【毕业学位论文】（Word原稿）公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究-公共管理

兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 1 第一章 引言 究背景及问题的提出 改革开放三十多年来，随着我国经济的发展和社会的进步，生产方式和经济活动的变化，所有制形式、分配方式由单一向多样化发展，新兴行业不断 地 涌现，使社会的利益格局发生了相应 改变，原有的社会阶层日益分化、重组，逐渐呈现出 利益主体多元化、利益需求多样化、利益冲突公开化的局面。 与此同时，我国政治 民主 化 程度不断提高，公民表达自己需要的意识逐渐增强，试图通过参与公共决策使自身利益得到关注、实现，但在此过程中，单个公民认识到自身力量的微弱，为了维护自身利益，具有相同、相似利益诉求，或 者对某些关键问题有共同态度、观点的公民联合起来，形成有秩序的组织以协同行动，即利益群体。社会公众参与公共决策是其向决策部门表达自己利益倾向的重要途径，不同的利益群体有权利表达自身的利益诉求，利益群体整合成员的需求和意见，通过多样化的途径向政府表达本群体的利益诉求 ，参与公共决策，影响公共决策的过程，使决策者的最终决定对本群体 有利。而政府通过利益表达在获取不同利益群体的观点和要求的基础上，以充分维护广大社会公众的利益，协调好各方面利益关系，调动 各个 利益群体的积极性为原则，做出对现有社会公共资源分配的决策，进而实 现整个社会和谐稳定 地 发展。 在利益群体多元化背景下，公民参与公共决策的价值正在不断凸显，是其向政府部门表达自身利益诉求的重要途径 。 近些年来，我国利益分化的产生，利益结构的变化，公民参与 公共决策 的意识不断增强，参与途径多样化，参与率逐渐增高，必然会对不同利益群体参与公共决策的过程产生影响，并且在此过程中仍存在诸多问题。不同利益群体通过参与公共决策表达自身利益需求，同时影响决策者的决策过程以及决策结果，使决策的 最终 结果倾向自身利益，那么，其他利益群体的利益必然会在一定程度上受到损害。在公共决策过程中，不同利益群 体是否能够真正拥有参与权，是否能够真正有效行使参与权，是否能够真正扮演好自身角色，是影响其 自身 利益实现程度和公共决策效果的关键所在。因此，在公共决策过程中，分析不同利益群体参与公共决策的角色定位及探讨 各 不同利益群体应如何扮演好自身角色以实现决策效果最优化，便成为本文解决的问题。 兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 2 究意义 与研究方法 目前，国内外学者多研究利益群体在政府决策、执行方面的影响和策略，以及不同利益群体之间的关系、博弈等，在利益群体角色定位方面的研究仍比较欠缺，因此，本文试图从不同利益群体在公共决策过程中 角色 扮演的成功与否，将会影响公共决策的效果这一理论假设为出发点，通过案例分析与验证，得出结论，提出相应的对策建议，得出在公共决策中不同利益群体的角色定位依据，以提高公共决策过程中利益群体的有效参与度，随之实现公共决策效果的不断优化。在理论假设的基础之上，构建框架，结合案例，对公共决策过程中不同利益群体的角色定位进行探索性研究，研究意义体现在以下三个方面： 第一，在公共决策过程中 进行 利益群体的角色定位 研究 ，结合调研数据对公共决策的效果进行分析评价，体现公共决策效果评价研究的方法创新，并弥补相关领域中定量研究的不足； 第二，在相关理 论假设的基础之上，构建理论框架，通过案例调查和数据分析完成公共决策过程中利益群体角色扮演的实证研究，分析相关利益群体角色扮演效果对公共决策效果的影响； 第三，从合作的角度探索如何进行利益群体角色定位才能使公共决策效果达到最优，为公共决策过程中 不同 利益群体定位提供实践指导和依据。 本文在研究方法上以当前中国利益群体发展的现状为依据，综合参考了经济学、政治学、社会学、管理学等多学科领域的研究成果，运用文献综述法、理论假设法、案例分析法、数据统计分析等对利益群体参与公共决策的角色定位进行规范性的研究。 题 研究现状 内外关于利益群体的研究概况 利益群体作为一种组织化的方式在社会中普遍存在，由于分散的公民很难有机会和能力参与并影响公共决策，公民通过利益群体参与并且进一步影响公共决策已是一种普遍现象 。 1951 年，美国教授戴维 比克奈尔 杜鲁门在政治过程 :政治利 益与公共舆论中系统地阐述了利益群体及其在政府决策中的作用，并 引起学界广泛关注。他认为，利益集团是指 “在其成员所特有的共同态度的基础上，对社会其他组织提出某种要求的团体 ”1。该定义指明了利益集团形成的现实可能性和存在的目的，是对传统官僚体 制下的利益群体功能的理解，而在公共管理兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 3 条件下，利益群体的内涵很丰富。威尔逊教授认为利益集团是这样一种组织：它们独立于政府之外，但又与政府有密切的联系，并企图影响公共政策 2。