【毕业学位论文】（Word原稿）整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究

兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 1 第一章 引论 题背景 在 20 世纪，等级式的政府官僚体制是提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式。通过命令属下出色完成虽专业但无需判断力而只需整齐划一的工作任务，公共管理者可以获得认可 1。组织网络时代的来临，给管理者带来了跨界相互依赖的挑战。 在许多方面， 21 世纪的挑战和应对挑战的方式都要比以往更加纷繁复杂。当权力分散、组织界限越来越不固定的时候，各种问题也会变得越来越全球化，越来越地方化。当多元流动的人群日益反对用简单统一的方式处理复杂问题的时候，一方治百病的模式就必须让给那些个性化的体 制模式 1。在 21 世纪，互相依赖和信息的突起形成了这样一个环境：组织和部门的界限更多是概念而非事实上的区别。协作管理有补充甚至在一些情况下取代官僚过程的趋势。 当代管理者已经开始承认，管理者的管理活动既存在层级内部，又存在组织之间，这涉及到“政府间”的联络工作，亦涉及到政府和非政府部门之间的联络工作 2。“政府间的” （ 这一术语有了新内涵，不仅包含中央 地方政府以及地方政府之间的关系，还包括政府与政府之外的组织间种种契约的、管制的、援助的、互惠的互动关系。不难看出，在政 治学与行政学中，比起组织内部的研究，对边界的研究显得更为困难。我们需要了解合作性管理的核心特征、合作的种类方法以及管理合作的过程，即公共机构之间、公共机构各部门之间以及其和私人机构或部门的管理者共同制定战略，提供物品或服务。 这些合作依托的是行为网络，各种公共组织以及机构内部各个层级或部门，都各自拥有自己独特的资源和明确的权限，互相之间是需要的，可以通过协商或谈判来互相交换资源、互补不足，发挥己方优势，形成多边护理与共赢，通过形成伙伴关系、契约关系、结盟、委员会、理事会等，达成价值认同并实现共同目标以完成集 体行动。 从理论上看，传统公共行政时期的理论基础是古德诺的政治与行政二分法以及韦伯的官僚制，这种组织结构由于过度强调政府内部的职责分工、层级节制和内部管制，导致了部门间缺乏协调，本位主义的盛行；新公共管理以管理主义和市场化为革新理念，过于重视单一政策或单一部门的成本效益分析而忽略了部门之间的相关性和政策之间的整体性 3。本位主义及个体主义的思维方式引起了马兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 2 丁 公共管理的限度”问题，行政学者们开始怀疑这样的信念：机构目标越集中，机构责任越明确，机构绩效改善的空间也越大。对公共服务中“小 岛” （ 现象的忧虑也让行政学者们产生了新公共管理改革能走多远的疑问。 处理公共事务中，各部门出现的争权夺利、各自为政、条块分割的弊端，紧靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化与经营模式维系起来的严格的官僚制度，不适宜处理那些常常要超越组织界限的“棘手问题”（ 。根据事务性质划分的部门权责体系和当前复杂多变的公共问题所需要的跨部门治理（ 间的固有矛盾日益凸显，这直接刺激了整体性治理（ 兴起。如何跨越部门功能过度分工的问题，通过树立整合性（ 维、协商和合作，充分而有效地整合部门之间的政策目标与资源以应对棘手问题的挑战已成为公共行政实践和理论的重要命题。 整体性的公共治理正处在从传统官僚体制到后官僚体制范式转变的前沿，传统官僚体制强调对工作的金字塔形的控制以及使工作最大限度地专业化，而在后官僚体制范式中，建立在市场式训诫之上的新的交易形式取代了外部的监管。维纳 4预言，组织管理和跨组织管理在行政管理理论内将变为两条平行线而又有重叠的趋势 ，很大程度上依赖于行为科学与管理科学的研究与实践。传统组织是僵化的，而后官僚政治的组织却是灵活的，工作的区分度、界限更小，所要求的技能也更少。结果，复杂而分散的行政事务跨越组织界限而涌现。 党的十七大提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”；党的十七届五中全会进一步强调，要“坚定推进大部门制改革”；党的十八大报告更加明确要求，要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，这体现了中央对深化行政体制改革、优化政府组织结构的决心。“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部 门间协调配合机制。”这表明，打破“条条块块”，消除行政碎片化，强化协作与整合，已经成为当代我国行政改革的重要内容。因此，以整体性治理的视角分析组织部门之间的运作机理就显得尤为重要。想要推进大部门制改革，就要对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整，以利于权责统一、提高整体效能。