扎实推进 双向调整 促进信息公开和保密工作的平衡发展.doc

扎实推进 双向调整 促进信息公开和保密工作的平衡发展(2008-12-22 16:42:40)宋建军 2008年9月24日，温家宝总理在纽约出席63届联合国大会期间，与当地及我国香港地区华文媒体进行了座谈。当华文媒体盛赞中国政府在抗震救灾和处理问题奶粉事件中表现出信息公开的及时和透明时，温总理强调，信息公开重要的是政务公开。政府的工作必须透明，在阳光下进行。我们始终坚持两条原则，一是把人民群众生命安全放在第一位，二是实行信息公开。政务公开要制度化，并在实践中不断完善。 进入21世纪以来，我国民主政治建设步入了快车道。2003年抗击“非典”的成功经验，展现了信息公开在处置公共突发事件中巨大作用，执政理念开始朝着公开透明迈进，催生了信息公开的立法和实践。2007年4月24日颁布的政府信息公开条例，确立了公开与保密兼顾的政府信息发布准则。党的十七大又进一步提出了让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的民主政治建设目标。在改革开放30年之际，人们惊喜的发现，信息公开在我国已经成为一道风景线。从年初的冰冻灾害到5.12汶川大地震，从手足口病防治到问题奶粉事件的追查，从奥运会的成功举办到“神七”载人飞船的完美发射，一次次史无前例的信息公开“风暴”，展示了我国打造阳光政府的决心、中国共产党以人为本的执政理念、无往不胜的执政信心和妥善处置危机的执政能力，也注定使2008这不平凡的一年具有了信息公开里程碑意义。 正如温总理指出的那样：“政务公开要制度化，并在实践中不断完善。” 我国的信息公开虽然经历了多次重大事件的洗礼，但还只是刚刚起步，仍有许多不完善之处。正确认识信息公开与保密的关系，准确把握信息公开与保密的平衡，加快促进信息公开制度与保密制度的有机结合，是实现信息公开和信息保密双进双赢的必由之路。 一、当前信息公开与保密工作关系处理中存在的问题 政府信息公开条例颁布实施后，经过多层面的磨合，奠定了信息公开与保密工作协调发展的良好基础，同时，也不可避免地存在一些问题。 一是“保密过度”阻碍信息公开。由于我国长期以来信息公开制度的“缺位”，一些地方和部门旧的思维定势一时还没有扭转过来，缺乏在信息公开下处理一般行政事务自信，存在着怕公开、怕出事的思想，有的则出于个人或部门利益而使保密扩大化。政府信息公开条例正式实施后，各地所报道的“信息公开第一案”，对公众申请公开信息的合理诉求，有关部门仍然以种种理由拒绝提供；安徽阜阳、贵州瓮安、河北石家庄等地突发公共事件中的隐瞒、消息封锁行为，映射出了拿保密当“挡箭牌”，来保政绩、面子的护短心态。至于“假公开、真保密”假虎照事件，更折射出信息公开道路的曲折。 二是“公开过度”威胁国家秘密安全。随着信息公开的推进，矫枉过正的问题也逐渐显现，“保密阻碍信息公开”的思想有了一定市场，国家秘密的范围受到蚕食，有的已经对国家秘密安全构成了严重影响。据统计，近年来各级党政机关门户网站非法披露国家秘密信息的案件呈上升趋势，在泄密案件中所占比例也迅速攀升。另外，“搭车”倾向不容忽视。当突发公共安全事件被列入信息公开范围后，一些关系国家安全的可控疫情和事故信息在一些地方和部门也搭上了“顺风车”；当神舟飞船航天活动全程直播后，一些高度秘密的国防科研生产项目也或多或少的遭遇曝光；一些地方和部门的信息公开目录中，保密范围内的信息也被列入其中。 三是“敏感信息”的保护缺失。在政府信息中，除公开信息和秘密信息外，事实上，还存在大量的介乎两者之间的信息，这些信息被称为工作秘密或敏感信息。说其敏感，就在于它们虽不是国家秘密，但有许多则是构成国家秘密的基础信息，此类信息的集合则可能属于国家秘密。这些信息虽然在公务员法国家安全法中被明确列入不公开信息，但在信息公开中是否属于“例外”仍然没有明确的说法和法律定位，形成了公开与保密的“真空地带”。特别值得关注的是，这些敏感信息已经呈现出被列入信息公开目录的趋势。 四是信息公开保密审查制度执行力度不足。根据政府信息公开条例建立保密审查机制，执行情况并不乐观。主要问题是：保密审查制度在一些地方和部门职责不清，责任不明；信息公开与保密审查“两张皮”现象比较严重，主管公开的只懂公开、只管公开，不懂保密、不会审查，主管保密的只懂保密、不懂公开，又没有承担保密审查职责；保密审查监督管理制度还不明晰，信息公开主管部门和保密工作部门都在管，但各自的监管职责却不十分清楚；保密审查缺乏争议协调处置机制，当公开遭遇错定的国家秘密、或者当保密遭遇漏定的国家秘密被公开需要行政裁决时，很可能各执一词，谁都显得无能为力。 二、应切实抓好信息公开与保密工作的双向调整 正确处理好信息公开和保密工作关系，必须切实抓好信息公开与保密工作的双向调整，实现两者的互为条件、互为基础、互相补充。 就保密制度调整的内容而言，第一，最重要的，是保密范围的调整。第二，要积极推行责、权、利相统一的定密责任人制度，把错漏的比率降到最低。第三，要与信息公开保密审查制度相配套，建立国家秘密定密异议复议制度、依申请解密审查制度、申请公开信息涉及国家秘密的特殊处理程序，进一步改进完善国家秘密密级鉴定程序和定期解密审查程序。第四，要建立定密监督管理制度和责任追究制度，使那些借“保密”的幌子阻碍信息公开行为失去滋生的土壤和环境。 就信息公开制度调整的内容而言，第一，同样最重要的，是信息公开目录的调整，改进信息公开目录中存在的边界不清、分目不细、一些局部分类与保密信息重叠的问题。第二，要对中间地带的敏感信息做出准确定义，对是否能公开或者在什么条件下公开作出清晰定位，防止公开过度威胁甚至损害国家秘密安全。第三，是要进一步规范信息公开前的保密审查制度，完善保密审查制度执行情况的行政监察措施，把好国家秘密保护的最后一道关。 就信息公开制度和保密制度共同调整的内容而言，应建立统筹公开与保密的统一协调制度，可参照国外的做法，采取“部际协调委员会”模式，主要解决宏观层面上公开与保密的争议问题，划分公开与保密的范围界限，根据国内外形势发展变化的需要，协调公开目录和保密目录的及时调整。 三、努力把握信息公开与保密工作的平衡发展 信息公开与保密的关系，是矛盾的对立统一。在对立中不断调整，在调整中不断达到新的平衡。第一是认识观念的平衡。保密与公开，同样是政府信息管理的手段，同样都关系国家安全和利益。有了这样的理念，才能防止在处理保密与公开的关系中顾此失彼。第二是信息利用安全和效率上的平衡。公开信息的传播与共享能够造福于国家和人民，国家秘密信息安全同样是造福于国家和人民的必要条件。选择信息公开还是保密的唯一标准，就是信息利益的最大化。实现信息公开制度与保密制度平衡的根本途径，是信息公开目录和保密信息目录的分界与确