这个定义是从利益集团与政府关系的角度去阐述的，它表达了利益集团的主要活动范围，但概念具有模糊性，对其形成的基础也没有涉及。普洛斯是从利益集团的系统功能上来描述的：它们促进其成员和国家间的沟通；使其成员对国家及其所支持的公共政策提出的要求合法化；管制所属成员；也会对国家政策和规划的执行提供帮助 2。这个定义使用描述性的语言，较为全面的 体现了利益集团的正面功效，但是利益群体的负面影响也不容忽视，更重要的是，它并不是为了实现这些社会功能而产生的，所以该观点具有理想化倾向。经济学家乔 史蒂文森把利益集团看成由拥有共同目标并且试图影响公共政策的个体构成的组织 3。还有学者认为利益集团具有较强的组织性和目标性，由于谋求有利于本集团目标实现和共同关注的政府决策而集合在一起。 20 世纪 80 年代中后期，诺斯、托马斯等人专门研究了利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响 4。他们的主要观点是，各利益集团之间势力不平衡，制度演进的方向与社会中利益集团之间的 博弈过程和结果相关 5。贝克尔主要说明了利益集团在政府决策中的积极作用，他认为利益集团之间的竞争和博弈能够促进政府工作绩效的提高 。也有学者认为政府应该保持公正性，协调不同利益集团之间的利益诉求，为其利益表达和相互之间的博弈制定规则，使利益集团之间的博弈健康、有序的进行 6。李琼针对社会利益关系失衡的现状，对不同利益群体之间的权利和博弈规则进行了论证，应用动态博弈模型剖析了各个利益冲突群体之间的利益关系选择，认为社会建立新秩序的过程实质上是调节利益群体之间的矛盾与关系的过程，是利益再分配的过程，是不同利益 群体之间相互博弈形成的公共选择 7。 由于社会发展阶段以及各国国情的差异，目前，国外学者多研究利益集团，而我国学术界多研究利益群体，并在利益群体概念的界定及发展阶段、发展现状方面未形成一致见解，部分学者认为我国目前没有形成真正意义上的利益集团，但存在利益群体，有学者认为我国已出现利益集团。利益集团和利益群体虽然均为追求各自利益诉求的团体，但两者却有明显的区别：与利益集团相比，利益群体并不必然形成紧凑的，具有现实要求行为的组织，其结构比较松散，并随着利益倾向的变化而不断调整；利益集团则相对具有比较稳定的组织 结构，并且通过对政府提出自身要求或施加压力，使其制定符合自身利益需求的政策，进一步对社会其他群体提出要求，以维护自身既得的利益。如此看来，我国尚未形成真正意义上的利益集团 8。然而，政府没有彻底转型到服务型政府之前，政府本身就是一个利益群体。 现阶段，利益群体在我国确实存在，并且在一定程度上影响着政府决策。 早兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 4 在上个世纪 80 年代末，顾杰善教授就已经开始对利益群体进行研究， 1990 年发表关于社会利益群体理论的几个问题，对社会利益群体理论的提出、概念，所揭示的基本原则，社会利益群体分析方法及意义等方面 进行了阐述，在社会理论界引起广泛关注。他认为，现阶段我国总体上消灭了阶级对抗，但没有消除由旧的劳动分工所带来的利益差别，同时，社会生产力发展水平的多样性，使所有制结构和按劳分配为主的分配方式都呈多样性发展，从而造成社会成员收入的差距，加上意识共同体的客观存在，导致处于相同社会地位的不同社会成员形成了共同利益追求的社会人群 9。王伟光教授在利益群体理论及其意义一文中提出，利益群体理论与阶级理论二者是一致的，但又有区别。 “阶级理论只对阶级社会有效，对阶级群体分析有效。利益群体理论则适用于包括阶级社会在内的 迄今为止的一切社会 ” 10。并论述了利益群体理论的提出，在理论、实践方面对于认识和处理我国人民内部不同利益群体之间矛盾的意义。同年，王伟光教授在利益群体理论及利益群体分析方法中提出了利益群体划分标准，他认为，从一定的经济关系首先是物质生产关系出发决定利益关系，是划分利益群体的基本原则，其次还包括从生产资料占有关系，社会分配关系，社会地位差别等方面来划分利益群体。除此之外，他还提出按照存在时间变动将利益群体划分为超稳定的、稳定的、相对稳定的、变动的利益群体；按照利益群体的规模和人数，地域及行政区等进行 划分等多种划分方法 11。李强教授在当前中国社会的四个利益群体一文中，从利益结构角度出发，根据改革开放以来公民利益获得和受损状况的不同，在 80代进行大规模问卷调查，搜集、分析多种数据的基础之上，将我国公民划分为特殊获益群体、普通获益群体、利益相对受损群体以及社会底层群体四类，并对这四个利益群体的形成、特征、现状等进行阐述和说明 12。 李森认为，社会转型时期最深刻的 变化 就是社会利益分化和利益结构的重构，这期间我国利益群体具有自发性、依附性、多元 化与复杂性、不平衡性、潜在的政治性等特点，对地方 政府决策有一定 积极和消极的双重意义，既能促进社会稳定、推进基层民主进程，又可能成为损害社会公众利益、引发社会动荡的潜在诱因 13。部分学者认为我国已出现利益集团，也有学者认为我国只有利益群体，仍没有利益集团出现。谢海军提出从利益群体发展到利益集团是一个过程，先有利益群体后有利益集团。