【毕业学位论文】（Word原稿）外来务工人员住房保障法律问题研究

兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 1 引言 现代化作为社会发展的必经之路，是各国争相追寻的目标。了解历史便可得知，工业化、城市化、市场化、现代化基本上是同一历史发展过程的不同阶段。换句话说，城市化同样也是现代化的必经之路。城市化的模式应当是“农村 探究世界各国的历史，就能够发现，一个国家城市化变迁过程的重要特征之一，是大规模的农村人口迁徙流动到城市，继而成为城市人口。中国的现代化进程也同样如此，因而农村人口城市化是中国经济社会发展不可避免的规律和现象。 由于我国城乡分割二元社会结构的限制，我国农村人口城市化过程被分成 了两个子过程：第一阶段是农村剩余劳动力离开农村，进入城市，成为外来务工人员的过程；第二阶段是从外来务工人员逐步适应城市生活，继而转变为产业工人和市民的职业和身份变化过程。随着经济社会的发展，农村剩余劳动力进入城镇已不再困难，农民第一阶段的城市化转移已基本实现，但第二阶段的转变过程却异常艰难。究其原因，还在于国家和政府没有能够给外来务工人员在城市获得稳定且安全的居住条件提供足够的保障。 住房，作为人生的基本需要，是人类生存和发展必不可缺的物质条件。“衣食住行”，在解决了吃、穿问题后，住房便成了人们急迫的日常需 求。只有拥有了稳定的居住环境，人们才能考虑从事更高层次的其他活动；只有拥有了安全的居住环境，人们才能获得心理上的安定。外来务工人员在第二阶段的城市化转变过程中，由于缺乏稳定且安全的居住环境，在生理和心理上都承受着巨大的压力。外来务工人员在城市大多从事的是建筑、制造、采矿、纺织、和第三产业领域内的工作，基本属于体力劳动，繁重而辛苦。如果在一天的奔波与劳作之后，没有一个舒适的栖身之所用以休息，长此以往，对外来务工人员的身体健康将会造成影响。外来务工人员身处城市却无长久的落脚之处，这将会使他们在进行身份转换时产生 心理障碍，归属感无法建立，何谈市民身份的确认。 依据国家统计局统计公报，截至 2012 年底，全国外来务工人员总量为 16336 万人，相比去年增长了 3%1。不难想象，这样一个庞大的社会群体，在国家城市化进程中扮演着怎样的角色。当前，外来务工人员的住房问题日益突出，据统计，我国超过一半的外来务工人员人均居住面积不足 8 平米； 45%的人居住在没有卫生间的房屋； 44%的外来务工人员居住在用工单位的集体宿舍，这些地方往往环境恶劣，基础设施建设1 国家统计局 012 年国民经济和社会发展统计公报 L. ,州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 2 滞后 1。而更多的外来务工人员由于考虑到居住成本，选择聚集在城乡结合部的“城中村”中 居住，这种类似国外贫民窟的“城中村”，近些年在我国城市周边不断出现。虽然这在一定程度上满足了外来务工人员的居住需求，但由于私搭烂建问题严重，消防事故频出，严重威胁着外来务工人员的居住安全，同时，也不利于城市治理和城乡居民的融合。外来务工人员不被城市所接纳，游离于主流社会之外，这种进而不入的状态，已经严重影响到城市社会的和谐发展和国家的城市化进程。 基于此， 2006 年 3 月，国务院印发了关于解决农民工问题的若干意见并提出“要多渠道改善农民工居住条件”，“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市 住宅建设发展计划” 2。 2007 年 8 月，国务院在关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见中再次明确提出要“多渠道改善农民工居住条件” 3。 2007年 12 月，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部印发的关于改善农民工居住条件的指导意见，也提出“将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划”以及“多渠道改善农民工居住场所，逐步改善农民工居住条件” 4。 2010 年中央一号文件同样提出了“要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳 入城镇住房保障体系” 5。从以上这些中央文件的相继出台可以看出，我国政府对于外来务工人员住房问题的高度重视和切实保障外来务工人员住房权利的决心。然而，从全国各省市地区的反馈来看，情况却不尽如人意。在 2006 年至 2010 年全国 36 个直辖市、省会和副省级城市提交的住房建设规划中，只有 11 个城市提出了要逐步满足外来务工人员住房需求的要求，而明确提出解决外来务工人员住房问题的措施还不足 5 个。