司法实践中研究并加以制度化 4 4 进一步完善立法监督中的备案和审查问题进一步完善立法监督中的备案和审查问题 立法法 关于立法的改变或撤销的规定主要是两方面 一 是第 07 条规定了哪些是应当予以改变或撤销的法律 行政法规 地方性法规 自治条例和单行条例 规章 二是第 88 条规定了 哪些机关有权进行改变或者撤销 但是 这里也有一个前提条件 就是只有通过立法备案后的审查 上级机关才可能及时发现立法 13 中的越权 违反上位法 规章的规定被认为不适当 违背法定程 序等问题 也才可能及时作出改变或者撤销的决定 为此 立 法法 规定了行政法规 地方性法规 自治条例和单行条例 规 章的备案期限和程序 但是 过去我们在立法实践中的做法多是 备而不审 或者是只进行形式的审查而不进行实质的审查 这样 不仅立法的改变或撤销实际上不可能进行 而且也难以发 现行政法规 地方性法规 自治条例和单行条例 规章 特别规 定与一般规定 新的规定与旧的规定 新的一般规定与旧的特别 规定等不一致 所以 我认为有关国家机关应当加强立法监督和 审查的力度 并将此作为工作的一个重点 同时 将人民群众也 吸收进要求提出立法审查的主体的范围中 也需要继续进行研究 因为 人民群众广泛地参与立法 不仅符合民主立法原则 而且 也是加强立法监督的有效措施 5 进一步扩大并完善立法听证制度进一步扩大并完善立法听证制度 立法听证是指立法机关采取会议形式 就某项社会问题是否 需要立法解决 或者在立法过程中就草案内容是否合理 可行 公开地 直接地听取公众意见的程序制度 2000 年 3 月 九届全 国人大三次会议通过的 中华人民共和国立法法 首次将立法听 证引入立法程序 立法听证是人民群众直接参与立法的有效途径 和其他听取意见的形式相比 立法听证具有透明度高 程序性强 所获取的信息相对客观的优点 毋庸置疑 扩大立法听证的范围 使立法听证常态化的建议符合民主立法的要求 是开门立法的必 然趋势 必定为广大社会公众所肯定和认可 但是 我们更应该 清醒地认识到立法听证常态化应当建立在听证规则化 制度化的 基础上 即 立法听证 应当以 听证立法 为前提 14 从现实的情况来看 立法听证 不再是鲜为人知的 舶来 品 1999 年 9 月 广东省人大环境资源委员会就 工程招标 投标管理条例 修订草案 的审议举行听证会 随后 立法听 证在全国各地的地方人大立法过程普遍开展起来 今年 全国人 大及其常委会又历史性就个税起征点举行了立法听证会 这标志 着民主立法跨入一个全新阶段 但是 不论是地方各级人大举行的立法听证会 还是全国人 大举行的个税听证会 都面临着一系列制度上的不足和尴尬 比 如 地方人大举行的立法听证会缺乏有效的法律依据 这是因为 立法法 第 34 条 第 58 条有关可以举行立法听证会来听取意 见的规定是针对全国人大和国务院的立法行为而言的 并没有针 对各级地方人大的立法行为 此外 各地的立法听证规则的规定 不一 相关当事