同时，要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。 兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 3 究目的与意义 本文以整体性治理为理论标杆，基于整体性治理理论中整合运作 的价值追求，通过对案例的描述与评述，分析水污染防治部门四个层面的整合机制。 第一，政策资源层面，梳理案例中所涉及的相关政策资源，思考政策资源或法律法规层面整合的可能；第二，是对案例中相关部门业务的整合的思考，理顺案例治理流程，提出治理流程再造 案例中相关部门业务流程整合；第三，组织设置方面，分析独立功能主义导向下组织设置存在职能交叉与重叠，思考是否存在整体性治理的组织协调、整合契机；第四，结合案例归纳组织整合的方法，设计水污染防治部门的组织形态，绘制出其以动态联合体为特征的伙伴关系组织实现形式；最后，思考 组织信任与文化兼容等“软约束”，以及在软约束下水污染防治部门的伙伴运作。 （ 1）理论意义。官僚制的特色之一就是分工和专业化，这必然伴生协调需求，但是由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、范围和方式会有所不同。整体性治理理论方面的研究符合当前世界公共管理的新方向。西方进行了 20 多年的新公共管理改革 , 发现其倡导的竞争性政府改革 , 在提高政府行政效率和公共服务质量的同时 , 也产生了诸多难以克服的缺陷 , 尤其是忽视部门之间的合作与协调。行政碎片化如何消除，如何加强部门间的协调配合 ,需要怎样的组织结构，这样的结 构如何运行？这些都是整体性治理理论需要解决的问题，也是本文要解决的问题。 （ 2）现实意义。党的十八大报告关于加快行政管理体制改革的论述中 ,同时提出要加大机构整合力度 ,探索实行职能有机统一的大部门体制和部门间协调配合机制。机构整合、协调配合是为了消除各自为政、条块分割的现象，这说明大部门制改革启动后 , 如何完善行政组织间的整合运行机制已是当前急需解决的问题。我国公共管理过程中还存在许多不协作、不协调问题，推诿扯皮、扩大部门利益、多头管理、跨部门监管难的问题还常常发生，这些问题的解决之道也依赖于整体性治理理论中 的协作、整合，本文就尝试分析水污染防治部门跨部门协作的运行机制，对我国治理实践中的现实困境具有一定的启示。 究思路与论文设计 从研究思路上来说，首先，在文献综述的基础上整体性治理为视角，总结出整体性治理理论基础、所追求的核心价值、治理结构等理论要点，力图综合、全面地描述出本文的标杆理论 整体性治理理论的内容。第二，选取合适的案兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 4 例，评述出现的问题及与整体性治理理论的契合点，以期待用整体性治理理论做出客观分析。第三，从整体性治理的视角思考、分析案例：政策资源层面是否存在“割裂”？业务流程再造 业务 层面的整合能否实现？组织设置是否合理是否存在协作、整合契机？伙伴关系怎样实现？以及水污染防治部门的伙伴运行机制。 全文由引论、理论综述、案例、案例分析和结语五部分构成，以案例及其分析为重点。 第一章为引论，主要介绍整体性治理理论兴起的背景、本文的研究目的和意义、研究思路和论文设计。 第二章为文献综述。本文的落脚点在整合，因此首先介绍部门整合的理论 大部制的研究概况；然后重点介绍整体性治理理论，包括基本理论内容和现实中整体性治理改革实践两方面的内容；最后分析二者之间的关系，指出整体性治理是与我国大部制改革的 理念相吻合的。 第三章为案例介绍，包括选取案例的考量因素，案例后是对案例的简单评述。 第四章为本文重点，以整体性治理为视角分析水污染防治部门不同层面的整合机制。首先是对政策资源层面整合的思考；其次是再造业务流程 业务整合分析；第三是分析水污染防治部门组织设置现状，思考组织整合的方法；第四，组织构架方面，尝试构建水污染防治部门整合的组织形态 网络化的治理组织形态；最后思考文化方面兼容与整合的必要，以及此“软约束”下的伙伴运作。 第五章为简要的研究结语。 兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 5 第二章 理论综述 行政管理学中有关部门整合的思想源 于组织协调论。 为组织协调“是如何把一个组织内各项分配下去的工作放在协调的结构之中”，“ (其目的是 )行政部门应该融合成一个整体。”为此他提出了行政改革的一些整合原则，如“相关的工作应安排在同一单位；精简部门，重叠的机构予以合并” 4。 如此，有效的部门整合将是组织理论的重要问题。怀特更是认为部门整合就是行政组织间协调的方法之一，提出“协调的困难性是行政单位数目增加，因此现代行政改革的趋势是一方面整合、归并工作性质的各行政单位，一方面削减多种独立局” 5。部门整合的观点来自于多门学科和多种理论， 行政管理学中部门整合的思想也存在于许多机构重组理论或治理理论之中，主要包括大部制和整体性治理理论。 门整合理论 大部制是部门整合理论的一种实践模式。大部制也称“大部门体制”，是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的部门，在此基础上组建一个组织规模更大、职能范围更广、侧重于横向的宏观管理、战略和政策制定的大部门的管理体制 6。 