日本农村社会保障制度的特色及其启示.doc

日本农村社会保障制度的特色及其启示发布时间：2011年11月18日 11:36来源：中国农村研究网一、日本农村社会保障制度的建立与完善日本农村社会保障制度是在借鉴西方国家经验,结合日本社会的价值取向建立并完善起来的。1.农村社会保障制度。战后初期,由于战争的影响,日本农村的社会保障主要围绕生活救济展开,如制定了生活保护法,依照这一生活保护法,凡是家庭劳动所得扣除国家规定的各项最低支出标准而收不抵支的农民,可根据他们的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素,核定被资助者的最低生活费标准。具体涉及的补助种类包括生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等8种,重点保障农民的生存权,并逐步建立起覆盖全体国民的最低生活费保障体系。从上世纪50年代后期起,在农民的生存权获得充分保障的前提下,日本政府将农村社会保障目标转向保障农民的发展权,主要表现为实施“防贫”政策。1962年日本社会保障审议会提出的关于综合调整社会保障制度咨询报告指出:“一般认为,社会保障要由救贫向防贫发展,也就是说,社会保障在救贫之后的目标是防贫”。上世纪80年代后期,日本政府强调追求新的社会福利理念,指出社会福利保障制度要着眼于“帮助个人自立”和“尊重个人需求”,强调社会福利保障制度要真正保证人人享有尊严,人人都能够享受正常的社会生活,强调社会福利保障制度要满足国民的多样化需求 1。随后,在日本农村建立了多层次的养老保险制度,主要分为三个层次,即国民年金制度、国民养老金基金制度、农民养老金基金,以满足不同层次农民的需要。同时,还为老年人、残疾人、保险者遗属设立了“老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”、“遗属基础养老金”。由上可见,日本社会保障制度的发展经历由初期的保障生存权逐渐向以“尊重个性,尊重个人的自我选择权和自我决定权”的发展权过渡,并随着社会经济条件的发展变化逐步修正完善。2.农村医疗保障制度。日本的农村医疗保障不是以地域划分,而是以职域划分,国民健康保险将农民和没有固定职业及稳定收入的人群纳入其中,它以区域为单位,由地方自治体负责此类保险费的征收和管理。由于农户、个体经营者等无固定收入,不能像“受雇者保险”那样,可事先强制性的从工资中扣除医疗保险费。他们每月须定期到当地的社会保障事务所缴纳国民健康保险费,保险费率根据各家庭的收入水平进行调整,按每户不同定额收取国库补助保险费的50% ,该比例远远高于其他各类的医疗保险。3.农业灾害救助制度。日本农业保险是日本政府为了应对给农业带来的自然灾害,用以保障农业再生产的经营稳定,使之适应国民经济的高速发展而采取的一种重要的支持形式。日本政府采取了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险相扶持的模式,组成中央政府农林水产省、都道府县农业共济组合联合会、市町村农业共济组合三级连动的农业共济保险体系。这一救灾制度和组织模式对稳定农业生产起了一定作用。 2二、中日两国农村社会保障制度的比较1.中日两国农村社会保障制度都是在市场经济推动下产生的,是经济发展的产物。日本的城市化水平自1950年至1975年,由37. 5%上升到了75.9%,提高了38. 4个百分点,城市人口由3120. 3万增加到了8496. 2万,农村人口由5199. 7万减少到了2697. 8万。与其相适应城乡人口之比由0. 6:1提高到了3. 15: 1。日本城市化水平的快速提高,是农村劳动力转移的直接结果,同一时期,日本的非农业就业人数,由1838万增加到了4551万,农业就业人数,由1721万减少到了661万,两者之比,由1. 07: 1迅速上升到了6. 89: 1。 3对照日本的城乡人口结构和农户结构,可以看出,工业化与城市化进程的加快,为日本农村经济发展注入了强大的活力,使日本逐渐走向工业反哺农业的发展道路,并为农村社会保障建设积累了丰厚资金。历史上中国是个农业国,农业是国家的基础产业,也是国民经济发展中的薄弱环节。