为什么这一中央政府高度重视的问题在地方却难以落实，法律制度的构建是一个值得关注的视角，这也是本文研究外来务工人员住房问题的切入点 。 1 国务院研究室课题组 R国言实出版社， 274. 2 中央人民政府 L. ， 中央人民政府，国务院关于解决城市低收入 家庭住房困难的若干意见 L. ， 中央人民政府，五部门下发关于改善农民工居住条件的指导意见 L. ， 新华网 . 授权发布： 2010 年中央一号文件（全文） L. ， 州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 3 第一章 外来务工人员住房保障概述 第一节 外来务工人员 性质 的法律界定 外来务工人员，是指在某一城市居住半年以上且没有该城市户籍的常住人口。考虑的核心因素是户籍、职业以及在城市居住时间的长度。由于现阶段我国城市外来务工人员构成比较复杂，因此根据外来务工人员的职业、收入、学历以及住房消费水平等特征，将其分为以下两类 1： 第一类是高层次人才。这类外来务工人员普遍拥有中高级技术职称，在城市通常从事管理和技术等方面的工作。他们收入相对较高，住房消费水平也高，能够自给自足，因此不属于本文研究的对象。 第二类是低层次以劳务 工作为主的外来务工人员，这类人员通常学历较低，集中分布在劳动密集型产业，收入也相对前一类人员较低。他们对住房的需求无法完全靠自身力量满足，需要政府的扶持和帮助。其实，这类人员就是我们俗称的“农民工”。所谓农民工主要是指户籍身份还是农民，家有承包土地，但主要从事非农产业，依靠工资收入生活的人员。狭义的农民工一般指跨地区外出进城务工人员，广义的农民工包括在县城内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员。本文所研究的，是狭义的农民工，也就是进城外来务工人员。 一、外来务工人员 性质 的宪法界定 我国宪法第一条规定：“中 华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”外来务工人员是具有农民身份的城市工人，属于工人阶级，是国家的领导者。他们是国家和社会的主人，所以国家的一切权力属于他们。 外来务工人员作为公民，是宪法法律关系中权利和义务的直接行使者和承担者，是宪政活动的政治实践主体。公民享有国家权利，并以此参与国家政治生活。具体来说，公民作为宪法主体，具有平等性、自由性和主动性三种内部特征。 平等性：公民在法律面前人人平等，是宪政法治社会的根本原则。外来务工人员作为我国公民，在权利的享受和义务的 履行上与其他公民是平等的；外来务工人员的合法权利，与其他公民一样平等地受到法律的保护；任何公民都不享有法律规定以外的特权，也都不得强迫其他公民承担法律规定以外的义务。 自由性：公民享有意志自由以及宪法和法 律许可范围内的政治活动自由。外来务工人员选择进城务工求生存，并希望定居城镇，是宪法和劳动法所赋予的权利，不应1 浮延强 D济大学， 2006. 兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 4 有任何限制。 主动性：公民在宪法实践中通过积极参加宪政活动，如参与选举、加入政党等来作用于宪法关系。外来务工人员通过其主体作用的发挥，调动自己的积极性和主动性，不断争取合法权益，使宪法关系健康运行。 二、外来务工人员 性质 的民法界定 民事法律关系主体，简称民事主体，是指参加民事法律关系，享有民事权利、负有民事义务和承担民事责任的人。民事主体包括自然人、法人和其他组织 1。外来务工人员在民事法律关系中作为自然人，享有居住权、参与租赁合同法律关系等。理论上通常称参加民事法律关系的主体为当事人，当事人中享有权利的一方为权利主体，负有义务的一方为义务主体，承担责任的一方为责任主体。大多数民事法律关系当事人双方都既享有权利有又负有义务，例如租赁合同法律关系。外来务工人员在民事法律关系中既是权利主体又是义务主体。 三、 外来务工人员 性质 的经济法界定 经济法律主体，即经济法律关系主体。它是指依法参加经济管理和经济协作活动，享有经济权利，承担经济义务的当事人。经济法主体通常包括国家机关、企业和其他社会组织、企业内部组织和有关人员、公民、个体工商户和农村承包经营户 2。公民在一定条件下，例如依法纳税与国家税务机关形成税务权利义务关系时，便成为经济法的主体。外来务工人员作为纳税人，成为经济法上的法律主体，以当事人身份参与国家经济法律关系。 第二节 外来务工人员住房现状 一、住房基本情况 住房面积是衡量住房质量最基本也是最直观的指标之 一。人均住房面积能够反映出住房拥挤程度和个人隐私的维护程度。我国外来务工人员人均住房面积普遍较小。综合现有数据，城市外来务工人员人均住房面积在 3 12 平方米之间。