20 世纪 30 年代以来，奉行凯恩斯主义的西方国家加大了政府对经济和社会的干预程度，但这种“大政府、小社会”的模式导致了机构膨胀 、人员冗余、效率低下。为改善政府的服务质量，构建以“小政府、大社会”模式的公共服务型政府成为西方国家 20 世纪后期的共识，少部门、宽职能的大部制改革在西方应运而生。 毛寿龙 7认为“大部制”是合并和调整政府机构，从更深层意义上理解，它是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。 施雪华 8认为要一分为二的看待大部制，既有优点又有不足。优点主要是有利于集中和整合资源，克服部门本位主义；化解职能交叉、九龙治水等矛盾。但在推行大部制中应注意防范可能存在的负面效应，如增加部门内协调的负荷和难度； 盲目合并带来问题等问题。 陈天祥 9梳理了中国经历的 5 次大的政府机构改革，认为大部门制机构设置利于更好地迎接市场化、信息化和全球化的挑战。大部门制把职能相关或相近的部门事务都整合在一起，这有利于决策的科学性，提高决策效能；有利于化解政兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 6 府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少互相扯皮，有利于提高行政管理效率。 沈荣华 10从实证分析的视角，对国外丰富多样的大部制实践进行梳理和比较，并探讨其间的规律和经验。国外组建大部门的一般规律有三个：先在同领域整合，后向跨领域整合扩展；政务类部门多 为同领域的大部，经济和社会类部门多为跨领域的大部；谁与谁组合无一定之规，关键是职能相互融合。另外，国外大部制改革的一个重要内容和配套措施，是推行决策与执行分开，设立多种形式的执行机构，对部门内部机构进行重组整合。 董方军 11对大部门体制改革可能遇到的困难和阻力进行了总结：认为建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制，这是机构改革最大的难题；也要警惕大部门体制改革会把分散的部门利益，整合为集中的部门利益。此外，还在研究了国外中央政府机构设置的基本情况后，提出了对我国大部门体制 改革的两种设想模式：一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权；二是大部门体制内部机构的分工，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。 石亚军 12认为大部制可以改变职能交叉、权责脱节的现状，有利于整合政府资源提供无缝隙的服务，推进部门整合是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系。探讨了需要重点研究的五个问题，即：决策、执行和监督职能的分离与协调问题，综合管理与专业管理部门的关系问题、法律保障问题、 配套措施问题及理论研究问题。 王岩 13认为大部制改革与以往历次行政体制改革的不同之处，在于重新定位政府职能、切实转变政府职能，对政府机构实行职能的有机整合，综合设置政府部门，加强机构与跨部门间的整合。大部制立足于从机制层面解决职责交叉重叠问题，通过“宽职能、少机构”来综合设置政府部门，构建部门的整合机制，有效地克服重复行政、职能交叉、人员冗余、效率低下的弊端，提高行政效能，解决权力部门化、部门利益化的问题。 陈睿 14认为大部制就是权力和机构的重新整合，整合这些行政权力和资源，就是要理顺权力配置，要在 现有行政机构上重新整合，把职能交叉、 重叠的行政权力合一，变“九龙治水”为“一龙治水”。且实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、 监督”的改革思路重构政府权力结构和运行机制显得至关重要。蔡曦亮 15认为构建 “决策、执行、监督”分立的部门权力体系中国大部制改革的价值取向。 西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 7 制度。他们通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门整合为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的 又具有一定独立地位的机构 7。比如，美国农业部下设 19 个局，这些局大体涵盖了我国的农业部、 水利部、 国家林业局的职能，充分体现出“大农业”的服务理念。英国的大部主要有环境、 食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者 2002 年以后由原来的农业、 渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就有 21 个，还有几十个咨询委员会。法国的经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策 和协调。