利益主体在我国的发展轨迹是利益个体到利益群体，强势的利益群体逐步发展转换成为准利益集团，最终才形成利益集团 14。 内外关于利益群体参与公共决策的研究概况 美国著名管理学家赫伯特 西蒙认为管理一定程度上就是决策 15。国内外经济与社会发展的经验表明，公共决策是政府实施有效管理的首要环节，也是社会兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 5 民主化过程的重要基础，公共决策的成功与否是决定公共管理成败与国家政策优劣的一个关键性因素。 1937 年，美国行政学家古利克在组织理论一文中，提出了决策问题，最早认为决策是行政组织的主要职能 16。之后，学者们开始重视决策在公共领域的主要作用。布坎南的公共选择理论认为公共决策失败是政府失灵的主要表现 17。公共决策失误的原因之一就是决策信息的不充分、不完全。例如由于信息的不对称，公共部门在分辨谁应该真正享受福利，在决策 过程中应该维护哪方利益等问题时，基于不完全的信息容易产生决策失误。提高公共决策有效性的一项措施就是充分集中社会公众的智慧、调动公民积极参与，进而保障信息尽可能的准确与全面。 参与公共决策的主体包括全体公民。我国学者池松军在社会转型与我国公民政策参与的宏观分析一文中将公民参与公共决策认为公民以主体和客体双重身份参与和影响公共决策过程的行为 18。刘勇智则认为公共决策参与主体包括不担任公职的普通公民，同时包括以非职务身份参与决策的国家机关工作人员 19。 从制度的角度研究公共决策。柳新元认为政策是把政府 活动局限于市场和其他社会组织管不了、管不好的领域 20。政府自身存在缺陷同样会导致不同利益群体之间发生冲突，而这种冲突只有在相应制度的约束下才可能得到有效的缓解。政府工作人员和政府部门、政府机构均有其各自的价值取向，政府工作人员在履行政府职能时会受到自己利益和其所属利益群体利益倾向的影响 ， 而导致公共利益偏离社会公众的利益取向，从而使公共决策结果发生偏差，导致公共决策不能满足大多数利益群体的利益需 求。 陈磊，毕瑾耀认为，引起公共决策中利益群体之间冲突产生是由利益群体的物质利益受到损害而引起，称为物质性原因；另 一种是由利益群体之间价值评判标准的差异而引起，称为价值性冲突 21。 也有学者从利益群体影响公共决策的条件、途径、后果等方面分析了利益群体对我国公共决策的影响 22。部分学者从利益表达和利益整 合出发研究公共决策，认为公共政策的产生实际上是社会各个阶层和各个群体把利益诉求输入社会民主政治系统，公共决策主体从特定的价值取向出发，对各种不同利益需求进行整合的结果 23。由于不同利益群体存在着不同的利益倾向，为了使决策能够满足各个利益群体的不同需求。政府通过公共决策来整合不同利益群体之间的利益关系，建立健全利益 表达、传导和规范机制等，使公共决策更加能代表社会公众的利益。还有学者从公共利益的角度研究公共决策 ， 主要观点是我国民主政治的根本目的是为社会公众服务，代表并力图最大限度地实现以群体利益为基础的社会公众利益，如何有效地代表和实现公众利益成为民主治理的首要目标 24。还有学者指出公共决策必须以社会公众利益为出发点和目的，公众利益和意愿实现与否是判断公共决策的最高标准 25。 兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 6 第二章 相关理论及研究的理论假设 关理论及概念 益群体 社会利益群体理论是从整体上，全方位、多视角、系统研究动态社 会，全面认识不同群体之间的利益关系，揭示社会利益结构，分析各个群体之间相互依存、相互矛盾、相互转化的关系，探讨不同社会利益主体之间互动的内容、形式、过程及其规律的一种理论。社会利益群体理论不是抽象地论述社会群体之间的利益关系，而是把利益关系置于社会利益群体的实际活动和社会生活过程中进行观察、分析。社会利益群体理论以人的社会特征为起点，通过社会需要来考察社会公众的利益诉求，相同社会特征的个体其社会利益地位相同，社会需要比较一致，由共同的需要形成社会利益群体。社会需要这种主体感受性与社会特征的客观实在性的结合， 是社会利益群体存在的实质。 利益群体的形成是社会发展过程中一种必然的客观现象，个体适应自然生存的能力是有限的，这在客观上要求人类必须以某种方式联合起来进而增强生存能力。人类具有社会属性，在此基础上，整个人类的发展史揭示，只有个体以不同的方式组成有秩序的群体，才能使该群体变得更加强大，变得更加有力量，最终促进人类社会的有效发展，以这种原因结合起来的群体，其关系部分松散，但是这种意义上的群体为进一步形成紧凑的，称之为 “利益群体 ”的组织创造了客观条件；当形成 一定的群体后，其中的某些成员会有更为相近的需求，这种需求 会让群体中的一部分人形成更加紧密的子群体，此子群体就是利益群体的原型。某种意义上讲，任何群体都有其群体利益，都是利益群体，尤其是各种生活共同体，如家庭、小群体、小团体和社会组织等，都有其各自独立的、特殊的利益，在这些群体中，群体成员有共同利益，构成利益群体。