住房和城乡建设部专题调研组（ 2006）针对上海、江苏、广东等 18 个省（市、区）的调查发现外来务工人员人均住房面积不足 3 平方米，虽然农民工城市贫困项目课题组（ 2007）对广州、北京、南京、兰州 4 城市外来务工人员住房面积调查结果则显示有超过 1/3 的外来务工人员住所面积超过 12 平方米，但进一步考察人均状况，情况不容乐观。有超过1 王利民 M国人民大学出版社， 2 史际春 M国人民大学出版社， 1 兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 5 90%的外来务工人员没有私人 房间； 人为 2 4 人共同居住； 人为 58 人共住，大约 20%的外来务工人员居住在 9 人及以上的宿舍中 1。 住房环境普遍较差。在北京，超过一半的外来务工人员宿舍没有供暖设备，而这一比重在兰州更是达到了 60%，这对在冬季十分寒冷的这两所城市的外来务工人员来说，无疑是雪上加霜。有 在北京外来务工人员租住房内没有浴室，并且必须与其他人合用厨房。其中还有 10%的的租用房中没有自来水。另有研究指出，外来务工人员住房还存在消防隐患，住房内生活配套设施非常简陋并且很不齐全，除了上面提到的卫、浴设 备缺乏，桌、椅、柜等日用必需品也简陋脏乱 2。 二、住房来源 租房和单位提供公寓是外来务工人员住房来源的主要形式。根据农民工城市贫困项目课题组（ 2007）的抽样调查结果， 外来务工人员居住在由雇主提供的宿舍里，约有 40%的外来务工人员自行租房居住，另外，有 务工人员住在工棚里，其他类型住房来源占 2007 年对 248 名重庆市外来务工人员的调查显示，住在单位工棚或集体宿舍内的人数占到了 自己单独租房或与人合租的为 。国家统计局 2011 年我国农民工调查监测报告指出，在全 国 31 个省（自治区、直辖市）中，外来务工人员租赁住房的占 由雇主或单位提供宿舍的为 该报告还提到，从近几年农民工居住情况的变化看，在单位宿舍和生产经营产所居住的比例呈下降趋势，而与他人合租住房、乡外从业回家居住的比例呈上升态势。 三、住房位置 外来务工人员住房位置整体呈现“大分散，小聚居”的特点。其中，城乡结合部、郊区、城中村为他们主要的集中聚居区。城乡结合部由于私房出租低廉的价格、较低的居住成本、与城区的紧密结合、发达的交通、较多的流动人口、松散的管理体制以及活动自由的吸引力等因素，成 为外来务工人员的主要聚居地。北京约有 务工人员住在近郊区， 住在远郊区。湖南省 64%的务工人员居住在城乡结合部，7%居住在郊区 4。城中村是另一个外来务工人员集中聚集的区域；还有的外来务工人员分散居住于城市老城区以及火车站、汽车站和港口周边等区域 。 四、住房类型 1 农民工城市贫困项目课题组 . 农民工生活状况、工资水平及公共服务 : 对北京、广州、南京、兰州的调查 J 2008， ( 7) : 84 98. 2 同上 3 同上 4 住房和城乡建设部专 题调研组 . 改善农村进城务工人员居住条件调研报告 R2006， (2): 8兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 6 外来务工人员的住房类型，依据对杭州市 850 位外来务工人员住房状况的实地问卷调查，主要分为楼房边搭建的简易平房，小高层，多层，简易临时建筑，高层和地下室几种。其中，简易平房（占 所占比例最高 ， 这些基本上属于外来务工人员在城 郊结合部和城中村租房的住所；小高层（占 主要是制造业用工单位自建或外租的集体宿舍；多层（占 主要是一些城中村村民的住所，房东一般住宅阳光较好的楼层，其余出租；简易临时建筑（占 主要是指建筑工地的活动彩钢板放或建筑工地附近临时搭建的简易甚至是废弃的厂房等；最少的类型是高层（和地下室 (占 ；另外露宿街头和住城中村的养鸡房是极个别现象 1。 五、居住模式差异大 城市外来务工人员的居住模式是以外来务工人员是否独住为标准划分的。总的来说，外来务工人员的居住模式主要是与家人 同住、与他人集体居住和自己独住三种形式。从调查研究结果来看，与家人同住的外来务工人员占较大比例。 2006 年重庆市与家人同住的外来务工人员比例达到了 与他人集体同住的则占到 2007年浙江省部分地区的调查结果显示有高达 外来务工人员与家人同住，城市已婚外来务工人员与配偶同住的比例为 。 此外，外来务工人员居住的外部环境也较差，其中包括建筑物密度大，无物业管理，绿化面积小，公共卫生状况堪忧，“脏、乱、差“等现象突出，有的住房还存在安全隐患。另外，外来务工人员聚居区的治安 状况也不容乐观 3。 第三节 外来务工人员住房存在的问题 一、缺乏统一的住房保障制度 由于户籍限制，我国目前的住房保障制度主要是针对城镇居民的，除了公共租赁住房放宽了对外来务工人员的户籍限制，只限定了其在城镇工作的稳定程度与在城镇居住的时间长短，廉租房、经济适用房制度均对户籍这一准入标准作了严格的限定。但一些省市在制定具体的公共租赁住房管理办法时仍将户籍作为一项准入条件。