推进农业转移人口市民化的制度创新.doc

推进农业转移人口市民化的制度创新 推进农业转移人口市民化的制度创新摘要农业转移人口是我国经济社会结构转型过程中出现的特殊群体，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，不仅关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展。 要以改革创新精神，积极推动影响相关政策、法规和制度的改革，实现农业转移人口市民化。 关键词农业转移人口市民化城镇化制度创新党的十八大报告明确提出“要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。 解决好农业转移人口市民化问题，关系重大，影响深远。 所谓农业转移人口市民化，是指政府通过实施相应的政策措施，使农业人口逐步离开农村和农业生产，实现在城镇定居，获得市民身份，与城镇居民享受同等政治权利和公共服务，并在生产生活观念行为等方面逐步融入城镇的过程。 农业转移人口是我国经济社会结构转型过程中出现的特殊群体，改革开放以来，农业转移人口规模不断扩大，已成为推动我国工业化、城镇化过程的重要力量，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，不仅关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展。 一、农业转移人口市民化是推进城镇化的必然要求和主要动力。 所谓城镇化，是指农业人口持续向城镇转移，第 二、三产业不断向城镇集聚的过程，城镇化是衡量现代化过程的重要标志，是工业化过程中的必经手段，是由农业人口占多数的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程。 城镇化是经济社会发展的客观趋势，推进城镇化，提高城镇化率的实质就是通过改变农业人口的户籍和生存状态，把农村人口逐渐迁居到城镇工作和生活，使其变为城镇居民，实现农业人口市民化。 xx年至xx年，我国城镇化率以平均每年1.35%的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人，大量农业转移人口为城镇化的发展作出了巨大贡献。 截止xx年，我国按常住人口统计的城镇化率达52.57%，而按户籍人口统计的城镇化率只有35.29%，这差额就是农村户籍的农业转移人口，据统计xx年全国农民工总量超过2.621亿，他们作为公民，为迁入地经济社会发展作出了巨大贡献，只是实现了地域空间的转移和职业的转变，并没有获得同等的市民待遇，没实现户籍身份的转换，就业状态的稳定以及生活方式的转型，常常因背井离乡，在生活方式、习惯等方面难以融入迁入地而受到歧视，并没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障，因此他们不能算作是真正的市民。 这部分人长期处在城市和边缘，融不进城市社会，势必在城镇化发展过程中出现贫富分化，社会治安混乱等现象。 虽然农业转移人口与城市居民同居一个城市，干着同样的工作，但是由于多种制度造成他们处于不同的社会地位，享受着完全不同的社会福利待遇，城市居民总体收入与农业转移人口总体收入形成了鲜明的对比，因此造成我国当前社会广为关注的农民工子女上学问题，农业转移人口的就业，社会保障与城市资源共享问题等。 xx年农民工家庭人均工资收入为10508元，还低于城镇居民人均消费支出的15161元。 如果说农业人口非农化转移与永久性乡城迁移相脱离，以低劳动力成本支撑了中国工业化发展，那么在新的历史条件下，这种分离的负面效应日益呈现，推进农业转移人口市民化已成为现阶段转变经济发展方式，促进中国二元经济转型的关键。 要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。 而城镇化过程中出现的“失地农民”不应视为深化土地制度改革的障碍，而应成为推进政府职能转变、提供公共产品供给、健康推进城镇化进程的动力。 城市化是农民市民化过程，不能让农民“农民做不成，市民也做不成”。 农民工问题虽引起社会普遍关注，但农民仍然被排除在城市的教育、住房、医疗、社会保障之外。 中国现代化过程的一个重要任务就是把一部分农民由农村移到城市；工业化和现代化过程，就是一个由农业社会走向工业社会，由传统社会成为现代社会的过程，而且这种变化不仅仅是就业地点的变化，更要实现身份的变化，是要将一部分农民由农村人变为城市人，并逐步实现农民工的四化、即市民化，职业化、产业化和技术化。 二、农业转移人口市民化也是实现我国农业现代化的决定性条件农业现代化是用现代工业装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代科学文化知识提高农民素质，建立高产优质高效农业生产体系的过程，改革开放以来，我国城市发展迅速，我国的工业水平和科技水平已完全具备现代化农业生产的条件，但我国的农业现代化相比却严重滞后，绝大多数农村仍停留在传统的生产方式状态，最根本原因是人多地少。 由于人地矛盾十分突出，农业机械的应用和推广不仅受到抑制，而且使用机械会进一步加剧这种矛盾。 巨大的农业人口压力，必然阻碍农业技术的广泛推广和应用，从而制约农业现代化的过程。 