深入推进县域国库集中支付改革调查与思考.doc

深入推进县域国库集中支付改革调查与思考推进国库集中支付制度改革，是强化预算执行，提高资金使用效率，从源头预防和治理腐败的一项有效举措。作为中西部欠发达县市，在财力偏紧的现实条件下，如何深入推进国库集中支付改革，真正实现“收入一个笼子，支出一个漏斗”，将政府有限的资金管好、用好？是地方基层领导应认真考虑的问题。一、要认真总结改革的经验1、由点到面，稳步推进。津市从2006年12月26日起，在市国土、财政、人事等20多个部门开始实施国库集中支付改革工作，按照先重点后全面的原则，全市行政事业单位先后分三批逐步进行改革。截至2007年，累计通过国库集中支付系统支出3456笔5053万元。其中直接支付790.71万元，占15.68%，授权支付4251.62万元，占84.32%。目前，全市已实行国库集中支付的单位有104家，预算单位实行国库集中支付的覆盖面达83%以上。同时，建起了国库集中支付大厅，正式公开对外办公，对大宗专项支出、政府采购支出基本实现了直接支付。2、统一账户，分类管理。建立了国库单一账户体系，明确市财政局为管理国库单一账户体系的职能部门。撤销了不符合规定的原预算单位账户，对各专项资金实行国库统一管理，堵塞资金管理漏洞。除国债、社保专项资金继续实行专户管理外，其他专项资金不再拨付到原来分散由相关股室管理的财政专户，统一实行国库集中支付。3、规范程序，提高效率。一是规范了结算方式。加强国库账户资金的管理，尽量减少现金结算，对预算单位零余额账户提取现金实行限额支付。二是明确了支付程序。属于财政直接支付的款项，首先由预算单位向市财政局提出用款申请，审批后由国库支付中心开具财政直接支付凭证将款项直接支付给最终收款人。属于财政授权支付的款项，由财政局按月下达用款额度指标，在授权范围内，预算单位可通过单位零余额账户直接将资金支付给收款人。三是运行了网络系统。建设了网络平台，大部分上线单位配备了电脑、专用打印机，组成了财政支付专网，规范了财政总会计账及单位会计账的财务收支。4、完善制度，强化监管。一是建立了体系。通过一年多的摸索，逐步建立了一整套符合本地实际的国库管理制度体系，包括资金支付办法、会计核算办法、各项业务流程等。二是明确了预算。完善预算编制，进一步细化了各部门支出项目，预算单位根据财政部门制定的预算编制口径标准，分具体明细项目逐项编报，使所有财政性资金的支付都建立在明晰的预算基础之上。三是加强了监督。制定了相关管理工作职责，加强对预算单位资金使用监督，同时要求各预算单位按照各自职能分工认真做好对国库集中支付的监督检查工作。二、要高度重视改革的问题1、思想认识不到位。一是改革触动了一些部门既得利益，部门领导重视不够。虽然政府财政资金是属于国家的，但长期以来一直由各单位分散支付，自主性强，还能给单位带来额外的收益。在实行国库集中支付后，单位相关既得利益将被打破，使得部分单位领导改革的积极性不高，对改革有消极抵触情绪。二是传统支付模式难以转变，改革观念深入不够。由于分散支付模式实行时间长，各部门单位操作习惯已经形成，而国库集中支付制度改革是一项新生事物，不仅在操作方式上有新的要求，还涉及方方面面利益调整，部分单位的领导、财务人员对这种新的操作方式不适应，阻碍了改革的顺利快速推进。三是部分单位人员财务素质欠缺，对政策认识不够。按规定，单位财务人员要按照财经法律、法规和会计制度，对本单位经济活动的真实性、合法性负审核和监督的责任，但从欠发达县市实际情况看，有相当一部分预算单位的财务经办人员是由本单位一般工作人员兼任，他们不懂财务工作，有的连最起码的财务制度和会计科目都不懂，导致对国库支付政策理解不到位，执行过程中出现偏差，增加了国库集中支付改革的难度。2、监督把关不到位。一是账户管理不规范。目前，各预算单位通过零余额账户支取现金的额度，没有明确规定。从执行现状看，有的单位甚至把授权额度全部提现，违背了国库集中支付以实际发生为前提的初衷，加大了现金违规的可能性。二是审核作用未体现。根据目前集中支付改革的规定，预算单位在办理支付业务时，无需提供原始凭证，使得审核岗不能对原始凭证的真实性及具体用途进行有效的监控，部分单位的差旅费、会议费等超标严重，审核岗应发挥的监督作用流于形式。三是财务人员安全意识不强。