根据调查，现行的我国外来务工人员解决住房问题的方式主要有以下几种：自行租赁；用工单位提供职工宿舍；居住在经营场所和投亲靠友；政府引导协助解决 ；村镇、街道等集体组织建造外来务工人员聚居点；开发商投资建设外来务工人员住房；购置商品住房。对于外来务工人员的住房问题，有一些地方自行探索出了适合当地实际情况的1 马万里，陈玮 . 建立健全面向农民工的城市住房保障体系研究 杭州农民工基本住房状况调查与政策建议 J. 城市规划， 2008， (5): 41 2 林家琦 . 农民工城市生活与留城意愿研究 D. 杭州：浙江大学， 2007，硕士学位论文 . 3 建设部课题组 . 住房、住房制度改革和房地产市场专题研究 M. 北京：中国建筑工业出版社， 2007. 33州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 7 解决方式，但都不成体系，没有形成一套相应的制度。 而迫于财政收入限制，目前政府对于城镇居民的住房保障尚存在供不应求的状况，就更谈不上对外来务工人员的住房保障了。对于外来务工人员的住房保障，迫切需要一套切实可行，系统的，适合各不同类型外来务工人员以及各地不同情况的住房保障制度。 二、住房条件差 我国外来务工人员人均住房面积普遍较小，较城镇居民来说只有其 住房面积的三分之一。针对上海、江苏、广东等 18 个省（市、区）的调查发现外来务工人员人均住房面积不足 3 平方米 1，而对广州、北京、南京、兰州 4 城市外来务工人员住房面积调查结果显示有超过 1/3 的外来务工人员住所面积超过 12 平方米 2。总体来说，外来务工人员住房水平基本维持在或低于生存标准。 外来务工人员住房条件较差。由于收入水平普遍较低，外来务工人员在城镇只能选择价格低廉、条件简陋的住房。根据统计，在城镇各类危旧房中的居住人群中，有78%是外来务工人员 3。这些住房大多房屋旧、环境差、光线暗。另外，外来务工人员住房缺 乏基本的生活设施，如供暖设备、浴室、厨房等，还有的没有自来水供应。很多住房存在消防隐患，治安状况较差，缺少物业管理，公共卫生状况差。 三、缺乏改善住房状况的能力 外来务工人员由于收入水平较低，导致其住房消费能力也较低。他们在城镇没有购买商品房的能力，只能选择租住条件简陋、价格低廉的房屋。他们是城镇中的弱势群体，社会地位较低，缺乏社会影响力。收入水平较低对于城镇外来务工人员而言将会是一个长期的问题，因此，在很长的一个阶段内，外来务工人员不具备改善自身住房状况的经济能力，同样，限于其社会地位，他们也不具备影响政 府和用工单位统筹规划住房保障体系的能力。 四、缺乏规范的住房市场 目前还没有针对外来务工人员的住房市场，相应的也没有正规中介机构为其提供服务，外来务工人员的租房信息来源十分有限。一些不规范的中介机构在向外来务工人员提供租房信息时收取价格不一的中介费用，这无疑加大了外来务工人员的住房成本。他们一般通过亲友或同乡了解租房信息，这些住房集中在城中村，城郊结合部等1 黄卓宁 . 农民工住房来源及住房水平的实证研究 J. 珠江经济， 2007， (9): 592 农民工城市贫困项目课题组 . 农民工生活状况、工资水平及公共服务 : 对北京、广州、南京、兰州的调查 J . 改革， 2008， ( 7) : 93 3 谭术魁，彭艳丽 . 城市民工住房存在的问题及改善建议 J2003， (9): 兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 8 区域。另外，目前许多城镇的房屋租赁市场也存在管理模式混乱，制度不规范等问题 。 第四节 我国的住房保障体系概述 我国于上世纪八十年代中后期拉开了住房体制改革 的序幕，住房商品化，给我国房地产市场注入了新的活力。然而，由于政府对住房保障与住房市场的关系、政府对弱势群体住房保障所应当承担的责任缺乏清晰且深入的认识和思考，再加上相关配套制度的不完善，导致住房供应结构不合理、房价过快增长、涨幅过大 。 2007 年国务院在出台的关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见中强调1，各级政府要把解决城市低收入居民的住房难题，作为一项重要职责，并进一步明确了住房保障的范围和标准，这为解决住房保障这项重大民生问题提供了制度保证。 同年，建设部等七部门相继联合联合修订颁布了廉租住 房保障办法和经济适用住房管理办法，进一步确立了我国城镇居民住房保障体系的主要组成部分为经济适用房和廉租房。 2009 年建设部等五部委联合颁布关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见 2，将住房保障范围扩大至林区、垦区、矿区等区域。 