《行政组织关系学》教案

行政组织关系学教案 行政组织关系学教案课程名称行政组织关系学/Science ofAdministrative Organization学时/学分32/2适用专业思想政治教育、社会工作等专业）开课学院（部）、系（教研室）政治与行政学院、政治学系任课教师刘骏编写修订时间xx年3月18日第一章导论教学目的及基本要求1.通过本章学习，让学生对行政组织关系学这门课程有一个总体的了解，掌握行政组织关系学的基本概念与基本框架。 2.要求学生理解并掌握行政、组织和行政组织的概念。 教学内容第一章导论第一节组织的概念第二节行政的概念第三节行政组织研究学时分配本课程额教学时数共32学时，本章安排5个学时重点及难点问题1.行政、组织和行政组织的基本概念2.组织的构成要素3.公共行政中的行政4.行政组织含义（广义与狭义）内容深化结合课堂讲解，“三权分立”中的行政、行政法中的行政、公共行政中的行政，行政组织的主要功能。 教学方式课堂教学结合案例教学与课堂讨论参考书目1.行政组织学（第X版）相关章节，主编张昕、李泉，出版社中国人民大学出版社，出版或修订时间XXXX年X月第X版2.公共行政与公共事务（尼古拉斯亨利）行政组织关系学第一章导论2第一节组织的概念 一、组织的含义（一）组织的“词源”1.西方。 英文为Organization，器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。 后被引申为按照一定的目标而进行的系统安排，并逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。 2.中国。 在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。 如辽史食货志说“国人树桑麻，习组织。 逐渐被引申为一种物体的构成部分组合成一个整体。 （二）组织的理论界说1.古典管理学派（法约尔）。 组织是由物质和人组装成的社会有机体，其目的在于实现计划、组织、指挥、协调和控制。 （物质构成/职能）2.社会系统学派（切斯特巴纳德）。 组织是两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统。 （共同目标/协作意愿/沟通系统人）3.管理过程学派（穆尼和赖莱）组织是每一种人群联合起来为了达到某种共同目标的形式。 （目的/结构）4.系统管理学派（卡斯特和罗森茨韦克）组织是以一个由若干子系统组成的开放式社会系统。 （系统性/环境互动）5.理查德H霍尔组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应的影响和结果。 （xx年在其组织结构、过程及结果中对组织的定义作为小结）（三）组织的定义组织的现代定义组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体（人群集合体）。 二、组织的类型（一）根据组织性质进行分类依据人类社会生活的基本领域，以及组织的性质可以把组织划分为政治、经济、文化、群众、宗教组织。 1.政治组织。 政治组织是一种追求、运用、分配社会公共权力为基本目标的组织。 2.经济组织。 经济组织是人类社会最基本的社会组织，它承担着为社会创造和提供物质财富的职能。 它存在于生产、交换、分配、消费等不同领域。 3.文化性组织。 文化性组织是以满足人们各种文化需求为目的，为社会提供和创造精神财富为职能的组织。 4.群众性组织。 群众性组织是特定社会群体为追求和保障自己地位和权利的自治性组织。 5.宗教性组织。 宗教性组织是以某种宗教信仰为宗旨而形成的组织。 （二）根据组织形成方式分类按组织内部是否有正式的分工关系，将组织分为两大类正式组织和非正式组织。 1.正式组织是指以明文规定的形式确立下来，成员具有正式分工关系的组织。 正式组织具有下列特征 （1）经过特定规划建立起来的，并不是自发的形成； （2）有较为明确的组织目标； （3）组织内部分成各个部门，各个部门的职责、权限及完成工作任务皆有明确规定；行政组织关系学第一章导论3 （4）组织内各个职位，按照等级原则进行法定安排，每个人承担一定的角色； （5）有明确的法律、制度和行为规范。 如政府组织、军队组织等。 2.非正式组织是正式组织内若干成员由于相互接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生交互行为和意识，并由此自然形成一种人际关系。 非正式组织具有以下特点 （1）自发性； （2）内聚性； （3）不稳定性； （4）领袖作用较大。 （三）根据组织功能分类塔克特帕森斯按功能以经济为导向的组织、以政治为导向的组织、整合组织与模型维持组织（塔克特.帕森斯）（四）根据2.根据服从和权威为维度进行分类。 强制-异化型、强制-算计型、强制-道德型、补偿-异化型、补偿-算计型、补偿-道德型、规范-异化型、规范-算计型、规范-道德型（埃甾欧尼）3.