随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展,中国经济建设取得了举世公认的成就,国力不断增强。在这一大背景下,党和政府科学把握发展规律,从中国特色的社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发,针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾,提出统筹城乡经济社会发展,并把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分,摆在“五个统筹”之首,建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。此后召开的中国共产党十七大又进一步提出建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出全面布署,大大推进社会主义新农村建设。在经济发展方式转变和经济结构调整中,继续加强了农业基础地位,在统筹城乡发展中继续加快农村社会经济发展,在保障和改善民生中经继续增进农民福祉,着手建立健全农村社会保障制度。从2003年起,中国农村开始进行新型农村合作医疗的试点,资金筹集以中央和地方财政补贴为主,以减轻农民住院、大病的医疗费用负担。目前?新农合?制度已覆盖所有农村县乡中的8. 15亿农民。 4由上可见,日本的农村经济发展与中国具有天然的相似性,具有工业与农业渐次发展的路径依赖。2.中日两国农村社会保障制度都伴随农业、农村的发展,经历着从传统农业向现代农业、由农业社会向工业社会的转型过程。中国与日本在传统农业经济发展过程中,自给自足的自然经济长期占统治地位,农业生产都是建立在分散的、个体农户小规模经营的基础之上,具有小农经营的历史传统,自然条件差,农业发展地少人多,祖祖辈辈的农民靠土地为生。在自然经济形态下,与劳动风险相关的保障机制主要依赖家庭和家族成员内部互助,即当一个家庭的主要劳动力遭遇年老、病残、死亡等变故而丧失或减少收入时,家庭或家族其他成员便承担起援助他及其怃养者的责任。从日本看,时至上世纪50年代中期,伴随着工业经济的快速发展,日本城市与农村就业员收入差距不断扩大,农业从业人员不断向城市转移,农业就业人员出现老龄化。农村传统的家庭保障和土地保障模式已经不能适应农村社会的现实需求。农业农村的发展,促使日本农村建立了公共救助制度。在当代中国,随着工业化进程的加快,推动了农村社会的经济发展。在广大农村先后采取调整农业产业结构、扶助“龙头”企业,实施城镇战略、转移剩余劳动力、鼓励土地流转、支持规模经营、改造小农经济模式、增强农民综合素质、加快生产方式的“两个转变”等政策措施,从而进一步提升了农村社会的组织化程度,发展壮大了集体经济力量,促进了农业社会向工业社会转型的过程,基本解决了广大农民的温饱问题。随着农民从农业转移的速度不断加快,特别是新生代农民工涌向城市打工,促进了农村城镇化的进程。与此同时,我国农村社会日益呈现老龄化的迹象,家庭联产承包责任制的土地承包模式的弊端逐渐暴露出来,土地原有的保障功能正在弱化,促使政府为化解诸多农村社会风险问题,采取一系列的措施。从上世纪80年代中期开始探索性地建构农村社会保障制度。2001年7月至2003年底国务院在辽宁省进行了完善城镇社会保障体系的试点; 2004年后,国务院又把试点扩大到其他12个省、自治区、直辖市,并开始在在农村进行了医疗保险的试点。近几年,一些较发达地区实行政府补贴、引导农民缴费、乡村集体补助等,建立养老保险制度改革试点。2007年党的十七大提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系使农村社会保障体系进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理“阶段。3.中日两国农村社会保障制度的产生都在国家政策的宏观指导下进行。两国贫困者生活救济,建立健全农村社会保障制度都不是通过司法程序获得保障的,农村社会保障问题首先作为政治义务和政治责任而产生,生活保障标准的确定也是作为一个政治问题或政策问题提出并付诸实施。