其下属机构众多 , 包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等。日本 2001 年对中央政府各部门进行了一次大的整合和调整，整合为 12 个部。在信息产业领域，将原有的邮政与电讯部合并成为国内事务部，管理与协调部则更名为公共管理、国内事务、邮政与电讯综合部，教育部和科学技术部合并成为教育、文化、体育、科学、 技术部，劳动部、卫生健康部及福利部合并在一起，全称劳动、卫生和福利部。 综上，大部制的共同做法和一般趋势是：合并、整合职能相近或相同的部门，在中央组建大部制（国外 13之间）；重视大部制改革的配套措 施，推行决策与执行、监督分开，防止权力部门化、部门利益化。可以看出，大部制不是简单的部门的合并与整合，更重要的是重塑政府权力结构和具体的运行机制，在大部制内，一方面功能要合并整合，另一方面要使不同的机构分别承担决策、 执行、监督的职权，做到分工明确，又相互监督。 体性治理理论 本理论内容 整体性治理理论发端于英国，是针对新公共管理理论的限度问题 机构裂化而导致的行政碎片化和政府空心化，而提出来的碎片化整合理论。合同制治理的作者菲利普 务并不能解决等级制政府所面临的问题。当政府官僚机构与私人公司签订一份服务合同的时候，公民仍然是通过一条狭长孤立的渠道接受服务。合作的“跨界性”是整体性治理的核心特征之一，而跨界又有多种表现形式：同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门与私人部门之间。 （ 1）整体性治理的内涵 兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 8 整体性治理模式 新的责任和激励机制连接着：共享结果导向的目标、共同的技能方法规则 新的公共服务方式连接着：联合磋商 /参与、共享顾客关注点、共享顾客界 面 新的组织类型连接着：文化与价值、信息、培训 新的组织方式连接着：共享领导关系、共同预算、融合性结果、联合团队 挪威学者 其概括比较全面，“它既包括决策的与执行的整体性，也包括横向与纵向的整体性治理；它可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门；可以是任何一个机构或所有层级的政府，也可以 是政府以外的组织；它可是在高层间协同，也旨在加强地方政府的基层协同，还是公私之间的伙伴关系” 16。 澳大利亚的联合政府报告 17为整体性治理下的定义是“公共服务机构为完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构，采取的措施可以使正式的也可是非正式的；可侧重政策的制定、项目的管理或服务的提供。” 8在 2003 年的一篇文章中是这样定义的 ,“通过横向与纵向的协调”实现良好的治理，以达到以下四个目的，“消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一领域的不同利益主 体相互团结合作，为公众提供无缝隙而非相互分离的服务”。 英国学者 9将整体整体性治理归纳认为“内、外、上、下”四个维度。“内”是指组织内部的合作，它的“联合”途径有：新的组织文化、价值观、信息共享、人员培训等 ,这是一种新的组织结构形式；“外”是指组织之间的合作，是一种跨组织的工作方式，它的“联合”途径包括共享领导关系、共同预算、融合性结构、联合团队等；“上”是指组织目标设定的自上而下，以及对上级负责，是一种新的责任和机理机制，它的“联合”途径包括共享结果导向的目标分享、共同的技能方法、共 同的规则、上级对下级的绩效评估等；“下”是指顾客导向，以顾客的需求提供公共服务，是一种新的公共服务供给方式，“联合”途径有提供共同参与联合磋商、共享顾客关注点、共享顾客界面等 (如图 2 图 2整体性治理模式 资料来源： in K J. 2002,80(4) : 626. 兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 9 （ 2）基本特征 竺乾威 20、曾维和 21等在总结国内外文献的基础上对整体性治理的特征进行概括，并总结出 5 个特征： 组织结构的整合。 信息资源的整合。 业务整合。 服务和提供途径的整合。 文化的整合。其特征是纵向和横向活动的互相结合，其中仅有一些结合可以被认为是协作的，但是所有的结合都是多方参与的。整体性治理的根本目的是提供优质的公共服务，公共管理主体（政 府以及各层级各部门、社会公益组织或承担此功能的第三方组织、私人部门）功能的整合是其倡导的精神，各种方式的“协作”、“协调”是其管理功能发挥作用的基本手段，以“伙伴关系”、作为其治理结构的基本工具，“联合岬”（ 其治理结构的表现形式。 所谓的伙伴关系是指两个或两个以上的组织、机构协同工作、分享议程，但同时保持本身组织的目标、独立性。伙伴关系由成员、联系、规模与边界、组织背景这四个要素构成：成员是提供公共物品和服务的组织，包括政府及其各部门、公益组织及其部门、私人组织及部门、志愿组 织及个人；联系的方式多种多样的，正式与非正式、合同外包、联盟或聚焦、平等的横向或等级的纵向；规模与边界主要是指伙伴的量级或规模，包括全球的、国家的、地域的、府际间的及伙伴的数量与紧密度；组织背景主要是指组织所掌握的政策、资源以及其能力。 