根据受益者的不同来对组织进行分类。 4.根据组织本身所具有的特征进行分类。 简单结构组织、机械化组织、专业化组织、多分支组织、临时性组织（亨利.明茨伯格）5.以组织的公共性进行分类。 公共组织、私人组织、半官方半私人组织（海尔.G.瑞尼）6.按人员顺从度强制性组织、功利性组织和规范性组织美国学者艾桑尼以组织中人员对上级服从程度、上级对下级权力运用的关系，即组织中权威产生的基础对社会组织进行分类，将组织分为强制性、功利性和规范性组织。 强制性组织。 这种类型的组织以镇压、暴力等控制手段作为控制和管理下属的主要方式，即强制当事人服从组织的管理。 功利性组织。 这种类型的组织是以金钱、物质利益诱导作为权威基础，即以功利或物质报偿的方式作为管理和控制部属的主要手段。 规范性组织。 这种类型的组织以荣誉的报赏或规范作为管理部属的方式。 (5)按利益受惠度:互助组织、服务组织、实惠组织与公益组织；（彼得.M.布劳） (6)按目标:互惠组织、工商组织与公共组织 3、互利组织、服务组织、企业组织和公益组织。 美国著名社会学家、交换学派的代表布劳及史考特根据组织目标和受益者的关系，把组织划分为互利组织、服务组织、企业组织和公益组织四类。 互利组织。 这种组织是以组织的参与者或成员为主要的受惠对象，组织的目的在于维护及促进组织成员所追求的利益。 服务组织。 这种组织的基本功能是以服务为主。 组织的受惠者，乃公众中与组织有直接接触者。 企业组织。 企业组织的受惠者是组织的所有者和股东、经理人员。 公益组织。 公益组织的主要受惠对象是全体公民。 三、组织的构成要素与功能（一）组织的构成要素 1、组织目标目标是组织赖以存在和发展的基础。 2、机构设置机构既是组织分工的产物，也是组织活动的平台。 3、人员构成组织是人的群体，是以人为核心形成的，因此，人是构成组织的基本细胞。 4、权责体系组织是一个纵横交错的权责体系。 职务、职权、职责是构成组织权责体系的三大要素。 动的理、共同中。 现为 （1）力放满足行管政”即私 5、制度规范 6、资金设备的物质基础。 7、技术每 8、信息沟通利用、加工 9、团体意识同一致的价值 10、环境所有组织的?哈罗德对钻石模型（二）组织组织的功为组织系统的）“聚合”功具体来说，组放大”作用。 足人们的需要课后问题 一、行政课后问题 一、行政的（一）行政在中国，“行管理。 在西方（二）行政1.广义的行（public adm私人部的行政2.狭义的行一般意义上范规范是人备资金、房每个组织都拥通从某种意工和传输的过识团体意识值观。 团体意每个组织都处的存在都依赖德J利维特型进行解释织的功能与作功能就是组织的功效和作用功能； (2)“转组织的功能和第 二、组织能要。 的概念政的“词源”行政”一词最方，“行政”源政的含义行政。 指社会inistration，即政管理），两者行政。 指政府上的“行政”，指人们行动的准房屋、车辆、拥有为其工作意义上说，组过程。 识是指组织成意识是维系组处于某一特定赖于与其所处特钻石模型作用织系统内部诸要。 从系统论的转换”功能；和作用主要体能够产生一种第二最早见于史源于拉丁文A会组织对一定即公共部门的者的最大差别府行政，即政指的是一定的4准则和互动的通讯器材、作所用的技术组织运转的过成员对组织在织存在与发展定的并且必须的环境的关系型要素在相互作的角度来看，任 (3)“释放”体现在第一种协同效应，二节行政史记周礼Administrare，定范围内的事的行政管理）别是公共性和政府处理国家的社会组织，行政组的基础。 办公用品等术。 过程，就是组在思想上、认展的灵魂。 须适应的物质系。 作用过程中所任何一种社会功能。 一、组织能够创提高组织工政的概念“”。 这里的，意思是“执事物进行组织和“私人行和法治的程度家的公共事务在其活动过组织关系学等物财设备是组织对各种信认识上、感情质、科技、文所表现出来的会组织大体都创造一种新的工作的效率。 的“行政”是执行事务”。 织和管理活动政”（private度。 过程中所进行第一章是组织开展各信息进行收集情上和行为上文化和社会环的属性，它具都发挥三种功的合力，起着第 三、组织是指对整个国动，分为“公e administrati行的各种组织导论项活集、整上拥有环境之具体表功能着“人织能够家进共行on，织、控行政组织关系学第一章导论5制、协调、监督等互动的总称。 二、“三权分立”中的行政（结合英国、美国和法国的相关文献）（一）三权分立“三权分立”指的是司法权、行政权和立法权的相对独立、相互制衡。 分权的目的在于避免独裁者的产生，三权分立具体到做法上，即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡，是当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。 （二）“三权分立”中的行政宪政原则下的制度安排“三权分立”的思想起源于圣经中神的三分，即圣子、圣父和圣灵。 