在社会生产、生活、权利系统中利益地位相同的社会人群，社会需要与利益诉求一致，也许无固定组织，甚至不曾见面，但由于利益地位相同形成心理认同，有着共同的利害与需求、共同的境遇与命运的群体，称为社会利益群体，简称利益群体。 国内外学者关于利益群体的定义有 多种 不 同看法。威尔逊认为利益群体是独立于政府之外，但又与政府有密切 联系并企图影响公共政策的组织 26。这个定义是从利益群体与政府关系的角度 阐述的，它表达了利益群体的主要活动范围，但概念具有模糊性，对其形成的基础也没有涉及。普洛斯是从利益群体的系 统功能兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 7 上 进行 描述的：它们促进其成员和国家间的沟通；使其成员对国家及其所支持的公共政策提出的要求合法化；管制所属成员；也会对国家政策和规划的执行提供帮助 27。这个定义使用描述性的语言，较为全面的体现了利益群体的正面功效，但是利益群体的负面影响也不容忽视，更重要的是，它并 不是为了实现这些社会功能而产生的，所以该观点具有理想化倾向。我国学者王浦劬认为：利益群体是指那些具有特定利益要求和社会政治主张的人们，为了维护自己的利益和主张以压力方式试图影响政府政策的制定、修订和实施的政治性社会团体 28。该定义清楚的揭示了利益群体存在的使命。然而，也过分 地 渲染了利益群体对其使命实现的现实可能性，因为有些具有共同利益的人们仅仅是在态度上的一致，他们相互关系是松散的，所以一般不会产生为了共同利益而采取如学者王浦劬所描述的行动。 因此，本文认为利益群体主要包括两方面的含义：第一，同一个利益 群体中的成员在某些关键问题上必须有共同的态度；第二，同一个利益群体的成员对社会存在某些共同意愿和要求。同时，利益群体并不必然已经形成很紧凑的，具有现实要求行为的组织，可以是只有共同意愿没有现实行为的群体，或者在一定时间范围内针对某一事件形成了现实的行为群体，当该群体的利益诉求得到顺利表达或此事件得到相应解决后，利益群体的成员可以脱离原群体寻找新的利益 ，从而 组成新的群体。 利益群体根据其自身综合实力的大小可以分为强势和弱势利益群体。强势利益群体是在社会生活中拥有较强大的政治力量和雄厚的经济实力，并且能够对公共 决策产生决定性影响 29。弱势利益群体则在政治上力量分散，经济上能力有限，对公共决策的影响力较小。在公共决策过程中，强势利益群体会凭借自身在政治和经济上的优势地位参与并影响公共决策，试图将公共决策变成其实现自身利益的工具 30。 益集团 在政治学、经济学、法学、社会学等领域中，利益集团这一概念被广泛使用，但对于其概念的界定，至今在国际学术界尚未形成统一的看法，最主要的观点有以下几种：詹姆斯 麦迪逊是美国第一个研究利益集团概念的重要理论家，他认为，利益集团是一定数量的公民为了某种共同利益诉求 而联合起来的，无论他们的人数占全部公民的比例是多少，而他们的利益是与其他公民的权益或社会的长远利益、总的利益相违背的 31。罗伯特在美国的民主一书中指出： “从最广泛的意义上来讲，任何为了争取或维护某一个群体的共同利益、共同目标而一起行动的人，就组成一个利益集团。 ”32格雷海姆 威尔逊在美国的利益集团中兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 8 提到： “利益集团是为了寻求或代表一种或某几种共同利益或观点的公众或团体的组织。 ” 33 美国的戴维 杜鲁门教授在政府的进程中认为： “利益集团是一种在其成员所特有的共同态度的基础之上，向其他 社会集团提出要求的团体，如果该团体通过向政府的某个机构提出要求以实现自身利益，那么它就转变成一个政治性的利益集团。 ”34该定义指明了利益集团形成的现实可能性和存在的目的，是对传统官僚体制下利益集团功能的理解，而在公共管理条件下，利益集团的内涵很丰富。还有学者提出： “利益集团是享有共同既得利益的个体形成的组织、团体，并能使其成员将主要精力集中于一个值得为此投入部分时间、精力、财富的共同目标上，以促进这个共同目标的实现。 ”35可以看出，虽然不同学者对利益集团的概念有不同的定义，但对利益集团的认识都有相似 的看法，即他们都认为：利益集团是一种有组织的团体；其成员具有共同的利益目标；该组织通过积极行动以期使其目标利益最大化。 总体而言，国外学者目前对于利益集团的研究较多，我国学者大多认为中国还没有形成完全意义上的利益集团，只出现了利益群体，并且学术界对利益群体的发展现状仍没有形成一致的观点。然而，随着新社会阶层和利益群体的不断产生，传统的社会结构被打破，各个社会群体的自我意识逐步增强，其中最显著的就是不同群体认识到自身具有独立的利益诉求。初期不同群体考虑的主要是如何充分利用改革开放时期的社会经济环境 ， 政府提供的 政策支持以及自身群体所掌握的资源来追求本群体的共同利益，也有利益群体试图通过影响政府的决策来为本群体获取利益，但迫于总体环境形势的压力 ,这种行为只是个别现象或隐性行为。