2010 年 6 月，住房和城乡建设部等七部门又出台了关于加快发展公共租赁住房的指导意见，标志着公共租赁住房建设计划在全国范围内的启动，其重点是为了解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体的住房问题，这为我国住房保障体系又填补了一大空白，至此， 我国住房保障制度的建设进入了新的阶段。 经过多年的不断探索和完善，我国已初步形成了以经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房等为主的住房保障体系。目前，我国保障性住房包括廉租住房、经济适用住房、保障性安居工程住房、公共租赁住房、限价商品住房等主要类型，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架日趋清晰。 一、经济适用住房 依据经济适用住房管理办法第二条规定，经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房 3。经济适用房制度是 国家为了保障城市低收入家庭的住房1 中央人民政府 L. ， 国 土资源部 . 关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见 L. , 中央人民政府 . 建设部 发展改革委 监察部 财政部 国土资源部 人民银行 税务总局关于印发经济适用住房管理办法的通知 L. 。经济适用房单套的建筑面积一般在 60 平方米左右；价格适中，与低收入家庭的的住房可承受能力相适应；可申请对象限定在具有城镇户籍的困难家庭范围内；经济适用房属于不完全产权的商品房，国家规定购房人需在购买满一定年限后，补交清土地出让金和相关税费，才可上市交易。经济适用房具有双重性质，对于普通商品房来说，它是特殊商品房，具有社会保障性质；而对于保障性住房来说，它又受到市场经济运行规律的调配，需要遵循市场经济运行规律。 近年来，经济适用房制度的运行也出现了一些问题。价格过高 ，低收入人群难以接受，导致城镇高收入人群占据名额，将低收入本该享受这一住房保障的人群挤出市场。高收入人群在购房满一定年限后将经济适用房拿到市场上交易并借机牟利，“骗购”这一问题，令政府也始料未及。 二、廉租住房 廉租住房是指政府以租金补贴或实物配租的方式 ， 向符合低收入标准且住房困难的家庭提供的保障性质的政策性住房。廉租房制度同样也是国家为保障特定低收入住房困难家庭的住房权利而设定的。城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的 60%；保障方式分为租金补贴和实物配租两种：租金补贴是指 县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴 ， 由其自行承租住房；实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房 ， 并按照规定标准收取租金；可申请对象限定在具有城镇户籍的最低收入住房困难家庭；国家调控在廉租房制度上更为可行，当承租人不再符合廉租住房申请条件时，政府可以要求承租人搬离房屋，以供其他有需要的家庭入住 1。 廉租房制度存在着覆盖率低，可申请准入条件不明确，供不应求等方面的问题。 三、公共租赁住房 根据建设部 2012 年公布的公共租赁住 房管理办法 2，公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公共租赁房制度主要是国家为了解决既不符合经济适用房、廉租房等住房保障条件，又没有能力购买商品房的城市“夹心层”人群住房问题而设立的。公共租赁房可以是成套住房，也可以是宿舍性住房；租金略低于同地段住房市场租金水平；可申请对象为城镇低收入住房困1 中央人民政府 . 廉租住房保障办法 L. L. ；公共租赁房的产权由政府完全享有，因此不可以将其任意买卖 。 由于公共租赁住房制度是我国近几年才开始推行的新制度，因此各地都在探索中以期能够完善这一制度并填补我国整体住房保障制度的空白。 从以上分析可以看出，除了公共租赁住房制度在国家公布的全国性管理办法中提出了将外来务工人员纳入其中的规定，经济适用住房和廉租住房制度由于存在明确的户籍限制，将没有城镇户口的外来务工人员挡在了门外。然而，就公共租赁住房制度而言，本文调查研究了我国各地的相关政策，发现大多数省市虽然依据全国性管理办法在制定本地区政策方案时提及外来务工人员，但真正落实政策，使外来务工人员切实享受到公共租赁 住房制度保障的省市寥寥无几。近日，四川省住房和城乡建设厅出台 2013 年全省住房保障工作要点 1，其中明确提到开展“农民工住房保障行动”，但该规定仍然没有明确申请人资格，而是要求各地根据实际情况来确定。省住建厅的有关部门负责人介绍，未来，有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工，将逐步取消户籍限制，给予和城镇居民同等的住房保障或支持。