三权分立原则的起源可追溯至亚里士多德时代，亚里士多德提出了著名的政体三要素论,他首次把国家的政权划分为议事权、行政权和审判权,并认为国家之治乱以三权是否调和为转移。 古罗马波里比阿在政体三要素的基础上,提出三要素之间要能够相互配合并相互制约。 17世纪，英国著名思想家洛克政府论的发表，表明现代意义上的分权理论初步形成。 洛克在政府论中，把国家权力分为立法权、行政权、对外权，立法和行政权应该分别由不同的国家机关行使，行政和对外权由一个机关行使。 立法权属于议会，行政权属于国王，对外权涉及到和平与战争、外交与结盟，也为国王行使。 法国启蒙思想家孟德斯鸠在总结前人思想和历史经验的基础上，对分权理论作了系统的阐述，提出著名的“三权分立”理论。 他在论法的精神中，将国家权力分为三种立法权、行政权和司法权。 所谓三权分立是通过法律规定，将三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。 三、行政法中的行政（一）行政法行政法是关于行政权利的授予、行使以及对行政权利进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称，其本质在于控制与规范行政权。 行政法是一个独立的法律部门；与宪法关系最为密切的普通法律部门；是最具社会影响力的部门法。 （二）行政法中的行政依法行政是行政活动获得正当性的基础行政法中的“行政”是指以国家权力为基础的公共行政，包括国家行政机关对国家事务的组织与管理活动和担负公共职能的公共组织和社会组织所进行的行政。 宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。 然而，随着国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。 国家与社会的关系国家职能和规模法治的宪政模式松散国家职能较少而规模也较小权力的宪政模式紧密国家职能较多而规模也较大 四、公共行政中的行政（从公共权利的发展和行政权力的扩张两个方面分析）（一）公共行政1.公共行政的含义。 公共行政指的是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 这一定义的含义包括首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。 其次，这一活动的客体是社会公行政组织关系学第一章导论6共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。 有效包含两层含义，即有效性和效率。 2.公共行政的职能。 包括提供公共产品、实现社会公平、实施管制、宏观调控。 （二）公共行政中的行政国家对公共事务的组织与管理戴维H罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。 基于此，他指出看待公共行政应该有管理、政治和法律三种视角,进而相应地提出了公共行政研究应有政治、管理和法律这三种不同的途径。 1.公共行政的管理途径。 时至今日，公共研究的管理途径也已经发展成为两种派别，即传统管理途径和新公共管理途径。 传统管理途径的思维和逻辑主要建立于政治与行政分离的观点之上，主张公共组织的结构应采取“官僚模式”的组织结构，并依赖“科层制”达到协调的目的。 自20世纪90年代初期，公共行政的新管理途径开始受到重视，其根本在于认为公共行政是非政治化的和企业化的（apolitical andbusinesslike）。 新公共管理主张分权化，主张减少管理层级。 可以说，以绩效为基础的组织是由新公共管理推动结果导向组织的结果，以及组织文化的变迁是目标管理、全面质量管理和以绩效为基础的组织能够运作的前提。 2.公共行政的政治途径。 政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。 政治途径认为，这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中，公共行政自然也不能例外。 政治途径强调公共行政中的政治多元主义（Political Pluralism）。 在这种政治多元主义观点的背后，隐含着这样一种基本的看法由于行政部门成为了国家政策制定的中心，行政组织的结构应该这样建构，即能够代使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表互相互对抗。 依照政治途径的观点去做，公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。 同时，政治途径的公共行政倾向于将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体。 3.公共行政的法律途径。 公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动。 其兴起的源头主要有三个行政法、公共行政“司法化”与宪法。 