大部分单位会计和出纳资金安全意识淡薄，密码设置过于简单，个别单位使用的甚至还是支付局设置的初始密码，增加了资金运转风险。3、配套改革不到位。一是国库核算和资金清算系统未连线。建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付由原来的“以拨列支”改为“以支列支”。但就目前来看，大部分县市还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统，财、税、库、行之间尚未实现横向联网，部门预算的无纸化操作难以实现，凭证传输仍然需手工录入，重复工作现象普遍，严重影响了工作效率。二是代理银行体制制约了工作的推进。在国家金融体制改革后，县级人民银行、各商业银行都已不是独立的会计核算主体，其工作时间、方式方法受上级影响较大，这就形成了清算、付款不及时的连锁反应，影响了国库集中支付的效果。另外，国库集中支付改革对部门预算、政府采购等相关改革提出了更高的要求，在部门预算未予细化、政府采购未全面纳入的情况下，国库集中支付改革也只能停留于表面，无法深入展开。4、系统整合不到位。一是实际操作难。上级财政部门提供的支付核心软件，缺乏灵活性、难以满足不同地区的特定需要，给地方实际操作带来不便。如财政支付局对帐单和电脑收入指标时间不同步，就造成个别单位帐务混淆的问题。二是数据整合难。国库集中支付软件是财政业务单位核心系统，必然涉及到财政内部和外部业务系统的衔接问题。目前，财政内部使用的各应用软件基本是自成体系，尚未实现整合。如工资统发软件、集中支付软件、会计核算软件等，有的分属不同开发商的产品，有的分属不同部门使用，使部门之间数据重复录入，数据难以实现统一和真正共享。三是信息化建设难。要完全达到国库集中支付的要求，各单位、部门必须要有现代化信息设备支撑，如计算机、打印机等，但个别业务较少、资金流量偏小的部门，未单独配置电脑、打印机，不愿支付网络运行费用。三、要认真落实改革的措施1、强化宣传，提高认识。要加强对上、中、下的宣传沟通。对“上”就是要通过积极主动向领导、上级财政的汇报，来争取上级对欠发达县市国库集中支付工作在政策、资金等方面的支持，打通上层沟通渠道。对“中”就是抓好与人民银行、各代理银行和各预算单位的密切配合，做好政策的解读、宣传工作，充分化解目前存在的问题，使改革得到支持和理解，有效地调动各方面参与改革的积极性。对“下”就是积极主动搞好培训和业务帮扶，确保支付改革工作得到广大基层人员的支持。2、强化监管，预防风险。一是建立内控制度，规范操作程序。加快制定出符合本地实际的资金支付的操作程序，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。二是监督关口前移，防患于未然。财政资金拨付前，政府采购办要切实负起责任，配合相关股室对预算单位的资金申请、供应商或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，要进行全面鉴定，确保支付安全。三是完善财政直接支付与授权支付的后续监管机制。通过电函等形式及时向收款人查问资金到位情况，发现问题及时采取补救措施，通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据及时监控，防止代理银行有关人员出现失误，并通过配合监督股对预算单位的财务进行事后监控。3、强化直付，规范运行。一是要形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。明晰直接支付与授权支付范围划分细则，严禁将应该实行直接支付或转账支付的项目改为提取现金或变相实行授权支付。认真督促各单位在预算指标内，按资金用途分月编报用款计划，并根据批复后的用款计划申请用款。二是要做好与电信部门的衔接，提高支付网络运行速度。加强与人民银行、代理银行之间的合作，提高数据端口设备性能，加大数据传送量，加强信息安全建设，确保资金安全。4、强化审核，搞好预算。各单位要认真细化预算编制的内容，把所有项目资金都编入部门预算，详尽地反映财政支出的金额、方向和用途，强化预算弱化决算。同时，要加大业务股室审核职能，业务股室应详细审核预算单位分月用款计划，做到“九审核”，即“审月份、审单位、审科目、审支出目级科、审金额、审支付方式、审用途、审专项说明、审文号”，申报计划中无上