由此可以推断，目前四川省的住房保障法律制度仍然未能取消户籍限制，也就是说，目前的可申请公共租赁住房的外来务工人员依旧需要拥有城镇户口。另外，在取消了申请的外来务工人员城镇户籍限制 的省份，同时规定城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员以及企事业单位引进的各类专业技术也同样享有申请资格，与上述几类人群相比，外来务工人员无疑缺少竞争优势，面对公共租赁住房“人多粥少”的状况，建立一套针对外来务工人员的住房保障制度无疑显得十分必要。 1 四川省住房和城乡建设厅 . 2013 年全省住房保障工作要点 L. 、宪法权利基础：人权与住房 权 （一）外来务工人员住房保障制度之人权基础 根据国外权威法律词典牛津法律大辞典的解释：“人权（ 指人们主张应当有或明文规定的权 利。这些权利在法律上得到确认并受到保护，以此确保个体在人格和精神、道德以及其他方面的独立得到最全面、最自由的发展。它们被认为是人作为有理性、意志自由的动物固有的权利，而非某个实在法授予的，也不是实在法所能剥夺或消减的。人权的主张起源于自然法和自然权利的思想。这些思想得到了希腊和罗马斯多葛学派、罗马法学家、基督教父、阿奎那以及中世纪一些英国法学家的发展，是人人自由和平等的信仰基础 1。”国内权威法律词典元照英美法律词典也给出了较为近似的解释：“人权是指人的权利或基本自由，在法律上予以承认并加以保护的，使每个 人在个性、精神、道德和其他方面获得最充分和最自由发展的权利。这些权利被认为是生来就有的个人理性、自由意志的产物，即不是实在法授予的，也不能被实在法剥夺或取消 2。” 立法上， 2004 年我国宪法修正案首次将严格意义上的人权条款写入宪法 ，该法第 33 条第 3 款规定：“国家尊重和保障人权。”标志着我国人权设立上的结构性完善，人权体系从封闭走向了开放 3。为部门法人权保护具体规范或制度提供了宪法根基。例如在我国 2012 年新修订的刑事诉讼法第 2 条中规定了：“保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利”这是宪 法尊重和保障人权精神在刑事诉讼法领域中的体现。然而，在学理上对于什么是人权这一命题，迄今仍然类似于数学领域里的“哥德巴赫猜想”或哲学领域里的普洛透斯 （ 之面，在法学领域变幻无穷，无一定式。学者们从不同角度，不同层次对其予以界定。在哲学层面，恩格斯指出：“所谓人权无非是市民社会成员的权利，即脱离了人的本质和共同体的利己主义的人的权利4。”换言之，这是在市民社会和政治国家二元社会理论基础上，从个人权利与社会权利关系的角度对人权所作的界定。在法学层面，有学者认为：“所谓人权，是指基于人的本性，并在一 定历史条件下，个人或群体按其本质和尊严享有或应该享有的基本权1 英 沃克 . 李双元等译 M律出版社， 37 薛波 M律出版社， 52. 3 徐显明 M国政法大学出版社， 41. 4 马克思恩格斯全集 M，第 1 卷 民出版社 ， 28兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 12 利。这些基本权利包括自由权、政治权、社会权、发展权、和平权 1。”；也有学者认为：“人权是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。它包含着是人的权利、是人作为人的权利、是使人成为人的权利和是使人成为有尊严的人的权利等多层个次。人权中的人可以解释为自然人、人民、市民、公民、国民、民族、种族、集体甚至法人，它回答的是主体问题；人权中权可以解释为自然权利、市民的权利、国民的权利、人民的权利、公民的基本权利等，它回答的是人权在所有权利中的地位问题。在西方国家宪法中，现代各国的人权体系，大致把人权分为五类：即自由权的人权、参政权的人权、生存权的人权、请求权的人权和平等权的人权，其中平等权中包含着基本权利享有上的平等原则。而依据自然法理论，根据国家与个人之间的关系标准，将人权分为两大类：先于国家的人权和基于国家的人权。前者是指不依赖于国家而成立的人权，即先于国家的人权，这些权利就是卢梭论证的人人生而平等的人权；与之相对应，后者是指基于国家的存在而产生的、成立的、凡是行使权利时必须与国家发生联系的人权，因其对应国家政治 ，其权利不被称为人权，而被称为公民权。这一理论对法国人权与公民权利宣言产生了直接的影响 2。”根据上述理论，实质上，人权在学理上有广义和狭义两种，其中狭义的人权就是指公民的基本权利，即宪法意义上的人权，具体包括自由权、参政权（政治权利）、生存权、请求权和平等权五类。而广义的人权则涵括了“人之所以为人”所应当享有的一切权利，既包括实在法中实然权利，也包括自然法中的应然权利。