关于其治理结构的表现形式 “联合岬”（ 国外学者并没有一个明确的定义， 结构或工具的角度探讨了整体性治理，认为整体性治理“一般被看作是有意识的组织设计或机构重组” 22，他将整体性治理分为等级式与协商式两种类型 16。就等级式而言，政治与行政领导是同质的，在公共组织的设计与重组上比较容易达成一致，这种形势下可以采取三种方法推进整体性改革：其一是采取自上而下，整体推进；其二是集中中央权力，横向上促进中央各部门和机构的协调、团结、合作，纵向上加强中央对下属机构的控制；其三是建立新的组织机构加强政府部门的合作，如部委委员会、部际或局际合作机构、联合小组、跨部门项目等。在协商式形式下，组织结构是差异性的而非同质性的，组织主体是各不相同的，不同的组织构架，不同的角色和功能，不同的利益目标，“合作是共同协商而非等级命令的结 果”，整体性可以通过“松散而系统化的协商”达到，可能伴随着对领导职务或政府职能的重新调整，更加注重实际效果而不是形式，这种新式下要努力避免相关领域间的横向组织之间形成竞争或对立。 （ 3）价值追求 整体性治理的价值追求之一就是协作。希克斯认为：协作只是整体性治理的首要阶段。协调或协作是管理的一个职能，是行政管理的一项基础职能，通过组兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 10 织协调来达到目标是公共治理要面对的一个永恒的问题。希克斯非常注重协调，认为为解决“碎片化”问题，需引用涂尔干提出的“有机团结”，而非韦伯的“机械团结”，因为社会中参与者的关系向 彼此 相嵌 （ 、互相依赖、相互制约 23。协调或协作阶段侧重于整体性治理所应具备的信息认知与决定层面，并将分离领域 (中的个体予以连结 , 以避免过度碎片化或负面外部性(使其认知彼此联结，并向签订协议或相互同意 (向发展 24。 希克斯认为协作只是整合的准备阶段，整体性治理的价值追求之二就是整合。整合阶段则着重执行 (完成 ( 及采取实际行动( 将政策规划中目标与手段冲突缓和的结果加以实践，并建构无缝隙规划 ( 24。整体性治理“以解决公众的需求问题为假设和前提，其目标是通过政府的各层级、机构甚至公私部门的必要整合，建立多元的公私合作伙伴关系 ，实现整体性运作” 25。希克斯将逐渐紧密与相互涉入 (为整体性治理的价值追求之三，这是一种比整合更具高度一致性更具紧密性的合作模 式，通过深入合作逐步走向策略联盟、同盟或合并，此三种价值追求具体界定如表 2 表 2整体性治理的价值追求 价值追求 关系形态 界定 协调 纳入考量 ; 对话 ; 联合性规划 考虑到策略发展对他人及他人对自身的影响，信息交换暂时性联合规划或联合运作 整合 联合性运作 ; 联合及共同开发 暂时性合作，在重要规划上，予以长期共同规划与运作，并与至少一个以上参与主体的任务有关，独立个体间创造出达成整合与共同机制 逐渐紧密 及互相摄入 策略联盟 ; 同盟 ; 合并 某些 议题进行长期共同规划与运作，并与至少一个以上参与主体的任务有关，形式性的行政统一，但仍维持明确的自主性和身份，相互溶解并创造单一主体及身份的全新结构 资料来源 :in in a Jof 14 (1):108. 体性治理的 实践 整体性治理理论的实践主要集中在西方国家，而且不同的国家在实践中的做法不尽相同。 在英国，布莱尔政府在 1997 年创建了社会排斥小组 采取了多个联合行动，将那些已经“从裂缝中滑落”的人们重新纳入社会，成立了有教育部、环境兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 11 部、运输部和卫生部等部门共同组成的专门机构。此外，强化核心行政部门的控制能力，成立首相办公室、内阁办公室；他还将私人办公室与政策小组合并成立政策局，负责制定短期政策；还在内阁办公室成立绩效与创新小组，推进战略 的、跨领域问题的解决能力，促进政策发展与政府目标整合、创新； 2001 年将绩效与创新小组、前瞻性战略小组以及管理与政策研究中心的一部分整合为战略小组，负责跨领域的政策研究与制定。解亚红 26分析了英国政府的“协同”的四方面措施： 设立综合性决策机构以及特别委员会，决策统一。 调整公共组织目标，实现组织目标的战略整合。 组织结构的重新设计与整合。 组织文化与公共伦理建设。 新西兰 27从 20 世纪初也开始了整体性治理。在 2001 年，社会政策部和工作与收入部合并组成社会发展部，这项改革是因为社会发展 方案的实施需要更好的组织基础，政策和具体执行也需要更好的协调。此后，残疾人发展办公室、青年事务部、社区和志愿者办公室相继加入社会发展部。在 2003 年，为了达到更好的部门之间、政策及执行之间的协调，法院部门与司法部门合并。 2004 年，交通部门进行了重组，目的是为更好的联合各部门，并与新西兰交通战略法规相结合，组织结构的变更改变了陆上交通安全局的政策功能。同年，住房部夸张更名为建筑与住房部，旨在改善、加强 建设与住房服务，为公众提供一站式服务；劳工部重构，是为了重新排列其核心功能并改善组织对劳工市场的适应度，服务的提供和政策建议的能力同时进行。 