财政国库集中支付改革的思考

1 / 11财政国库集中支付改革的思考财政国库集中支付改革是按照财政国库管理制度的基本要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政用户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。同时，以公务卡及电子转账系统为媒介，以公务卡信息支持系统为支撑，实现银行授信额度，个人持卡支付，单位实时结算。是财政资金支出改革的重大举措之一，是财政管理制度的重大创新，是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系，是对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制的一种制度。我区按照“总体规划、先试点后推广、分步实施”的原则逐步推进。从 2001 年 1 月起，对区直行政事业单位实行会计集中核算;从 2016 年 10 月开始推行国库集中支付制度改革试点工作;在首批财政国库集中支付改革试点单位成功运行的基础上，2016 年 1 月区级行政事业单位开始全面实行财政国库集中支付制度。2016 年 9 月，对区直预算单位实行了公务卡制度改革，2016 年 10 月，又对 38个乡镇街道所有预算单位实行了国库集中支付改革，同步启动公务卡改革。六年来，我区国库集中支付改革不断创新机制、完善制度，取得了重大进展和显著成效2 / 11一、改革历程(一)积极筹备，试点启动。2016 年 11 月，我区根据财政部和省财政厅有关文件精神，在会计核算中心的基础上，采取一个中心、两个机构的运行模式，从会计核算中心现有人员中抽调部分人员，成立区国库支付中心，制定了*区财政国库集中支付改革方案 、 *区财政国库集中支付资金管理暂行办法和*区财政国库集中支付改革会计核算暂行办法 ，同时成立*区财政国库集中支付改革领导小组，并由区政府召开了所有区直主管部门动员大会，选择 3 个苗圃场作为全区第一批试点单位，正式启动了我区国库集中支付改革。(二)积累经验，全面实施。2016 年 1 月，在总结试点运行经验的基础上，全区继续推行国库集中支付制度改革，除几家公立医院和基层医疗卫生机构外，区直预算单位全部纳入国库集中支付改革范围。至此，我区国库集中支付改革全面铺开，当年纳入国库集中支付的预算单位总数达 154 个。(三)深化改革，完善提高。1、根据省厅转发财政部关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见的通知(财库20162390 号)精神，2016 年元月 1 日，我局将国库集中支付系3 / 11统全面过度到全省财政平台一体化信息系统，6 月，又将36 个基层医疗卫生机构的支出纳入了国库集中支付范围。2016 年元月，又将 44 所乡镇学校工资发放及区直预算单位财政专户管理资金支付纳入国库集中支付范围。2、2016 年 10 月，按照省财政厅关于全面推进乡镇财政国库集中支付制度改革工作的通知(财库【2016】252 号)精神，我们通过多层次、多方位调研。分别召集财政局内部业务股室、乡镇政府负责人和财政所长、乡镇预算单位进行座谈，在深入调研和广泛征求意见的基础上制定了宿州市*区乡镇、街道财政国库集中支付改革实施方案 、 宿州市*区乡镇财政国库集中支付改革资金支付管理办法 、 宿州市*区乡镇财政国库集中支付改革资金银行支付清算办法 、 宿州市*区乡镇财政国库集中支付改革会计核算暂行办法和宿州市*区财政国库集中支付制度改革年终预算结余资金管理及账务处理暂行办法等文件，撤销了乡镇街道预算单位所有账户，余额归集到乡镇街道代管资金专户，建立国库单一账户体系，其所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理，对 38个乡镇、街道全面实行了国库集中支付改革，同步启动乡镇街道公务卡制度改革。