一般来讲，广义的人权是作为最低限度的普遍道德权利，只有存在作为其渊源的某种普遍道德，才能存在这样的权利 3。 外来务工人员是我国特殊国情语 境下的一个概念，从社会结构角度看，由于我国社会的基本结构属于城镇与农村二元型结构。与此相适应，根据我国户籍制度的规定，我国公民的户籍制度也为二元户籍制，分为非农业人口（城镇）户籍和农业人口户籍。在这种特殊国情下，外来务工人员是相对城镇居民来讲的。诚如钱瑛瑛、浮延强两位学者的界定：“外来务工人员是指改革开放以来 。 随着工业化、城市化的发展 ， 大量人口从农村涌进城市 。 形成了城市的外来务工人员群体。其中 。 农民工是这部分人的主流 4。”因此，无论是城镇本地居民还是城镇外来务工人员，从宪法意义上讲都是无差别的我国公民，在 宪法和法律上应当享有平等的权利。然而，在事实上由于户籍制度和城镇住房政策对不同人群的不同对待，导致了在事实上对于城镇住房资源享有机会的不平等现象。从某种程度上讲，这种差别待遇违背了宪法尊重和保障人权的原则和精神。 1 付子堂 M律出版社， 7. 2 徐显明 M国政法大学出版社， 9、 137、 132. 3 英 米尔恩 志铭译 人权哲学 M国大百科全书出版社， 24. 4 钱瑛瑛、浮延强 J2006， (5). 兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 13 根据我国宪法第 33 条第 2 款规定：“公民在法律面前一律平等。”同时，作为人权重要组成部分的平等权，其主要体现为公民享有基本权利的平等。民法通则第2 条也规定：“当事人在民事活动中的地位平等。”这是宪法中平等权（包括平等原则）在民法领域的具体体现或延伸。也是人权保障之精髓所在，缺少了平等保护人权 的保障就失去了平衡，失去了保障人权的实质法律意义。因此，在外来务工人员住房保障制度法制化的理论基础中，平等保护的人权是该制度建构的首要因素。 （二）外来务工人员住房保障制度之住房 权基础 住房权 ，又称 房屋居住权， 住宅权、居住权等。在我国宪法和法律中并没有直接的法律规定。而宪法第 39 条仅仅 是从公民住宅不受侵犯，禁止非法搜查和非法侵犯公民住宅的角度对住房 权的原则性条款。然而，随着近年来，我国房价高 ，住房难以及农民工在城镇保障住房问题成为社会的热点问题，住房 权也随着成为学术界热议的话题。 我国有学者认为：“住房权是 指公民住有所居的基本权利 。 每个公民都应有一定的居所栖身无论这个栖身之所的住房是他 （ 她 ） 自己购买的 。 还是租用的 ， 或是政府或非政府组织以社会救济形式无偿提供给他 （ 她 ） 的在我国现有经济社会发展水平的情况下，将保障公民居住权入宪是适当并且可行的 1。”换言之，这一定义是从物的所有权和使用权关系角度界定住房权的，住房权概念专指房屋使用权，其完全不同于房屋所有权。 也有学者认为：“房屋居住权是指全体社会成员住有所居和逐步改善住宅条件的基本人权。为实现住宅权 ， 政府、个人和国际社会组织承担着重要的责任与义务 2。” 这一界 定是从住房权和人权的关系角度来界定的，认为住房 权属于人权的重要组成部分，是人的生存中不可或缺的基本权利。 还有学者认为：“房屋居住权有两层含义：一是在公法意义上，房屋居住权是指住房人权。即住房权是每一个公民享有的基本人权。二是在私法意义上，房屋居住权是指住房所有权以及与住房所有权相关的其他权利。因此，房屋居住权既是 公民的一项基本人权，又是一项财产权 3。”这样界定的合理之处在于，将住房权分为公法和私法两层意义予以诠释，公法意义上的住房权主要指宪法或国际法意义上的居住权，而私法意义上的住房 权主要指民法意义 上的房屋（财产）使用权。 综上分析，从性质上来讲，住房权应属生存权之人权的一种，是人权在公民住房法律领域中的具体体现，是公民获得适当且足够的住宅的一项基本权利。住宅作 为人生的基本需要，是人类生存和发展不可缺少的物质条件。这使得住房 权天然地具有生1 姜明安 J2010， (6) 2 自金俭 研究 M律出版社， 2004， 5. 3 杨晓晶 . 廉租房制度中基本法律问题研究 D. 武汉：华中科技大学， 2007，硕士学位论文 . 兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 14 存权的意义。而生存权，从我国人权问题的基本观点出发，是最基本的首要人权。马克思恩格斯曾在德意志意识形态中指出：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能创造历史，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、 住以及其他东西。”人们只有在解决了吃、穿、住 的问题后，才能考虑进行更高层次的其他活动。