中国的农村社会保障制度是在建设有中国特色的社会主义理论的总体布局下,在建设社会主义新农村,构建社会主义和谐社会的这一时代大背景下提出的。近几年,一些较发达地区实行政府补贴、引导农民缴费、乡村集体补贴等方式,建立养老保险制度;有的农村对独生子女户或双女户给予补贴,探索解决农村家庭农民老有所养的问题等,都不是首先作为法律问题出现,而是在国家政策指导下进行改革试点,逐步成熟推广。尽管中国同日本在农村社会保障制度构建方面存在诸多背景相似之处,但毕竟是两种不同社会制度的国家,日本属于发达资本主义国家,城乡二元经济结构与贫富差别并不特别明显,社会保障的对象具有统一性。而中国属发展中国家,在今后相当长的时期内仍处于社会主义初级阶段,存在明显的区域差异与城乡差别,我国农村社会保障建设的艰巨性、长期性、复杂性比日本要大得多。通过对不同类型制度环境和制度文化条件的中日两国农村社会保障制度的了解、比较,有助于进一步认识中国特色的社会保障体系发展过程中的内在演化规律,扬长避短地探索自身发展道路。三、日本农村社会保障制度对中国的借鉴与启示建立健全农村社会保障体系,不是简单否认日本等经济发达国家社会保障建设百年来所取得的实践成就,也不是盲目就搬,而是通过运用科学的社会调查与研究方法,厘清改革以来中国社会保障制度建设中取得的成就、遇到的问题、存在的困难,按照中国特色社会主义理论体系的基本要求,从实际出发,努力实践,解决中国农村的社会保障问题,以促进经济、社会的和谐发展。1.建立有中国特色的农村社会保障体系。日本农村社会保障制度的形成尽管也借鉴了西方国家经验,但主要从本国的实际情况而制定,具有日本特色。首先,战后初期的日本农村社会保障重点是农民的生存权。随着战后经济的迅速恢复和生产力的快速发展,日本将农村社会保障目标从农民的生存权转向保障农民的发展权,这一转变符合当时的日本社会现实,有利于社会发展。其次,日本从农村最为急需的医疗保险入手,并根据形势的发展变化不断的补充和完善,形成了覆盖全国城乡的社会保障体系。再次,进入20世纪80年代后,日本经济进入持续低迷期,财政面临严重危机。由于财政主导的国家福利社会保障体系缺乏自主权和积极性,社会福利保障制度缺乏效率,难以满足国民追求个人发展的多样化需求。对此,日本适时转变社会保障经营方式,确立了社会福利保障的产业化经营方向,有利于缓和社会矛盾。日本农村的社会保障制度建设经验也可以为我们建设中国特色的农村社会保障体系提供有益的借鉴。第一,中国农村社会保障体系建设要坚持从中国农村的实际出发。中国广大农村的主要特点是:首先,我国有13亿多人口, 2005年中国内地城镇人口为5. 62亿(占43% ) ,农村人口为7. 45亿(占57%) ,是世界上人口最多的国家; 5据中国国家统计局在2006年2月28日宣布的统计结果表明中国社会人口老龄化加速,估计在2011年以后的30年里,中国人口老龄化将呈现加速发展的态势;预计到2050年,全国老年人口总量将超过4亿,占总人口的1/ 4以上,社会将进入深度老龄的阶段。人口因素对建立覆盖全国农村的社会保障制度影响甚大。其次,中国处于并将长时处于社会主义初级阶段,经济发展水平低,还有相当部分的农村人口生活在贫困线以下。如目前全国18岁以下农村留守儿童达5800多万,由于客观条件和自身障碍的影响,特殊困难儿童总体生活状况与社会平均水平还有较大差距(中新网2011年2月3日,全国妇联提供的调查数据)。再次,中国又是世界上流动人口最多的国家。仅2010年流动人口达2. 21亿,占世界流动人口总量的四分之一多, 6政府亟待解决他们的生存就业、社会保险、子女入学等问题。中国国情决定了中国农村建立社会保障制度任务的艰巨性、长期性和复杂性,这就要求因地制宜,结合各地农村实际情况,建立符合各地区实情的农村社会保障制度以及建立国家、农村集体和农户三方合理分配的筹资机制。第二,中国农村社会保障制度建设要着眼于保障广大农民最基本的生存需要,而不是非基本需求以及体面性生存需求。要用最廉价的成本解决那些最需要帮扶群体的最基本生存需求问题,以减少社会排斥与社会对抗,防止贫困的再次恶化,通过相当保障项目的实施让困难农民能够尽快重新回归社会,参与社会竞争,促进社会和谐发展。