法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序”。 所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，而此过程必须是在无偏私的仲裁者（如法官或陪审团）前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。 这种模式在很大程度上不同于其他途径的价值它把服务于顾客变成了一种法律程序；它妨碍效率、经济、效能的实现，同样也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害。 第三节行政组织研究教学内容行政组织的含义（分为广义和狭义），行政组织的主要功能（政治功能、经济功能、文化功能、社会功能）及各主要功能的细分，公共行政与私人行政，公共行政的过程不同于私人行政的过程（从领导者、绩效检验、终极价值、监督、依赖不同、监控等方面考虑），价值中立教学方式讲授，问答，探究活动设计师生问答，课堂讨论作业布置行政组织各功能的细分，并实际举例 一、行政组织的含义（一）广义与狭义的行政组织行政组织关系学第一章导论71.广义。 行政组织的功能泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等行政功能的组织。 包括国家的政府系统、国家、立法司法机关，政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。 2.狭义仅指政府系统，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。 （二）行政组织的内涵可从静态、动态、心态和生态四个方面来了进一步理解行政组织的涵义。 1静态的行政组织结构。 从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。 其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。 2动态的行政组织过程。 从动态的角度来考察，行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。 任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。 可见，行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。 3生态的行政组织环境。 从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。 任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。 4心态的行政组织意识。 从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。 这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。 二、行政组织的构成要素与特点（一）行政组织的构成要素1.行政目标。 行政组织要有明确的行政目标。 总目标确定后,将其按层级进行分解,依次确定所属各组织的分目标。 2.机构设置。 机构是行政组织的实体，是行使行政权力的载体，依据法律设置机构是行政组织构成的基础。 3.权责划分。 确定行政组织的权责，明确组织间的隶属关系和平行关系，以及行政组织的权责划分。 4.职位配置。 行政组织中实行的职位分类，包括合理确定职级、职等、职系等，明确每个公务人员的职责。 5.人员结构。 公务人员是行政组织中的主角，合理的行政组织应由具有一定素质和合理智能结构的公务人员组成。 6.管理方式。 行政组织通过一定的管理方式，对管理对象施加定向影响，体现行政组织的功能，实现行政目标。 7.运行程序。 行政是有一定办事程序的动态过程，行政组织的运行程序，应采取科学的方法，以提高行政效率。 8.法律规范。 有效的行政组织具有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。 （二）行政组织的特点1.政治性。 行政组织是国家的代表，是国家政治体制的组成部分，是实现政府职能的机构，一般具有较强的政治性。 行政组织关系学第一章导论82.社会性。 任何一种行政组织都承担管理社会公共事务的职能。 在现代各国国家行政机关干预社会事务的范围和程度不断扩大和加深。 行政组织直接或间接干预和管理经济等社会事务。 3.服务性。 行政组织是社会上层建筑的组成部分，要适应和服务于经济基础，为社会经济的稳定和发展服务。 行政组织是国家权力的执行机关，必须执行法律和法令，服务于社会。 社会主义国家的行政组织及其公务人员以为人民服务、为社会公共利益服务为宗旨。 4.整体性。 行政组织是一个规模庞大和结构复杂的社会系统。 