2006 年，将儿童、青年和家庭服务部与社会发展部合并，国家事务委员会认为可以达到社会服务更好的整合。综合 2001 年至 2006 年的社会部门改革可以发现，新西兰改革的重点是机构的合并、重组，充分整合各部门的资源，促进各机构之间更为紧密的合作，互相协调实现成果共享，服务效率大幅提高。 曾维和 28等学者对澳大利亚政府进行的改革做了论述，其改革措施主要包括几下四个方面： 建立新的机构加强部门合作，提高合作能力。 自上而下的整合体制设计，总理内阁部成立“内阁执行处”，增加促进合作的战略性任务。 成立联络中心（ 向公民提供一站式服务。 突破传统组织界限，进行横向或纵向的管理革新。 在此，需要强调的是，澳大利亚政府特别注重通过共同的文化观念将某一共同领域的组织连结起来，这在当代的中国是值得我们借鉴的，不能把整体性治理单纯理解为组织间的协作或组织 构架的重组。澳大利亚政府也实施了许多整体服务的措施。如联合中心（ 将来自 8 个联邦政府部门和各个州与地区政府的各种社会服务集结在同一个机构中，目的是向公民提供一种跨越式的一站式服务，“ 只是把一些专门的机构重新置于中央控制下 但是并没有进行重大兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 12 文化与哲学把政府整体价值观纳入主流文化；信息共享和协同知识管理；有效的调整自上而下的政策与自下而上的问题 制定政策、设计方案和提供服务的新方式；协商的方法；注重政府整体成果；与永福磋商并做出承诺 新的责任和激励机制；共享成果与荣誉；灵活性分享服务成果；奖励和表彰横向管理 新的工作方式；共同领导；集中专家；灵活的团队进程和结果；合作性地联合资源 最佳实践的“整体政府” 的重组改革。” 建立新的组织机构加强政府部门的合作，如前文所说的部委委员会、部际或局际合作机构、联合小组、跨部门项目等；此外，总理内阁部还成立了新的“内阁执行处”，自上而下地设计一种增强政府组织间合作与协调的体制。值得一提的是，澳大利亚十分重视整体 性公共部门文化的建立，期望形成相应的价值和行为准则推进整体政府的实施。澳大利亚政府管理咨询委员会（ 总结各国实践的基础上形成了一种最佳实践的“整体政府”模式 17,如图 2 图 2最佳实践的“整体性政府” 除上述的 3 个国家之外，加拿大、荷兰、瑞典和美国都尝试进行了整体性治理的改革，各国“联合”的组织范围与方式不尽相同，“联合”的基本做法也是各有特色。 如汪军良 29认为美国在整体性改革中侧重跨部门协作以及政策执行中的管理；州以及地方政府为公民提供了一站式的公共服务；如美国的 一站式服务移动车能在紧急状况下将公共服务提供给公民。麻宝斌 30也认为美国萌发了整体性治理并举出俄勒冈“无错门”的实例：“公民在寻求州一级公共事业服务的时候应该能够获得第一个政府接待方的帮助，不论他所找的第一个接待方是哪一个政府机构”，这样的举措在我们国内，尤其是跨领域的社会保障方面值得借鉴。加拿大政府的整体性治理强调“横向协作”，在技术创新、反贫困和气候变化等领域进行了横向管理的革新，体现水平化特征，强调横向组织间的合作与整合，更乐于通过松散而系统化的沟通协商达成协议。 部制与 整体性治理 的关系 大部制可以抑制政府职能交叉、令出多门、相互扯皮的现象，但其本身并不能解决 “权力部门化、部门利益化、利益集团化”的现象。大部制改革的部门兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 13 机构，其内部组成部门、规章制度、人员编制等多个方面会更趋复杂，其等级层次、劳动分工会更多，因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。说到底，这本质上还是一种高强度的部际协调。因此，大部门体制改革应坚持循序渐进的改革思路，比较现实可行的方法是分步推进，逐步到位，首先选择一部分职能严重交叉、业务明显相近的部门，考虑下一步的职能机构整合，逐步健全大部门体制。 而整体性 治理就是为处理那些涉及相似或相同业务的公共部门、行政层级以及相似领域的棘手问题，“它可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门；可以是任何一个机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织；它可是在高层间协同，也旨在加强地方政府的基层协同，还是公私之间的伙伴关系”16；“采取的措施可以使正式的也可是非正式的；可侧重政策的制定、项目的管理或服务的提供” 17。显然，这相对大部制是灵活的，是大部制改革进程中必须、必要经历的阶段，也是与我国大部制改革的理念是相吻合的。因此，本文选择整体性治理理论的分析 视角是可行的。 兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 14 第三章 案例背景与发展过程 例选取的考量 本文对案例的选择，主要考虑以下几点：首先案例中出现的问题必须具有治理的公共性。陈振明 31认为公共问题是社会问题的一部分，所涉及社会上相当部分人或者影响较大。