随着改革开放不断深入，中国加入世贸组织以来，各个不同利益群体将自己的利益诉求逐渐表露出来以求维护自身的既得利益或为取得更大的利益，力图影响政府决策从而出现了显性群体利益行为，从而当代中国利益集团浮出水面 ,因此有学者认为 ,利益集团已经度过了潜伏期 ,目前正通过直接或间接的方式影响着我国的政治、经济、社会生活的各个方面 36。实际上，中国出现的所 谓的利益集团大多没有完备的组织形态，只是松散地表达自身特定利益诉求的利益群体而已。无论利益集团还是利益群体都是追求自身利益目标的团体，但两者仍有明显的区别：利益集团相对于利益群体而言，具有比较稳定的组织结构，并且能够通过团体活动进入到决策程序的各个环节中对政府提出要求或施加压力，这些团体活动同公共决策联系在一起，使政府制定符合该集团自身利益倾向的政策措施，从而限制社会其他群体的利益表达甚至损害其既得利益，以达到维护或扩大自身利益的目标；与利益集团相比，利益群体并不一定形成紧凑的且具有现实行动的组织，其结构比 较松散，没有固定的组织架构，出于自发地、临时性地结伴结伙以协同行动，将随着利益倾向的变化而将不断调整内部成员组成。如此看来，中兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 9 国还未形成完全意义上的利益集团 37。事实上，在政府彻底转型为服务型政府之前，现实的政府本身就属于一个利益群体，本文主要讨论在社会职能方面包括政府在内的利益群体。 共决策 公共决策是公共组织或部门，特别是政府为实现和维护公共利益，针对某一公共问题做出的是否行动 ， 如何行动的决策 38。 公共决策的主体包括政府、准公共决策主体和社会公众。政府是公共决策的核心主体，包括立 法机关、司法机关、行政机关和执政党；准公共决策主体指第三部门，即非政府组织、非营利组织、利益群体、社会团体等，这些都是公共决策主体的重要组成部分。社会公众没有明确的组织结构，力量比较分散，是最广泛的非官方的公共决策主体 39。因此，也可将公共决策理解为是政府、第三部门及企业、社会公众等利益群体通过竞争、合作及协调为分配、维护和实现自身利益，从多种备选策略中选择一种能使社会公共利益达到最优的策略的过程，同时使不同利益群体达到利益相对均衡的状态。 经过改革开放三十多年的发展，社会经济的利益格局在不断调整与分化 ，多元化、复杂化的利益格局开始逐步形成，加之社会民主进程不断推进，社会公众表达自己需要的意识逐渐增强，试图通过参与公共决策使自身利益得到关注、实现，因此不同利益群体参与公共决策，积极表达自身的利益诉求，从某种程度上讲，我国已经开始进入了不同利益群体在公共决策过程中谋求自身利益和发展的时代。 在公共决策过程中，不同决策主体代表不同的利益群体，其目标也有所不同。公共决策的目标主要有：地位、财富、权力、荣誉、公正、秩序以及稳定等 40。公正、效率、秩序都是政府追求的目标，公正是公共决策的首要目标。非政府组织独立 于政府之外，不是政府同时也不靠权力驱动；不以营利为目的，不是经济体同时也不靠经济利益驱动；属于志愿性的社会组织，原动力是志愿精神，它代表的是对偏离公共价值取向的公共权力的干预力量，在公共决策过程中的目标是正义、自由等公共价值。企业追求的是用最少的成本得到最多的利润。社会公众追求的目标是最大化满足其对货币、权力、荣誉、地位等偏好。为了在公共决策过程中实现最优的效用，具有相同偏好的社会公众可能形成一个利益群体，具有不同偏好的社会公众形成不同的利益群体，各个利益群体在公共决策的过程中试图实现自身目标 41。 公 共决策通过对社会公共利益进行分配和再分配，从而对社会关系进行调整。公共利益指个人作为社会成员的一份子所应该享有的利益，具有社会分享性兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 10 和共有性，这不仅包括政治利益，也包括经济利益。由于不同利益群体的决策目标的不同，在决策过程中必然产生冲突，这种冲突体现了利益与利益之间的限制，而冲突解决的过程是不同利益群体之间相互妥协博弈的过程。在公共决策过程中，不同利益群体的目标是透明的，比如政府参与公共决策时，首要目标应该是公正，如果政府在公共决策过程中做出的策略偏离了原定的目标，则会引起社会公众以及其他决策主体的非议与抵 制。因此，在公共决策过程中，决策权利主体与利益群体之间，以及不同利益群体之间会产生相互制衡和激励的力量，对公共决策 “正义 ”目标的实现具有积极的作用。 本文涉及到的角色不是指一个人，而是一个群体，因此这里的角色定位专指在一定的社会经济环境下某一个利益群体的角色定位，即公共决策过程中各个利益群体扮演相对不可替代的角色，有明确的组织角色分工。首先，角色定位是在一定的组织系统环境中进行的，即针对某个公共问题而进行的公共决策；其次是时间环境，利益群体的角色是在一定的时间范围内的定位，不同利益群体 角色扮演的要求是随时间的变化而变化的；最后，扮演特定的角色，就必须承担角色的责任，一个利益群体是否按照角色定位的原则行事，主要看其是否承担了相应的角色责任。 在市场经济条件下，利益群体之间为维护自身利益而进行的互动是一种正常现象，但目前各个利益群体代表不同利益参与公共决策的过程中，不可避免仍存在一些问题，如各利益群体在参与公共决策的过程中，地位不平等甚至相差非常悬殊；不同利益群体在参与公共决策过程中自身定位不准确，角色扮演失败，从而导致公共决策无法达到预期的满意效果。