所以，现代农业与工业化、城镇化和农业人口的战略转移密不可分。 我国农村人口与农业资源比例严重失调，我国土地面积占世界陆地面积的1/15，居第3位。 但人均占有土地世界排名居120位，随着经济总量和人口总量的增加，下个世纪我国农业资源将迅速接近承载能力的上限，农业发展的形势将十分严峻。 实现传统农业向现代农业转型的首要条件，除土地相对集中的资源、技术条件外，就是农业劳动力比重的下降和农业人口压力的缓解，反之转型不可实现。 农业转移人口市民化是解决农业资源短缺矛盾的根本性措施，通过农业人口数量的减少，寻求农业资源与人口水平的平衡。 同时现在人均0.1公顷左右的生产规模，根本运用不上现代化的农业生产和经营手段，只有适度的规模经营，才需要现代化的生产和经营管理手段，也才能提高农业的劳动生产率。 要抓住农村劳动力向城市转移的契机，以土地流转为切入口，建立起适度规模化经营的现代农业基础，促进机械化带动农业经营体制的实质性转型。 农村劳动力大规模转移是中国构建现代农业生产方式的大好时机。 由于劳动力价格和成本提高，促使农民探索采用机器进行农业生产，而农业机械化的广泛应用以及对机械化好处的体验，又会极大地扩大土地和大农场规模，置换出大批劳动力。 农业机械化的发展与农场规模密切相关。 农业转移人口市民化，有利于破解农村规模经营难题，促进农业的产业化，公司化发展。 目前，很多农民工在农村占有土地，而实际上又不能从事农业生产经营，这一方面会阻碍农业规模化，阻碍其向产业化、公司化经营方式发展，另一方面，土地拓荒现象比较严重，不利于整个农村土地的总体规划。 因此，农业转移人口市民化的战略意义，不仅在于促进城镇化本身，同时也在于促进农业的现代化，促进农业由分散经营向规模经营，由传统的生产方式向现代生产、经营方式转变，为实现农业现代化奠定基础。 构建中国现代农业，必须建立在加快农业经营体制转变、保障国家主要农产品和政府公共产品的有效供给、逐步实现农村和城市公共服务均等化，中国城镇化进程才能得以健康推进。 三、农业转移人口市民化的制度创新农业转移人口市民化是经济社会发展的必然结果，是城镇化进程中的必由之路，农业转移人口市民化也是中国梦的一部分，是无数农业转移人口的中国梦，要实现这一梦想还面临诸多困难，需要一个长期过程，这就要求以改革创新精神，积极推动影响农业转移人口市民化相关政策、法规、制度的改革，逐步构建“政府主导，多方参与、成本共担、协同推进”的农业转移人口市民化政策体系。 要秉持分类指导，平稳有序的理念，有序推进农业转移人口市民化进程。 要给予落户农民工真正的市民化待遇。 要切实保护农民工在农村的各种权益，尤其是土地财产收益。 由于农业转移人口市民化制度创新是一个复杂的社会系统工程，涉及到各个社会层面、多项社会制度，必须注重整体化推进。 （一）、土地制度改革必须统筹推进土地制度的改革，开展农村承包土地和宅基地确权登记进一步加快土地确权步伐，尽快完成宅基地、集体建设用地和农地的确权，颁证工作，明确土地所有人的权资，强化农村土地的流转，提高土地的收益和利用效率，探索建立进城农民工承包地和宅基地、住房等土地资源的自由处置权，允许农民依法对土地以出租，转让、置换、赠与、继承、保价、入股等方式流转，加快征地制度改革，对被征地农民给予公平补偿，鼓励地方政府对失地农民采取集体留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。 为进城务工农民和促进农业现代化提供动力。 （二）、户籍制度改革把土地和户籍制度改革统一起来。 在建立全国性财政平衡和土地平衡等相关制度安排的基础上，构建同权同利的户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，其重点，一是彻底打破城乡分割的二元户口管理结构，取消农业、非农业户口界限，建立健全城乡统一的户口登记管理制度。 二是科学合理地制定门槛标准，促进人口合理流动。 要通过户籍制度的改革，以准入条件代替指标控制。 三要把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。 要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实现开放、动态的户籍管理。 农业转移人口可以根据居住地享受与城市居民同等的政治权利和公共服务，同时，应当降低城镇入户门槛。 一般情况下，农民只要在城镇拥有固定住所有相对固定工作就应准予入户，引导农民就近、就中小城市入户，以减轻城市的压力。 取消与户籍相关的一切附加功能，从身份上彻底消除城市与农村的差别。 因此，要加大对各类城镇户籍管理制度的改革力度，分阶段、份层次地推进，逐步实现城乡户籍管理的一体化，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。 （三）、财政体制改革在土地与户籍制度改革的同时应该进行财政体制改革，户籍的差别在于公共福利的差别，在于财政覆盖人口和覆盖水平的差别，户籍制度改革建立在财税制度改革的基础上才有意义，财政只有从目前的户籍财政转移到常住人口财政，从城市转变到覆盖城乡的公共财政才能有效地实施基本公共的服务均等化，把加强公共服务供给与财政体制改革相结合，探索过渡性农业转移人口的公共服务制度，逐步