3、2016 年 2 月，为进一步规范乡镇街道财政财务管理，理顺和规范乡镇财政国库集中支付业务流程，简4 / 11化乡镇报账手续，确保乡镇预算单位及时用款，我们制定了关于进一步规范乡镇街道财政国库集中支付有关事项的通知 ，从预算指标管理、用款计划申请和下达程序、细化财政直接支付和财政授权支付范围及限额、非税收入及往来款项管理、支出票据审核程序、记账管理、对账等六个方面进一步规范了乡镇街道财政财务行为。4、2016 年 10 月起，为进一步规范有关资金管理，我们制定了关于规范有关资金国库集中支付流程的通知 ，将总预算会计对非预算单位和财政专户的拨款，中央特设专户资金、专户专项资金及预算内暂存款的拨付由原来的手工拨款方式改为通过集中支付平台办理。至此，全区 394 个预算单位及其公共财政预算资金、政府性基金、预算内暂存资金、专户专项资金、中央财政专项资金、财政专户管理资金及乡镇往来资金全部纳入了国库集中支付范围，实现了“横向到边，竖向到底”的全覆盖。5、公务卡制度改革情况。2016 年 9 月，按照省财政厅关于进一步加快推进县(区)公务卡制度改革工作的实施意见要求，我区迅速行动，成立了由分管区长为组长，纪委、财政、人行代理银行等部门负责人为成员的公务卡改革工作领导小组，两次召开区政府办公会议，研究通过了*区区级预算单5 / 11位公务卡制度实施方案 、 宿州市*区区级预算单位公务卡使用管理暂行办法和区级预算单位公务卡强制结算目录等一系列文件，召开了区直预算单位公务卡制度改革动员培训大会，全面开展了区级预算单位公务卡制度改革。2016 年 9 月在实行乡镇街道国库集中支付改革的同时，同步启动了乡镇街道公务卡制度改革。截止目前，全区共办卡 1368 张。二、取得的成效我区国库集中支付制度改革推行以来，集中支付范围不断扩大，资金由预算内资金逐步到财政专户管理资金(原预算外资金)、专户专项资金、代管资金，预算由综合预算到部门预算，单位由全额拨款单位到自收自支单位;集中支付资金规模不断提高，集中支付资金由 2016 年的 3 亿元到 2016 年上半年的 39 亿元，改革取得了明显成效。(一)规范了账户管理。改革后，各预算单位自行开设的账户全部取消，改变了以往预算单位重复和分散设置账户的现象，各单位经批准设立的账户纳入国库单一账户体系，有利于财政部门掌握资金全貌，防止出现财政资金体外循环及私设“小金库”等违规现象。(二)提高了资金支付效率。改革后，预算单位在批复用款计划后即可按程序将资金从零余额账户直接将6 / 11资金支付给供应商，减少了中间环节，大大提高资金支付效率，资金及时、安全到达供应商。(三)提高了资金安全管理水平和调控能力。改革后，财政资金在实际支付行为发生前，预算单位财政资金都留存在人民银行国库，防止发生资金被预算单位截留、挤占和挪用的问题，确保了资金的安全。同时预算单位根据部门预算安排的支出，必须在支付行为发生时，才能办理支付手续。支付行为没有发生时，资金仍在国库，从而改变了传统支付方式下，将资金按月拨入预算单位账户，大量财政资金沉淀在预算单位的做法。这就最大限度地节约了财政库款，有利于政府合理调度，统筹安排资金，大大增强了政府的宏观调控能力。(四)增强了预算执行透明度和监督力度。实行国库集中支付制度改革后，财政性资金的收付，按规范程序在国库单一账户体系内运作;所有应上缴财政的收入，都直接缴入国库或财政专户，不再设置过渡户;各预算单位用款必须按规定的程序办理，即在有预算指标的前提下，按照要求报送分月用款计划，经财政部门批复后才能用款，从而形成了对预算单位每笔财政性资金流向和流量的全过程监督，改变了在传统支付方式下，财政资金一旦拨付就脱离财政监督的范围，财政部门对财政资金“看不到，管不住”等弊端。同时，预算部门和单位每一笔资金的支出，7 / 11都要通过财政国库集中支付中心在预算范围内按规定用途列支，财政部门平台信息系统对每一笔财政资金支出都有记录，支出情况一目了然，大大提高了财政支出透明度。公务卡的实施，使得所有支付行为都有据可查，有迹可循，真实记录了资金的运行轨迹，提高了公务支出的透明度，便于对公务消费实行动态监控;实现了支付信息的电子化，简化了报销流程，减少了人力成本，不仅给财务管理和公务人员使用带来了极大方便，减轻预算单位频繁支取现金的压力，还进一步堵塞了财务管理漏洞，有效遏制了“凑发票报销” 、 “多开虚开发票” 、 “搭车消费”等现象，加强了财政监督的有效性，从源头上预防腐败、减少违法违规行为的发生。