财政支农政策的改革与完善1.doc

财政支农政策的改革与完善目录摘要Abstract第1章绪论.11.1本文选题背景.1.2研究目的和意义.11.3国内外相关研究综述.21.4研究方法.6第2章我国财政支农政策改革进程.172.1改革开放前财政支农政策1949一1977年).、.172.2改革开放后我国财政支农(1978一2002年).183.3新农村建设时期我国财政支农政策(2003一至今).21第3章.243.1我国财政支农政策初见成效.，.243.2我国财政支农政策存在的主要问题.，.25第4章财政支农政策的国际比较及借鉴.334.1美国的财政支农政策.334.2日本的财政支农政策.354.3启示与借鉴.38第5章完善我国财政支农政策建议.405.1保障财政支农资金总量的稳定增长， 提高所占财政支出比重5.2根据公共财政和现代农业的要求，优化财政支出结构5.3改革财政支农资金管理体制5.4转变财政支农方式，逐步采取对农民直接补贴的办法结论文献摘要：改革开放以来至“十一五”期间，各级财政部门认真贯彻执行党的一系列强农惠农政策，加大对“三农”工作支持力度，保护和调动了农民种粮的积极性，农业稳定发展，农民持续增收的良好发展态势已经形成，但制约农业和农村发展的深层次的矛盾并没有完全消除，对农业、农村、农民的保护和发展的任务依然艰巨。为了更好地做好“十二五”时期支农工作，笔者在分析总结以前时期财政支农政策存在问题基础上，提出完善“十二五”财政支农政策的建议。在新的经济发展形势下,我们必须调整财政支农政策来推动农业和农村经济的发展,鼓励财政支农资金在机制和制度上创新,充分发挥财政支农的导向作用,提高财政支农资金的使用效益。Abstract一 绪论（一）选题背景改革开放30多年来，我们党不断推进农村的改革发展进程，实施了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针政策,使农村生产生活条件极大改善,农业综合生产能力显著增强,农业增效、农民增收取得明显进展。但也应该看到,目前宏观经济形势中也存在很多负面因素,不断影响着农业和农村发展。国际金融危机波及实体经济、东部沿海地区出口受阻、企业用工需求缩减,对农村劳动力转移就业造成严重影响。党的十七届三中全会指出，到2020年，城乡经济社会发展一体化机制基本建立，就是要实现农民生产方式的工业化、生活方式的城市化，坚持可持续发展的道路。在全面建设社会主义新农村的历史时期，如何充分发挥财政支持农村建设的最大作用，是促进我国农业农村发展的一个重大课题，我们必须给予更多关注。（二）研究目的和意义“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。中央政府出台的一系列政策都反映了党和国家对“三农”问题的高度关注。因此，要把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化支农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，促进农民收入持续增长，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。具体意义如下：1农业是一个特殊的行业，农业生产具有公益性，因而农业生产具有社会保障的性质，是一个典型的财政学研究领域，因而现代财政学对该领域的研究无疑具有重大的指导意义。2科学制定和落实支农政策，将有利于解决目前农村存在的种种问题，推进农村经济社会发展和新农村建设，对于整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。（三）国内外研究动态综述1国外研究动态发达国家财政在促进农村发展和农业经济中发挥着很大的作用。发达国家的农村公共产品供给比较充足，基本能满足本国三农的需求。大多数发展中国家的农民占总人口的大多数，农村经济发展落后于城市，和中国一样具有二元经济的特点。但是农村公共事业关系着农民生活水平、农村社会的稳定和农业的发展，因此各发展中国家也开始将农村公共事业发展看得很重要。目前，发展中国家的农村公共事业发展虽然不完善，有值得我国借鉴的方面。2国内研究动态2004年以促进农民增收为主题，抓住了“三农”工作的核心问题；2005年以提高农业综合生产能力为主题，抓住了农业生产力发展的关键问题；2006年以推进新农村建设为主题，抓住了农村全面建设小康社会的根本问题，同时取消了农业税；2007年以发展现代农业为主题，抓住了新农村建设的首要问题。2008年十七届三中全会实行了土地制度改革，2009年提出提高农民购买力，扩大内需。这些重大政策和措施，体现了以人为本、加强农业基础、增加农民收入、保护农民利益、促进农村和谐的目标取向。在学者研究方面，刘尚希提出新农村建设应把改善农民“就业状态”放在首位；朱有志认为应注重加大对农村集体经济的支持力度；党国英研究了如何在城市化进程中推进新农村建设；夏杰长、李小热认为应大力发展农村服务业；涂建明、汪金敖研究了如何促进农民专业合作经济组织发展。（四）研究方法以马克思主义的方法论为指导原则，以唯物辩证法作为根本的研究方法，在建设新农村大背景下，以农村市场经济为出发点，综合运用经济学、管理学、财政学、法学等学科的相关理论，在国内已有研究的基础上，从社会经济发展角度，将中国新农村建设置于中国社会经济生活的矛盾、联系和运动发展中去进行系统剖析与研究。