因此 为了提高公共决策过程中利益群体的有效 参与率，实现公共决策效果的不断优化的目标， 对利益群体在公共决策过程中的研究应该考虑到以上存在问题对公共决策效果的影响，应该以平衡各个利益群体参与公共决策的地位为出发点，准确定位各个利益群体在公共决策过程中的角色，充分发挥利益群体对我国公共决策的积极作用，使不同利益群体为达到有效、满意的公共决策效果而正确扮演好各自角色。相反，如果不同利益群体在参与公共决策过程中自身定位不准确，角色扮演不到位甚至失败，从而将可能导致公共决策无法达到预期的满意效果，决策效果水平下降甚至是决策效果失败。 究的理论假设和理 论框架建构 兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 11 本文拟基于文献整理总结、理论分析及相关领域的研究经验总结，试图从不同利益群体在公共决策过程中扮演的角色成功与否，将会影响公共决策的效果这一理论假设为出发点，构建研究框架，结合公共决策的相关案例分析与验证，对公共决策过程中不同利益群体的角色定位进行探索性研究，提出相应的对策建议，得出在公共决策中不同利益群体的角色定位依据，以提高公共决策过程中利益群体的有效参与率，实现公共决策效果的不断优化的目标。 在公共决策过程中有多方利益群体参与，不同利益群体在决策中扮演的角色不同，而各个利益群体扮演其自身角色 是否到位，将会影响公共决策的结果，并且各个利益群体有关键和非关键利益群体之分，如果关键利益群体的角色扮演失败，则此决策效果将大打折扣。即如果其中任何一个利益群体的角色扮演不到位或者扮演失败，将会引起其他相关群体的角色扮演不到位甚至是扮演失败，最后则会导致此次公共决策的效果不能达到预期的目标效果，其中，关键利益群体的角色扮演失败，将直接导致决策效果水平下降甚至决策效果失败。 兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 12 第三章 李子坝村协议保护试点项目实证分析 子坝村基本情况介绍 李子坝行政村隶属于甘肃陇南市文县碧口镇，位于甘肃白水江国家级 自然保护区范围内的最南端，南与四川省东阳沟自然保护区毗邻，东与四川青川县城相连，是青川县的水源地，西与四川唐家河自然保护区接壤，总面积达 6500 公顷。李子坝村位于自然保护区管辖范围之内，不仅是大熊猫、金丝猴、羚牛等珍稀动物的重要栖息地，而且是不可多得的由温带向亚热带过渡的生物多样性基因库，生长着珙桐、银杏、南方红豆杉、香果树等多种国家一级保护植物。 李子坝村的9 个自然村基本上沿东西方向一字排开，全村 210 户共 750 口人， 人均收入 3000元左右，其中主要经济收入来源于茶叶，全村共有 4700 多亩茶园， 其中 2008年新建的茶场 2 座，而靠务工、种植业和养殖业的收入所占比重较小。李子坝村距青川县城较近，处于县域经济辐射半径内，李子坝全村范围内既无中学，也无医疗点，甚至没有商店，仅有两处农家乐代售少量日用品。李子坝村的茶农每年炒茶、取暖、做饭、烧水等要耗费大量的木材，以上几项合计一户茶农每年大约消耗薪柴 左右；随着市场经济的不断发展，村民对森林资源的需求呈多样化发展，对森林资源的影响也由原来的单一威胁（树木砍伐）向多样化威胁（经济树木、非木材的林下产品的无序过量的采集）发展，最为突出的威胁是对药材、菌类、野菜等无序 的采集以及乱猎乱伐等对生物多样性造成影响；日趋严重的野生动物肇事，使社区放弃了除茶叶外的其他农作物的种养殖，从而导致了单一的农业生产活动，这种单一的农业产业结构所承受的市场风险，不但给社区生计的可持续发展带来压力，而且也是生物多样性保护的潜在的威胁；茶农长期使用化肥和农药，并且生活污水没有经过无害化处理直接排入白水江支流，严重破坏了下游水质，因而进行水源地保护迫在眉睫。 子坝村协议保护项目决策执行过程 近些年来随着生态环境问题的日 益突显以及不同利益群体的形成与进一步发展， “协议保护 ”这种新的生态环境保护概念便应运而生了，其最早是由保护国际提出的生态多样性的保护机制，作为解决公共生态环境问题的成功模式引起了学术界的探索与研究。协议保护是保护区的林业部门、管理部门等政府机构将其兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 13 生态资源的保护权、管理权等让渡给当地社区居民，通过生态补偿的方式激励居民进行生态资源保护，以签订协议的方式来规定双方的权利和义务，并且由国际组织提供资助，同时科研机构、环境保护组织、社区居民、企业等多方参与的新型生态环境保护模式。其与传统的政府机构单方强制保护模式 最大的区别是多个不同的利益群体共同参与生态环境的保护与治理，目的是鼓励社区居民和社会多方力量积极参与生态资源的保护，提高协议保护项目中各个参与群体的保护能力，使项目范围内整体保护效能最大化，从而推动当地社会、经济、自然和谐共处与持续发展。 