三、存在的问题我区国库集中支付制度改革工作取得了一定的成效，但在实际工作中，还存在一些问题，主要表现在：(一)部门预算的编制和管理还不够科学化、精细化。一是预算编制还比较粗糙，没有细化到具体项目;二是有的部门预算刚性不够，挤占、混用现象时有发生;三是对资金使用缺乏预见性，年初预算不到位，影响到国库集中支付制度的正常运行。四是部门预算编制时间滞后。(二)预算单位公务卡办卡量较少，且使用效率不高，出现大量“睡眠卡”;银联网络系统还不够完善，公8 / 11务卡消费信息传递不及时;POS 机布设较少，特别在偏远乡镇，基本没有 POS 机，许多经常性消费无法刷卡，如购买火车票、汽车票、汽车加油、缴纳小额电话费、水电费、乡镇商店购买办公用品等，致使有些公务消费只好用现金支付，加之部分单位人员(特别是乡镇单位)不习惯刷卡消费，仍存在着大量提取现金现象;虽然出台了公务卡强制结算目录，但缺乏有力的监督措施和责任追究制度，强制结算目录执行起来相对乏力。(三)会计人员素质亟待提高。我区实行会计集中核算制度已 14 年，各预算单位会计人员早已不做账，并且近几年会计人员更换较大，有的会计只会报账不会记账;还有的单位会计是临时聘用人员或后勤人员兼职，许多人员对会计业务并不熟悉，所以在退账后单位做账的难度很大，会计人员难以胜任会计业务。(四)财政一体化信息平台还需完善。区直预算单位由于还没有与财政国库集中支付信息平台系统对接，严重影响了工作效率;平台系统财务处理模块还不够成熟，预算单位除了使用国库支付系统外，还需要使用商业财务软件进行财务核算,增加了单位财务工作量,再加之国库集中支付信息管理系统还不够成熟，各模块相互独立运行，没有统一界面，缺乏融合性，造成大量的重复工作;程序操作复杂，容易出现信息不畅，数据采集、反馈不及时、不9 / 11全面，导致财务管理信息渠道不够通畅。四、措施建议(一)要进一步推进和全面细化预算编制改革，不断提高部门预算约束力。部门预算编制应与政府收支分类改革衔接，并细化到具体项目，使每笔支出都能核定它的合理性。预算编制应具有预见性、科学性，尽量减少调整次数，这样国库集中支付才有明确依据，不会无所适从，真正做到预算控制指标，指标控制用款计划，用款计划控制资金支付，避免预算指标和预算科目使用的随意性。对预算单位年终结余的资金全部由财政部门收回，用于财政预算统筹使用。(二)完善公务卡用卡环境。代理银行要不断完善电子支付系统，加快 POS 机的布点步伐，进一步提高服务质量，为推行单位公务卡结算制度创造良好的刷卡环境。一是与人民银行、银联公司、国税、地税等部门积极配合，督促商场、超市、宾馆、餐厅、汽车维修中心等商户安装和使用 POS 机;二是代理银行的公务卡系统进行全面优化升级，方便单位和个人使用公务卡。三是充分利用政府采购的行政职能。凡是政府采购的定点商户必须强制安装和使用 POS 机，否则不予定点，用政府采购政策引导商户配合公务卡的推行。四是明确各部门监督职能，对预算单位公务活动中应使用公务卡结算而不使用的，财政部门暂停用10 / 11款计划下达和经费支出报账，同时追究有关人员责任;确需提取大额现金的，经财政部门审批后方可办理。(三)不断提高会计人员素质。一是对支付中心工作人员、预算单位财务人员、代理银行业务人员和财政相关业务处室人员进行全面的培训，相关工作人员能够全面、熟练地掌握国库集中支付制度的相关政策、知识及软件操作方法，减少操作差错，提高工作效率，保证国库集中支付工作顺利进行。二是强化财会人员的操作技能，国库集中支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、支付管理等多个环节，通过宣传和沟通交流，加强单位负责人和会计的责任意识，强化预算单位的财务管理。(四)不断提高信息系统建设水平。一是不断完善国库支付系统软件。简化软件操作流程，认真查找软件存在问题，提高支付系统软件财务与其他商业软件的兼容性;二是加强代理银行的接口系统建设，确保用款单位的资金及时到位，确保快捷对账与清算;三是不断加强预算单位信息化建设步伐，提高系统的安全性和稳定性，提高财务管理信息渠道通畅度。(五)