行政组织按不同层次、不同业务部门、不同区域以及不同管理功能和程序，设置相应的组织结构，具有隶属和制约关系的完整权责分配体系。 5.适应性。 行政组织的建立、调整受各国的历史条件、经济发展水平、社会政治和经济制度以及文化传统诸因素制约和影响，各国都根据行政管理的实际需要，建立相应的行政组织，并适应客观需要不断进行调整。 6.法制性。 行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，行政领导依法由选举或任命产生，一般公务人员的任用也要根据有关法律或法规；行政组织在行使行政权过程中按法律规定进行管理。 法制贯穿于行政管理的全过程，行政组织及其公务人员必须依法办事，违法必纠。 三、行政组织的功能（一）行政组织功能的含义行政组织功能，是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。 （二）行政组织功能的主要内容1政治功能。 为政治价值和政治利益的根本实现提供组织保证，包括阶级统治的功能；保卫功能；社会治安功能；民主功能。 2经济功能。 包括提供经济发展所需的最低条件的法律和制度；组织、生产、提供公共物品和公共服务；共有资源和自然资源的保护；宏观经济的调控,保证经济的稳定和效率。 3文化功能。 包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育；推动科学文化教育的发展。 4社会功能。 包括提供社会保障；社会收入的公平分配；保护自然环境；调节人口自身生产。 ?案例讨论俄罗斯的官僚体制。 讨论问题1.俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？2.为什么俄罗斯的官僚体制20年来没有变化？决定因素是文化，还是制度？3.基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？行政组织关系学第二章行政组织理论9第二章行政组织理论教学目的及基本要求1.通过本章学习，让学生对国外与中国的行政组织演变有一个总体的了解，掌握其演变历程。 2.要求学生理解并掌握各类行政组织理论流派。 教学内容第二章行政组织理论第一节外国行政组织的演变第二节中国行政组织的演变第三节行政组织理论学时分配本课程额教学时数共XX学时，本章安排9个学时重点及难点问题1.中国和外国的行政组织的演变2.政治行政范式3.理性权变范式4.交易制度范式5.系统生态范式内容深化对权变组织理论作过贡献的学者的介绍，对系统生态范式的各个模型的介绍，官僚体制的经济学的案例讨论；注意将中国和其他各国行政组织的结合，联系一起理解，不可将中国或外国作为个体来看。 教学方式课堂教学结合案例教学与课堂讨论参考书目1.行政组织学（第X版）相关章节，主编张昕、李泉，出版社中国人民大学出版社，出版或修订时间XXXX年X月第X版2.行政组织学（尹刚、梁丽芝主编,北京大学出版社），3.统治阶级（加塔诺莫斯卡），4.未来的组织（沃伦本尼斯），5.突破官僚制（麦克尔巴泽雷）行政组织关系学第二章行政组织理论10第一节外国行政组织的演变 一、奴隶制时期的外国行政组织行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国家的出现而产生。 原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。 外国奴隶制时期最典型的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。 （一）古埃及的行政组织埃及在公元前3100年左右早王朝时期就开始建立起中央集权机构真行奴隶制君主专制。 国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握着立法、行政问法、军事、财政与家把人权，他既被看成是君主，又被看成是神的化身。 法老之下设宰相，主管行政、司法、经济，协助法老处理全国政务。 宰相之下设一批大臣，分管财政、水利建设和各州的事务。 在地方，行政长官是国王的命宫州长，他们同时握有行政权与司法权，也拥有自己的军队和警察，为国工征收赋税、征发劳役，管理地方水利工程。 古埃及的行政组织是高度混同的，各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭司在国家机构中占有显著地位。 （二）古希腊的行政组织与古埃及不同，古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。 雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。 雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的核伦改革，他颁布了民主改革的宪法。 