协议保护改变了政府主导型的传统保护模式，政府不再是生态环境保护的唯一主导者和保护者，而是生态环境保护的重要支持者和服务者。政府的支持和服务职能体现在为社区生态环境保护行动提供所需的资源，如保护组织的建设、指导管理、技术培训、提供活动资金和最低成本的补偿等。协议保护机制与传 统的政府主导的保护机制最大的区别在于参与主体的多元化：不同利益群体在协作互补、协议契约的基础上 ，通过多样化互动过程，形成政府主导下多群体参与的网络式向心合力的互动格局。 在协议保护机制作用下，不同利益群体以生态环境保护为目的和纽带，以吸纳农村社区和非政府组织参与为基础，以有序参与、积极协同、互惠互利的网络化互动合作为手段将整体的保护效能发挥到最大。从长远看来，协议保护建立了一种更为有效的保护途径，用以吸引各种社会力量参与保护，推动各种社会力量和资源投入其中，在缓解政府的保护职能压力的同时促进保护效益的扩大化 ，产生溢出效能。如图 3示，灰色部分表示（与传统模式相比）协议保护所产生的溢出效能。 图 协议保护溢出效能 非政府组织 农村社区 传统模式效能 政府 协议保护溢出效能 兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 14 北京山水自然保护中心是保护国际在中国的合作伙伴，也是 “中国式协议保护 ”的探索者。自 2008 年以来 ,保护国际（即 北京山水自然保护中心 (简称 多次合作， 川等多个国家级自然保护区相继开展了多项协议保护项目 ,其中李子坝村的协议保护模式和效果具有很高的研究价值。 2008 年 10 月李子坝村被定为协议保护的试点区 域，甘肃白水江国家级自然保护区管理局项目组、李子坝村委会、山水自然保护中心三方共同签署了李子坝生物多样性保护协议。该协议实施期为 18 个月，按照规定州大学专家组作为第三方协助并监督管理局与李子坝村实施该项目。故可将参与该项目的利益群体主要分为政府、农村社区、非政府组织、专家组。 根据协议相关内容，白水江保护区管理局将李子坝村 6500 公顷范围内的生态资源保护权授予李子坝村委会，李子坝村委会按照协议保护规划对保护地进行保护：通过制定资源管理制度来约束村民的资源利用行为，发展替代能源减少薪柴消耗，鼓励和引导村民进行养蜂、茶树菇生产等多样化培训；设立协议保护的奖励基金，授予森林巡护队资源管理保护权，使其对协议保护地进行定期监测与巡护，并且做好相关记录，制止外来的不法分子进入保护地盗猎、盗伐。该协议保护的主要目标有：降低或消除社区内外部对协议保护地珍稀动植物及其栖息地、水源地的威胁；恢复和保持该保护地森林生态系统的完整性和生物多样性；提高保护地自然资源的管理水平；降低生物多样性保护成本的同时尽可能提高保护的有效性；提高社区居民参与自然资源管护的积极性；探究自然保护区资源管理新的理念、新机制、新方 法；促进保护地资源管护与社区和谐发展。具体措施如下： 进行协议保护知识的宣传及培训，使管理局、村民及森林巡护队员了解协议保护理念、内容与方法；积极开展基线、中期及终期以及季度性调查，监测、评估协议保护的成效；建设社区监测平台，开展技术培训，加大保护补偿，使 6500公顷的森林资源以及动植物资源得到初步的有效保护；大力推广节能灶和节能炉及煤炭炒茶、沼气炒茶做饭，进而减少薪柴消耗；调整森林巡护队监测路线，加大技术装备使用，达到盗猎、盗伐案件减少 50%的目标；建立李子坝村协议保护项目动植物识别试点，提高社区居民及森 林巡护队员的动植物识别能力；竖立标示牌，扩大协议保护的影响；制定李子坝保护规划，建立森林巡护队规章制度，初步规范监测与巡护行为；设立社区保护奖励基金，奖励优秀保护者等等。 白水江自然保护区管理局组织兰州大学专家组对协议保护地范围内进行实地考察和指导，通过文献收集、整理、社会调查及数据分析，协助李子坝村委会制定协议保护规划，提供能力建设、技术指导等，并对保护效果做定期监测和评兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 15 估。李子坝村委会通过编制和印发动植物的识别手册，开展水源地保护重要性宣传等一系列社区文化活动，激发村民的公共意识，提高社区凝聚力，培养、 鼓励和传承优秀的生态保护意识，提高保护地资源自主管理的能力。 经项目执行双方（白水江国家级自然保护区管理局、李子坝村项目委员会）及委托方（山水自然保护中心）共同协商，遵循逻辑性原则、可比性原则、可操作性原则、以人为本的原则制定了项目评估的指标体系。终期评估的对象为执行项目双方：白水江国家级自然保护区管理局项目组和李子坝村项目委员会；评估内容分为管理工作评估和社区工作评估两个部分，分别评价管理局和社区在项目实施过程中职责履行的成效；针对项目实施效果的多样性和复杂性，终期评估的方法采取综合性评估。结合协议保护项 目的要求和评估指标的属性，终期评估的方法包括问卷抽样调查、森林巡护的路线随机抽查、现场监测、工作报告及工作记录检查、文字记录以及活动资料核对、实物抽查等。 管理工作评估的内容是白水江国家级自然保护区管理局的职责履行及其成效。