治理的公共性以公共利益为起点，以公共领域为场域，谋求公共利益的最大化。在治理的特定活动中，公共性产生于公共领域，表现为系统共生、协同共治和持续共享 32。 其次是案例反应的问题可用整体性治理理论来分析。整体性治理理论是对碎片化整合的理论，是研究部门伙伴间合作关系的理论。选取的案例要 反应出“条条块块”、“割裂”等不协调问题，要反应出部门间的消极不作为或相互推诿扯皮。 再次是案例资料的获取难易。案例研究必须要考虑资料可获得性，在选择信息的来源时，一方面考虑到获取信息效率，另一方面考虑自身获取信息的能力范围，文案例获取信息的渠道主要是通过查阅书籍和报刊，以及利用因特网获取信息。 第四是案例中相关机构的职责要有明确的书面规定，在案例分析中，我们要总结案例中相关部门的职责，以及在这种职责（功能）导向下的组织机构设置，分析有无业务整合的契机，所有这些都要以部门职责为基础。 最后，协作相关部门的层 次不可太高（局级以下）。考虑到自己的研究能力以及整合机制的可操作性，本文所选取案例的机构层级不高，职责比较清晰，机构业务较单一，这种比较低的机构层级一旦形成整合机制后比较稳定，可操作性也较强。 例 污水流入海河 谁之过？ 1 海河一直被视为天津的 “ 母亲河 ” ，却成为有关单位肆意排污的场所。两个多月前，海河光华桥下游出现大面积污染，本报记者接反映多次联系相关部门，但遗憾的是，因众多因素，至今没有确定污染源。 1 原载天津日报 2009 年 2 月 27 日第 11 版海河之声， 本文对原文无删改。 电子版链接为。 兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 15 1 月 5 日下午 ，根据读者史先生反映，记者来到光华桥附近的海河堤岸，很容易就找到了被污染水域。靠近岸 边长宽均 30 余米的河水都已变黑，并泛有油花，很远就可以闻到一股臭味。因长期被污水浸泡，新建的石头护堤也变得发黑、发黄，且有死鱼漂浮水面。 史先生说，他是天津远洋公司的船长，这两天刚好休假在家，来到河边闲逛，发现河水被污染。 “ 这种情况竟然发生在海河上，太让人难以理解。即使在远离陆地的公海，排污也是有严格限制的，根据国际公约，排放时船要保持航行状态，速度达到每小时 8 海里以上，且每分钟排放量不能超过 15放前，还必须要做油水分离处理，分离出的脏油被回收后才能排放。 ” 市民李先生告诉记者，他经常在海河附近 遛弯儿，对往海河里排污的情形早有所见，该处排污已经有一段时间，因没有得到及时处理，情况越来越严重。 “ 执法部门的电话，我不知道打过多少遍了，根本不管用，该排还是排，最后，我也就懒得打电话了。你说，海河景观这么美，海河堤岸也修得这么好，怎能肆意排污却没有人管？实在太让人气愤了。 ” 记者随后将情况通知市海河处，耳闸管理所执法人员来到现场实施检查。据执法人员介绍，该口门漏污并非首次发现，该处于去年 12 月 20 日晚就曾接到市民举报，并与河西区环保局联系，赴现场调查，后因该口 门所涉及的地下排水管网情况复杂，不能确定污水来 源和排污主体，使事件调查、处理受阻。耳闸执法人员现场勘察后确认该污染情况严重，并初步确定是此处的排污口门排出的污水所致。 为查找源头，当天下午 5 点 左右，记者跟随市海河处执法人员找到市排管处。“ 在这个方位，并没有我们的泵站。 ” 市排管处相关人员拿出图纸，查找了一阵后告知执法人员。 “ 不对，这个位置肯定有泵站，归排水五所，希望你们核实清楚。 ” 在市海河处执法人员的一再要求下，对方拨通电话联系一番后，再次做出答复： “ 这个地方现在确实没有泵站。这不，排水五所的人也说不是，你们不信，可以自己去问，他们的人就在现场。 ” “ 我们现在赶过去，需要 10 多 分钟，能不能通知他们先不要走，配合我们调查？能不能把他们的联系电话给我们？ ” 对市海河处执法人员提出的要求，该接待人员未做理睬。当记者随执法人员几分钟后赶回现场时，没有见到一个人影。 市海河处：归市排管处管理 “ 即使有再大困难，我们也要一查到底，一定给老百姓一个交代。 ” 市海河处执法人员明确表态。 1 月 6 日晚，市海河处正式答复本报： “ 结果已经出来了，这个泵站就是归兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 16 市排管处管。 ” 该处相关负责人称，当天上午，该处再次安排专人开展调查，走访津海公司，了解海河改造过程中管线切改情况，并在相关人 员指引下，在现场找到了光华桥下游 200 米处的排水口门闸门井（闸门井尺寸 之后，该处联系排水五所，经其现场确认，该口门为光华桥泵站出水口，属市排管处管辖。 “ 对于这处排污，排水五所也说不清是怎么回事。因该处设施归其管理，他们承诺会安排人员检修该泵站的闸阀，并会安排管理人员巡查周边排水情况，查看是否存在私接管路现象。 ” 市海河处负责人称，鉴于目前情况，该处只能责令排水五所迅速查明事故原因，及时通报情况，再视情况做进一步调查和处理。 为查明原因 ， 1 月 7 日，记者多次联系排水五所和市排管处。该处相关 负责人了解情况后称： “ 我们已经查了，不是我们的问题，我们没有往外排污。 ” “ 但是，污水是由你们的闸门流出来的，希望贵处能调查清楚。 ” “ 现在已经不排污了，问题不是解决了吗？ ” 该负责人说。 “ 类似问题屡有投诉。为杜绝再次发生，希望能查明原因。 ” 此后再没得到市排管处的进一步反馈。 1 月 21 日，记者却又接到市民反映，光华桥下游该处闸门再次出现排污。记者再次联系市排管处。 “ 不是说过不是我们排的吗？ ” 该负责人依旧如是答复。 “ 但闸门是市排管处的，污水是从你们的闸门流出来的。希望贵处能调查清楚，给市民一个交代。 ” “ 你打 12319 城建热线吧，他们如果给我们下催办单，我们会调查，也会把结果告诉你们。 ” 无奈，记者拨通 12319 城建热线。热线接待人员迅速将情况反馈到市建委相关部门，并引起高度重视，很快向本报做出反馈： “ 我们已召开各职能部门负责人参加的会议，专题研究该排污问题，并责令市排管处迅速查明原因，解决问题。 ” 市排管处：初步锁定 “ 天津湾 ” “ 经过 2 个月的调查，我们已经初步锁定排放户为 天津湾 ，正在做重点监控。 ” 市排管处在进行了大量调查后，向本报反馈称，在该出水口南北两侧的范围内主要有 “ 天津湾 ” 一家排放户，但该公司物 业管理人员称不清楚自己单位的排放口，公司负责人不在本市，也提供不出任何竣工图纸和资料。 “ 我们已要求 天津湾 尽快提供图纸。另据查，天津湾于去年 12 月底开业，开业时间与该处渗污情况基本相符，且在调查过程中发现渗漏的污水极像压力排放，而 天津湾 为综合商贸、餐饮性商业楼，地下存车场内有洗车房、厕所及办公区，污水通过加压排放。 ” 该负责人同时称，该处已对其外围管道进行了调查，现正在兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 17 对其排水出口及方涵水质进行水质监测化验。 该处在给本报的答复函中指出：光华桥泵站出水口是河西部分地区雨水排放的重要出口，只有在汛期才能向 海河排放，非汛期时不允许排放。经对进出水闸门检查，确认闸门关闭严密，排除了该处泵站、闸门渗漏的可能。该负责人称，排水五所还对该出水口进行了严密的监测，自 1 月 6 日至 1 月 12 日期间，该出水口没有发现漏污，但是在 1 月 13 日至 1 月 16 日 发现有少量污水从水下向上泛出， 17 日至 22 日，污水量渐渐加大，且每天污水颜色不一样，有时为黄色，有时为黑色，有时为灰色。 “ 私接管道排污的情况很多，但这些管道都埋在地下，很难查找到责任单位。如果泵站闸门移交到我们手中，这个问题就好解决。按规定，闸门应汛期开，非汛期关闭，私接管道的单位 ，冬季就会出现污水外溢，我们可以很容易找到源头。 ” 市排管处负责人指出，光华桥南侧出水闸门是海河公司承建，该处在对此闸门验收时，发现电源有问题，闸门无法闭合，海河公司确认将在整改后再进行交接。 “ 现在，闸门一直都是开启状态，要关掉闸门，必须拆除便道上的砌砖。我们已经一再催促海河公司关闭闸门，以避免再次发生排污。 ” 海河公司工程部的负责人却另有说法： “ 别的单位私接管道？怎么可能？管道都是混凝土浇筑，根本就接不进去。我们的闸门没有问题，早就想移交市排管处，是他们不接 现在出问题了，怎么能怨我们？ ” 多头管理，执法 出盲区 “ 海河出现排污，我们通常是环保、水利、排管，找了一圈，哪儿也解决不了问题。这么多家都管，但也谁都不管，你说怪不怪？ ” 市民李先生向本报无奈地说。 在现有的行政管理体制和法律法规条件下，水污染问题存在多头管理问题，单靠任何一个行政部门都无法独立有效解决。他说，根据中华人民共和国水污染防治法规定，环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。水行政等部门，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。根据天津市实施 办法规定，环境保护行政主管部门和水行政主管部门应当加强水口 门水质的监督检测，对污染物排放量超过控制指标的，应当责令排水口门管理单位关闭口门、停止排放，并相互通告。而根据天津市城市排水和再生水利用管理条例规定，市排水管理部门负责市属城市排水系统的管理工作。此外，由于河道改造的工程资料尚未移交，所建口门泵站等资料仍由建设单位掌握。 “ 只有在水利、排水、环保以及口门建设部门之间，建立起水污染事件处理的沟通、协调机制，明确各自分工，才能有效制止入河口门排污，保护河道水资兰州大学硕士研究生学位论文 整体性治理视角下水污染防治部门整合机制研究 18 源、水环境。 ” 该业内人士指出。 市海河处的负责人接受采访时指出，尽管管理上存在诸多难点，但该处将迎难 而上，直面问题、解决问题。吸取光华桥排污事件的相关经验教训，该处目前已经全面展开对本市所有 “ 市管河道入河排水（污）口 ” 的登记工作，这样的话，一旦发现排污，可以直接找到责任单位，实施紧急处理。 例评述 海河污染案反映出我国水污染防治领域一个具有代表性的问题 在污染治理上涉及多个部门，条块分割造成“多头治水”的体制性问题。根据等相关法律（水污染防治法及水法）规定：对水污染防治领域进行统一监督管理的机关是各级（县级以上）人民政府的环保部门。在本案例中，市海