公民大会成为国家最高权力机关，它有权选举和监督执政官，执政官负责日常国事的治理。 设立了公民大会的常设机构四百人会议，四百人会议负责准备和审理公民大会的提案，并起着行政组织的作用。 还设立了每个公民都有权参加的民众法庭，并可推举陪审员，组成陪审法庭。 后改四百人会议为五百人会议，负责行政事务，并选举了负责军事的十将军委员会。 另外，还有元老院，它是贵族会议，也是当时最重要的权力机关。 它可以监督、干预公民大会的决议，有权审判执政官的演职罪。 由此可见（）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。 四百人会议、五百人会议等具有行政组织性质的组织以及行政首长执政官，都由公民选举产生，行政的内容亦由公民大会决定（当然只是奴隶主和自由人的民主）。 （）强调依法行政。 雅典人视宪法为最高法律，从梭伦开始的每一次改革，都以修改补充宪法为启动，享有巨大司法权力的陪审法庭的基本任务，就是审查行政组织是否违宪。 它变必须公正执法、不图私利，一旦违法，就要受到惩处。 （）行政官员非专业化、非职业化，无报酬。 公民担任公职用抽签方法决定，巨任职期限极短，不能保证政府公职人员必要的品德、才能和经验的积累，影响了行政效率。 （）行政职能简单。 城邦国家，所辖领域极小，不存在纵向层级的中央政府与地方政府的关系，也不存在横向的部门划分，行政职能未专业化（三）古罗马的行政组织1古罗马共和国时期的行政组织。 古罗马行政组织的发展分为共和国与帝国两大阶段。 在公元前6世纪至公元前1世纪，罗马建立了贵族共和国。 其中央机关由人民大会、元老院和高级江官三部分组成。 人民大会是立法机关，元老院是实际上的最高权力机关。 执政官由人民大会选举，但受元老院控制。 共和国的日常行政机关掌握在高级长官子中，它包括执政官、检察官、保民富、营造官等。 执政官是高级长官中的最高官职，拥有最高军事权和行政权，作为行政首脑，他负责召集和主持无老院会议、人民大会，同时也是元老院和人民大会决议的执行者。 检察官的职责主要是负责税收，负责对公共工程的监督等。 保民富是平民的代言人，其职责是维护平民的利益，这是罗马民主制的一大特色。 营造官的主要职责是维护行政组织关系学第二章行政组织理论11社会治安。 这些官职的区别，说明行政职能有着极为简单的粗略分工，他们与执政官一起，构成了罗马共和国的行政体系。 这些官员都由人民大会选举产生，没有报酬，有严格的任期，大都任期一年，卸任后进人元老院。 在共和国时期，罗马开始形成了向地方行省委派总督的制度，总督拥有该行省军事、行政和司法全权。 2古罗马帝国时期的行政组织。 帝国时期（公元前1世纪公元5世纪）建立了独裁性质的元首制度。 人民大会的作用越来越小，执政官、财务官、罗马市长等高级官员的选举转归无老院，人民大会见行使一下批准的手续。 从公元前明年促大继登上罗马政治舞台开始，确立了绝对专制的元首制度。 他一身兼任元首、元帅，后演变为皇帝，总揽立法、行政、军事、司法和宗教大权。 大约在公元1世纪的克劳秋王朝（公元1468年）时期，主要的中央政府机构已经形成，相继设立了元首顾问会议、秘书处、司法部、财政部等机构。 由此可见，罗马帝国时期的中央行政组织较之以前有了很大的发展，已经有了职能的进一步分工、大约在公元4世纪，君士坦丁时代将罗马帝国统一划成高卢、意大利卡里利亚和东方四大行政区，大行政区下设行政区，行政区下设行省，采用层级节制的组织体系，强调严格的隶属关系，初步形成了集中统一的行政管理体制。 （四）奴隶制时期外国行政组织的特点1行政组织职能简单且未明确分化。 由于低下的生产力发展水平的限制及如步的社会分工的影响，奴隶制时期国家的管理职能既简单又高度混同。 行政职能的内容也多限于它庭内部管理及财政税收、外交、军事、社会治安等最基本的领域。 2古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。 反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。 与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩。 这点与以古埃及为代表的占代东方由君主一人掌握立法、行政、司法大权是不同的。 3中央和地方的关系相对简单。 古希腊由于各城邦规模小，基本上不存在中央与地方的关系，古埃及、古罗马都存在中央对地方的管理，但地方行政组织权力有限，主要职责是征收赋税，管好本地水利上程和其他事务，同此，中央和地方的关系比较简单权责划分既简单又统一。 4在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作来职业化。 当时，担任国家公职被认为里一种荣誉、而且，不少官员还将个人财产投入到公共建设中去。 也正因此，衣食无合的平民，无法担任官职。 二、封建制时期的外国行政组织封建制时期的行政组织，西方以英法为代表。 （一）英国行政组织英国是一个有着悠久历史、并具有独特政治文化传统的国家，西方国家的议会和内阁都发源于英国。 