基于管理局在协议保护项目中的角色与作用，其工作效果主要从冲突处理能力及协调能力、项目信息透明度、项目资金管理效率、人力资源保障和技术保障、宣传教育培训、其它承诺履行情况 6 个各方面进行总结。该部分包括了 25 个评估指标，总分值为 100 分。社区工作评估的内容是李子坝村项目委员会（共管委员会）的 职责履行及其成效。基于社区共管委员会在协议保护项目中的角色定位和主要职责，主要从领导能力、巡护监测、制度建设和组织化程度 4 个方面来考察其工作成效，按原设计，该部分内容共包括 28 个指标，总分值为 100。管理工作和社区工作相应的评估指标体系、评估方法及量化标准见 附录 。（李子坝村协议保护试点项目终期评估总表） 2010 年 10 月，协议保护项目的专家组通过问卷调查、随机抽查森林巡护的路线、现场监测及工作报告等方法对该项目管理工作和社区工作进行了终期评估。根据本次评估结果与中期评估进行比较，结果表明在李子坝村协议保护项 目实施过程中执行双方的工作特点主要有： 管理工作：项目信息公开度、冲突处理、协调能力得到改进；项目资金管理、宣传教育培训工作有显著进展；人力与技术保障出现失误。社区工作：领导能力出现退步，村民认可度有所下降；巡护监测工作得到改善，制度建设方面进步明显。 子坝村协议保护项目相关利益群体介绍及其角色扮演 李子坝村协议保护项目中的利益群体包括政府、农村社区、非政府组织及专兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 16 家组。在协议保护规划中，这四个不同的利益群体被赋予了全新的角色定位，如图 3示： 图 协议保护项目中各利益群体之间的关系 与传统保护模式相比，协议保护联合了保护区当地的管理局、村委会、环保织及科研团体等为主的不同利益群体，他们有着不同的知识背景、价值导向、利益取向、保护视角和理念，各自在合作过程中角色定位和实际角色扮演分析如下： 府 政府作为独立的利益群体，根据国家环境保护方面的相关法规政 策来管理协议保护区的自然环境和资源，对当地发展过程中遇到的问题拥有决策权。在参与协议保护项目时，政府应该放权给当地社区的居民，让村民真正参与到项目中来，政府与社区居民通过平等协商，共同制定、实施协议保护规划，能够使当地生态环境得到改善，同时实现自然资源的可持续发展。 甘肃白水江国家级自然保护区管理局代表国家政府的利益，负责实施国家环境保护的相关规划和政策，监督协议保护项目的实施过程，检查实施效果。根据兰州大学专家组提供的李子坝村协议保护试点项目终期评估报告中项目管理工作评估结果可以看出，在项目实施过程中 ，管理局并没有完全将协议保护地的管理权和保护权让渡给社区居民，并且在项目信息公开、资金管理、人力资源与技术保障等工作方面出现了偏差，没有达到协议保护的预期效果。 村社区 在协议保护项目的实施过程中应注重运用 “平等协商、共同决策 ”的作用机政府 农村社区 协议保护项目 家组 协议保护 协议保护 参与决策 让渡保护权 协议保护 协议保护 宣传教育、资助 引导、监督 兰州大学硕士学位论文 公共决策过程中不同利益群体的角色定位研究 17 制。社区居民是农村社区的代表，他们既是协议保护项目的参与者和受益者，同时又是管理者和决策者。在协议保护理念下，社区居民参与项目的基本情况调查、问题分析、规划设计、项目实施、效果评估等全过程，村民参与协议保护的积极性及其主人翁意识是项目顺利实施的保障，因此，社区村 民的作用应该及时得到肯定和鼓励，激发出村民参与的积极性和主动性，在专家的引导下使项目具体活动能够顺利进行。社区村民通过参与协议保护项目的全过程，对当地环境现状有了一定的认识，村民自身分析、表达能力得到加强的同时，整个社区的凝聚力也得到巩固，保护区生态环境的改善也就指日可待。 李子坝村委会是社区村民的代表，具有保护当地生态环境的责任与义务，同时更加关心当地生计问题和经济的发展。在生态环境改善方面，李子坝村委会间接受益，经济方面无法直接受益。从兰州大学专家组提供的李子坝村协议保护试点项目终期评估报告中对社区 工作评估结果不难看出，在协议保护项目实施过程中，李子坝村委会制度建设、巡护检测方面有所改善，但领导能力方面出现退步，村民对村委会的认可度有待提高，协议保护概念的公众知晓率和项目的居民参与程度均下降，应加大力度培养社区村民的主人翁意识。 政府组织 相对于政府组织，李子坝村协议保护项目中的非政府组织主要包括保护国际、 者（ 称 全球生物多样性保护的国际组织 42；北京山水自然保护中心是从事中国生物多样性保护的民间组织。山水自 然生物多样性保护组织主要职责有：组织开展生物多样性知识的教育和宣传活动，推动公共参与生物多样性的保护活动，为相关项目提供资助，同时进行生物多样性的研究工作等。 在非政府组织中， 李子坝协议保护项目中追求社会效益，组织生物多样性保护的教育和宣传，为协议保护项目的实施提供资金支持，并进行生物多样性的研究工作，试图寻找在实践中能够得到更大范围推广的一种协议保护新模式。 家组 从高等院校或科研机构聘请相关专业领域的专家作为第三方参与协议保护项目，目的是调查、分析生态环境 不断恶化的原因，使保护区村民认识到生态环境保护的重要性，及其与实现当地经济可持