第三,构建中国农村社会保障制度必须要有更强的社会忧患意识和长远的战略眼光,要为未来的农村人口老龄化高峰和突发性灾难预做各种准备。2.建立起以底线公平为基本原则的社会保障体系。对社会保障的公平公正问题的理解每一个国家都存在差异。日本社会保障制度所提的公平公正原则与其社会背景和发达的经济基础以及独特的情况相联系。我们不能简单地吸收日本社会保障制度的公平公正原则,而是要在结合我国农村经济社会发展的现实的基础上全面、准确地把握公平公正这一原则。首先,公平公正事关农村社会保障体系建设能否可持续发展的基本问题,因此,建立健全农村社会保障体系政府要承担主要责任,社会发挥协同作用,个人培育公平公正之心。其次,建立中国特色的农村社会保障制度的基本原则是底线公平,基本目标是在国家财力允许的范围内解决民众的基本生存需求,不断增强社会自我维持能力,实现有差别的平等,体现社会公平正义,实现社会持续、和谐发展。再次,不能将经济领域的等价交换、公平竞争甚至优胜劣汰原则简单套用到农村社会保障领域,无视农村老弱病残等弱势群体的基本生存需求。当前,中国农村发展正站在新的历史起点上,战略机遇期和矛盾凸显期重叠交织,面临的矛盾和问题较之以往更加复杂、更加突出,在建立健全农村社会保障体系过程中,统筹兼顾各方面利益的难度不断加大,这也使社会保障制度的社会公正问题更加现实地摆在了我们面前。3.加强立法确保社会保障体系运行的稳定性和持续性。日本社会保障制度的发展是建立在社会立法的基础上,日本农村社会保障项目都是通过立法建立。如日本的农村社会保障制度起源于医疗保险,1938年7月首次制定的以面向农村居民为主的国民健康保险法, 1959年,再次修订并颁布新的国民健康保险法,决定从1961年4月在全国所有市町村全面开始实施,并要求全国的农产、个体经营者等无固定职业和收入者均必须强制加入这一医疗保险。1959年首次颁布了国民养老金法,开始将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中。建立在法律基础上的日本农村社会保障制度的实施具有强制性,和各种社会保障措施共同形成为一种法定义务。 7可见,法律是日本社会保障实施的基础,通过法的规范,能够有效避免单方面主导社会保障政策而难以兼顾责任主体各方利益的缺陷,从而确保社会保障制度建设更为公正、更加理性。在中国,还有相当多的贫困人口,不可能在短时间内建立起一个完善的社会保障体系,因而现阶段中国尚未对社会保障制度立法。农村社会保障的立法在许多方面仍属空白,缺乏必要的法律依据和保证,致使现阶段农村社会保障工作的法制化、规范化水平不高。因此,加快社会保障立法步伐尤其是尽快制定社会保险法、社会救助法等基本法律已经成为完成社会保障制度改革任务的必要条件。在加强立法的同时,对现行的农村社会保障制度要大力宣传,让每个农民都了解自己参加社会保障的程序、内容和可获得的保障,以确保中国农村社会保障体系建设朝着健康稳定法制方向发展。4.建立广泛覆盖的新型农村社会保障制度。日本重视偏远农村、山区、海岛等地区的社会保障制度建设,采取有效措施突破城乡二元体制的局限,完成了日本社会保障体系从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程,缩小了城乡之间、地区之间的差距。建立有中国特色的农村社会保障体系就是要实现人人享有基本生活保障,不断缩小城乡之间的二元对立,减少阶层与地区之间的对立,促进不同群体、区域之间的相互流转与和谐共生。当前,中国农村社会保障制度还不健全,保障的对象基本上是“五保户”、残疾人、孤寡老人和孤儿,农村多数人还无法享受社会保障,“新农保”制度还在试点中,且各地农村最低生活保障确定标准不统一。农民工进城后,对于合作医疗保障金等优待金的领取、申报也存在困难。今后农村社会保障体系建设要着力于扩大农村社会保障覆盖面,把各类未纳入社会保障制度的群体尽快纳入覆盖范围。要加快新农保制度试点步伐,进一步建立健全农村各项社会保险制度,提高新型农村合作医疗制度的参保率,努力推动各项社会救助制度的应保尽保。要制定适合农民工特点的养老保险计划,以较低的费率适应农民工收入普遍较低的