同时，英国还是一个非常尊崇传统和惯例的国家，其行政组织的演变基本上表现为一个渐进的过程。 早在公元910世纪，从盎格鲁撒克逊时代起，就开始形成了比较固定的行政组织形式国王和贤人会议两个权力中心。 贤人会议由贵族组成，是由国王不定期召集的中央会议。 其权力很大，许多法令都以贤人会议的名义颁布，贤人会议还是全国最高法庭，它的权威高于国王个人。 威廉时期，逐步形成了召集资族会议和御前会议的惯例。 御前会议的出现意味着国王和国家行政组织开始从贵族会议中分离出来，意味着王权的上升。 14世纪中叶，御前会议演化为上下两院。 上院由国王指定的僧侣、大贵族组成（贵族院），下院由地方代表组成（众议院）。 至此，英国的二元政治结构基本形成，议会既服务于国王，同时也约束国王。 都铎王朝时期（一1603年），王权得到强化，行政组织机构进一步完备，国土建立了小型精干的班子协助处理政务，后来这个班子演变成枢密院，其下设一些专门委员会，枢密院大臣各司其责，负责某一方面的行政管理。 英国地方行政组织由郡、行政组织关系学第二章行政组织理论12百户区、村社三级组成，其行政长官由郡会议、百户会议产生。 商业集中的地方设立自治市。 由于中央没有建立起庞大的官僚机构，英国的地方政府基本上处于一种半自治的状态，中央对地方控制较弱。 故有“地方自治之乡是英国”之说。 （二）法国行政组织中世纪法国君主制度的演变大致经历了三个阶段地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。 行政组织也经历了相应的演变过程。 地方分封的封建君主制。 国王名义上是最高的封建领主，实际上各封建领主各自为政，不聆听国王的政令，因而当时有“小国王、大清净”之说。 行政组织按白宫廷到世袭领地的系统建立。 宫向大臣管辖国王办公机关的事务，各封建主有自己的行政机关。 2等级君主制。 所谓等级君主制指三级会议与君主并存。 三级会议由高级僧侣、世俗贵族和富裕市民三个等级的代表组成。 法国三级会议的职能远不能和英国的议会相比，它并不是一种固定的机构、而且没有立法权。 三级会议受国王的控制，它只是反映了法国王权的加强。 国王开始在全国范围内行使职权，国王的行政机关由家臣机关变成了全国性的官僚机构。 3中央集权的专制君主制。 专制君主制时期的法国建立了中央集权的官僚制度。 国正拥有立法、行政、司法、军事等最高权力。 三级会议被解散。 由国王和他的几位亲信大臣组成最高国务会议。 最高国务会议下设备专门会议，也就是现代意义上的“部”，主要有军事、外交、财政、文件收发等专门会议，还有诉讼会议，由大法官主持，负责司法行政事务。 法国的地方行政区划比较复杂，有征税意义上划分的财政区、军事意义上的军区以及行政省份。 省长一般由当地的大领主兼任。 地方行政、财政、司法事务由国王钦命的监察官负责。 监察官的设置是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志。 （三）封建时期英法行政组织的特点1立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。 中世纪的欧洲，由于皇权、诸侯、教会及第三等级（富裕市民）力量的角逐，先后出现了各种议会等机构，尽管其作用各不相同，但都表明了立法权与行政权的相对分离，行政权受到立法权的制约。 这一情况对欧洲近代以后行政组织的地位术用、独立性均产生了深远的影响。 2中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。 组织内部职掌的分工比以往明确、精细。 其职能也由内务管理扩展到财务、军事、警察、商务、外交等领域。 其行政组织的职能较之奴隶制时期，虽然有了很大的发展，但仍然具有诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。 3地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。 地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。 其中，英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权。 4王权与教权的关系十分密切，他们之间既有利争又有合作。 历代王朝都援用教会（基督教）力量，宣扬“王权神授”的神权政治观念，为强化王权罩上神圣合法的宗教光环。 三、资本主义时期的外国行政组织严格地说，资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织。 伴随着资本主义经济的产生和资产阶级革命的成功，早期资产阶级思想家提出了三权分立的学说，行政组织的私立性才第一次得到了比较清晰的说明。 资本主义国家的行政组织经历了几百年的历史演变，现在已发展得相当完备。 