因此可以说，人权是住房权发展的最高阶段，而作为人权的住房 权最早也是被国际人权法提出的。 1948 年 12月 10 日联合国大会通过的世界人权宣言第 25 条第 1 款规定：“人人享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的服务。”这是房屋居住权的核心内容和基本依据。 外来务工人员住房保障制度之核心权利基础乃是 住 房 权，因为如果在实在法中没有规定该项权利，外来务工人员住房保障制度的建构便成了无源 之水、无本之木。对人权的保护也只能停留在抽象层面或纸上的法律层面上（ in 而无法转化为现实的或行动中的法律层面（ in 因此，住房权既然是人人皆得享有的权利，则无论是富有者还是贫穷者 ， 都应该获得住房权制度的保障。外来务工人员在经济上处于“弱者”的地位 ， 自己没有能力取得适足的住宅 ， 住房权对于他们而言主要是一种公法上的权利 ， 即他们以政府作为相对人而享有的权利。这一权利的基本意义是社会的低收人者应该获得政府和社会的扶助和保障 ， 以便能够获得住宅 ， 从而使住房 权这个对他们而 言是应然的权利转化为实然的权利 1。 在国际上， 1991 年联合国经济、社会和文化委员会通过了一项富有创新性的规范性法律文件 关于获得适当住房权的第 4 号一般性意见（以下简称联合国住房权4 号意见） 2。该意见规定了如下七项内容：（ 1）不受非法驱逐权，即政府应为住宅使用者给予必要的法律保护 ， 保证他们不受强制驱逐、骚扰和其他威胁。（ 2）住宅价格可承受权 ， 即居住者应对住房具有承受力。（ 3）住宅适居权 ， 即保障居住条件的适居性。（ 4）住宅公平权 ， 即不以身份来限制居住者 ， 可居住的住房对于大部分人而言具有可获得性。（ 5）要 求住房能体现文化之特性与多样性的权利。（ 6）要求提供服务、材料、设备与基础设施的权利。（ 7）要求居住地点靠近工作单位、医疗机构、学校等社会机构的权利 3。将 住 房权法律化、制度化对人的生存和尊严的具有十分重要的意义、住 房权在作为人权之组成部分的生存权中处于基础地位， 住 房 权在许多的国际人权规范性文件中都有体现，例如联合国世界人权宣言指出，“每个人都应该享有适合居住之权利。” 遗憾的是 ， 在我国无论是在公法意义上（宪法），还是私法意义上（如民法）都没1 孙宪忠，常朋翱 . 论住宅权的制度保障 J. 南京大学法律评论， 2001，秋季号 . 2 o. 4 (1991) on t o 1 (1) of Nby UN 3 李治培 . 公民住宅权的保护 以公共租赁住房制度为视角 D. 南京： 南京大学， 2012，硕士学位论文 . 兰州大学硕士研究生学位论文 外来务工人员住房保障法律问题研究 15 有 住 房 权的直接规定。换言之，与国外法律发达国家相比，我 国宪法和法 律在 住 房 权的保护方面具有很大的滞后性。为此，我国在建立外来务工人员住房保障相关制度的前提是，在宪法和法律上赋予公民（包括外来务工人员）这一具有公法和私法双重意义的权利，作为该制度建构的权利基础。 二、民法权利基础： 住 房 权在民法中的体现 由于我国宪法中未直接规定住房权，因此在民法领域也无直接体现住房权的法律条文。但是我国合同法和城市房地产法的规定，对房屋租赁合同作了较为详实的规定。然而，问题在于，公用房屋的租用和私有房产的租用存在许多差异 。因为，从理论上讲，公房租赁是指以国家所有或集体所有的居住用 房为 租赁物的租赁。公房又分为统管房和非统管房。前者是指直接由各级人民政府的房管部门管理的房屋；而后者是指由机关、团体或企事业单位自行管理的房屋。于是，在合同的订立方面，统管房的租赁一 般要求个人首先要向当地房屋管理部门提出申请，经批准后，发给住房证 ，租赁合同即为成立。而非统管房的租赁一般仅限于本单位的职工，根据本单位的房源情况，由单位和职工之间签订租赁合同 1。因此， 住 房权在现行民法中则体现为租赁房屋的 住 房 权，从性质上来讲，其属于房屋使用权，而非所有权。 在民事法律领域，保障外来务工人员在城镇住房权，是调 整平等 主体之间的合同关系和侵权法律关系来实现的。诚如上述分析， 住 房 权在私法（民法）领域主要体现的是一种财产性权利。当外来务工人员与其所在企业（房屋提供者）之间建立公 共房屋租赁合同时，便进入了民法调整的领域。当外来务工人员的合法 住 房 权受到第三人不当侵犯时，既可以间接地 通过其住房所有者或管理者（企业）基于侵权责任法向法院请求追究侵害人的责任，也可以直接基于自己享有的住房权向法院请求追究侵害人的责任。因此，住房权在民事法律领域中的确认，对保护外来务工人员的民事权利具有重大意义。如果法律未赋予外来务工人员该项权利，当其与 企业之间，与侵害人之间发生关于居住方面相关纠纷时，则缺少可以援引的直接民事权利基础。 三、社会法权利基础：社会保障权 世界人权宣言明确规定：“每个人，作为社会的一员，有权享