就政府组织形式来看，其中最典型的有三种英国的内阁制；美国的总统制；法国的半总统制。 （一）英国现代的行政组织1英国中央行政组织。 英国1640年爆发了资产阶级革命，1649年宣布为共和国，1660年工权复辟，1688年又发生了“光荣革命。 至此，确立了议会制的君主立宪政体，开行政组织关系学第二章行政组织理论13辟了世界各国通往议会制的道路。 从此，英王的权力逐渐受到削弱，国王原来掌握的立法权交给议会，行政权交给内阁，司法权交给法院、英王成为“虚位元首”。 现在，首相是行政的实际首脑。 英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部。 （l）枢密院。 它是英国古老的政府机构，如前所述，它发源于中世纪。 15世纪都铎王朝时期，枢密院的权力很大，代表同王行使最高立法权、行政权和司法权。 资产阶级革命后，议会取得了最高权力，机密院的权力开始受到削弱，现在的枢密院只是形式上的最高行政机关，实际权力掌握在内阁手里。 （2）内阁。 它是英国实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构。 它由中世纪枢密院演变而来，因英王召集一部分最亲密的枢密院成员在王宫内室召开会议而得名内阁。 首相是内阁的首脑。 内阁成员除首相外，还有外交大臣、国防大臣、财政大臣、枢密大臣、掌玺大臣以及大法官等。 现在内阁阁员一般保持在20人左右。 随着英国经济的发展和政府职能的扩大，英国的内阁机构不断增加。 现在，内阁设有内阁办公厅外设内阁秘书处、中央统计局、人事管理局、历史档案馆等机构。 内阁经过几白年的历由演变，发展到今天已成为英国整个国家行政管理机构的枢纽、中央行政机构的顶点，在国家政治生活中履行着一系列重要的职能。 主要有一是行政职能。 行使国内最高的行政管理权，负责协调各行政部门的工作并划定他们的权力范围。 二是决策职能。 内阁有权决定国内外的许多重大决策，包括内政、外交、防务、社会、科研、教育、经济政策和政府预算等。 三是立法职能。 由议会委托内阁组织起草法律，再提交了院通过。 四是监督职能。 对政府的各项政策，尤其是对政府各部进行财政监督。 （3）政府各部。 部是中央行政的职能部门。 各部的成立和发展，随着政府职能的消长而变化。 19世纪末以前，由于政府职能有限，部的数量很少、规模也小。 20世纪以来，为适应政府职能的扩大和行政效率提高的需要，政府各部的组织不断发生变化。 现设的部有财政部、内政部、国防部、外交和联邦事务部、就业部、卫生和社会保险部、贸易部、工业部、能源部、运输部、环境事务部、教育和科学部、农业、渔业和粮食部、北爱尔兰事务部、苏格兰事务部、威尔士事务部等16个部。 2英国地方行政组织。 （l）英国地方行政组织的层次。 英国地方行政组织比较复杂。 虽然英国是单一制国家，但它是由英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个地区组成的，由于地为政府具有独立的法律地位，历史上又有地方自治的传统，这四个地区的行政组织不完全相同。 助世纪以来，英国地方行政组织一般分为二级，即郡（含郡市人口在5万以上的市为郡市）和区。 有时分为三级，即郡、区、教区或社区。 （2）英国地方行政组织的职能及机构。 根据英国地方政府法的规定，英同地方政府的主要职能有管理交通道路。 维护公共秩序和治安。 搞好环境卫生。 制定和实施城乡规划。 发展公共事业。 提供福利服务。 世纪80年代以后，英国的地方职权逐渐削弱，中央政府的职权有所扩大。 英国地方行政管理事务由地方谈会承担。 地方议会下设备委员会为议会的执行机构。 委员会分卫生、教育、市政、环保等常设委员会。 （二）美国现代的行政组织美国联邦行政组织。 美国是联邦制国家，又是实行三权分立制度最典型的国家，同时也是总统制特征最突出的国家。 美国行政组织包括联邦政府机构、州政府机构以及地方政府机构。 美国联邦行政机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立管理机构组成、美国总统既是国家元首，又是最高行政首脑。 （）总统直属机构。 又称总统府，直接受总统领导，是总统的咨询、参谋、辅助机构。 在总统直属机构中，白宫办公厅与行政管理和预算局是地位最重要、历史最悠久的单位、它行政组织关系学第二章行政组织理论14们管辖的事务涉及到总统职务的全部活动。 尤其是白宫办公厅，它是总统办事机构和总统直辖的政府各部的神经中枢，是给总统出谋划策的“小内阁”、“智囊团”。 经济顾问委员会和国家安全委员会也是总统很重要的参谋、咨询机构。 近年来美国总统直属机构增设了美国商务代表处、环境质量委员会、科学和技术政策处、国家药品控制政策处、国家紧要物资委员会、国家太空委员会等。 （）内阁和行政部、美国的内阁是总统和部民集体讨论政府事务的机构，因此是美同行政系统的一部分。 但美国内阁从一开始就是作为总统的咨询机构出现的，它从未起过集体决策机构的作用。 美国的内阁和英国的内阁不一样。 主要表现