既注意农村建设在当今世界各国存在的普遍性和共性，又关注在中国农村的特殊性和个性，结合中国农村及中国财政现状，探讨现阶段新农村建设路径选择。二 我国财政支农政策的改革进程（一）改革开放前财政支农政策(1949一1977年)新中国成立后，国家财力比较薄弱，恢复经济秩序、建立工业体系是当务之急，因此，财政主要支持工业，特别是规模大、周期长的重工业。农业则担负着重任，在农产品收购制度上，采取统购统销政策将农业剩余转移到工业上去以满足工业发展的资金需要。这期间农业的财政支出很少，重点放在恢复农业生产、基本建设和农林水气象事业费支出方面，农村教育、卫生和文化的支出几乎空白。总体来说，从农业上取得的财政收入要远远大于财政对农业的投入。社会主义改造完成后，我国建立了高度集中的计划经济体制，实施了高度集中的统收统支的财政管理体制，出台了农业税征收条例对农产品实施统购制度。尽管这一时期，国家安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产条件，发展农业生产。但统购统销、实物缴纳农业税等方式取得农业的剩余远远大于财政对于农业的投入。（二）改革开放后我国财政支农政策(1978-2002年)改革开放以来,我国财政支农政策紧紧围绕党和国家在不同时期的战略部署,积极推进农业农村经济的改革和发展,促进农民持续增收。财政支农政策的改革大体可以分为三个阶段：11978-1987年,财政支农全面改革阶段。各级财政部门改革了财政支农资金的分配、使用管理办法,改革了国营农口企、事业财务管理制度,改进了农业税征收管理办法。21988-1997年,多层次、多渠道增加农业投入,大力促进农村经济全面发展,特别是支持粮食生产攀登新台阶的阶段。31997-2002年,在实施积极财政政策,探索公共财政体制框架背景下,大力加强农业基础设施建设,支农机制和方式深化改革的阶段。（三）新农村建设时期我国财政支农政策(2003一至今)12003年财政支农政策开始实现战略性转变的阶段。党中央提出了“统筹城乡发展”的方略,提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重。22004年以来,中央连续出台了5个“一号文件”,实施了以“四减免”(农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税)、“四补贴”(种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴)为主要内容的支农惠农政策。财政支农工作的指导思想中对于农民与政府的“取”、“予”关系发生根本性改变。例如，2005年中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见进一步深化了“两减免、三补贴”的惠农政策，2005年底，全国28个省区市及河北、山东、云南三省的210个县(市)全部免征了农业税;加快农村教育、卫生等社会事业的发展;建立公共财政体制和规范转移支付制度，让公共财政的阳光普照农村，文件规定各级财政新增的教育、卫生、文化等事业经费，用于农村的比例不得低于70%，同时对中西部地区财政困难的县、乡大幅度增加转移支付的力度。三、我国财政支农政策的成效与主要问题（一）我国财政支农政策初见成效（最新资料）20032007五年间年，中央财政“三农”投入1.6万亿元，比上一个五年增加8000多亿元，年均增长17.80%；2008年，中央财政用于“三农”的支出合计5955.5亿元，比上年增长37.9%；2009年中央财政对“三农”支出安排7253.1亿元，比上年增长21.8%(见表2)。2010年，中央财政继续加大对“三农”的投入力度，落实和完善农业补贴制度，用于“三农”方面的支出合计达13.4亿元，比上年增加930.3亿元，增长12.8%。支持教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化等农村社会事业发展支出增幅明显，从2004年的975.63亿元，增加到2008年的2072.8亿元，2009年达2693.2亿元，增加了2.76倍。补助标准不断提高，对农民的四项补贴(粮食直补、农资综合补贴、良科，补贴、农机具购置补贴)从2004年的116亿元，到2008年达1030.4亿元，2009年达1230.8亿元，粮食直补、农资综合补贴惠及7.28亿农民，实现水稻良种补贴全覆盖，农机具购置补贴范围扩大到全国所有农(牧)业(场)，品种基本覆盖了农业生产急需的各类机械。补贴资金发放进一步规范，建立了补贴资金专户管理、村级公示、基础档案管理、联合督察等制度，在全国范围内逐步推广“一卡通”，直接将补贴发放到农户的卡上，并通过补贴网管理监督补贴发放情况。总体来说，财政支农资金总量在增加，范围由只注重农业生产向注重农村全面发展转变，投向社会事业的资金大幅度增加，资金运转管理的规范性也不断增强。（二）财政支农政策存在的问题1规模方面：支农投入总量持续增长，但所占财政总支出比重一直偏低。改革开放以来，我国财政支农资金投入的绝对量是逐年增加的，为促进农村社会经济的协调发展提供了重要的财力保障。1978年，我国财政支农资金投入总额为151亿元，而到了2008年，这一数额达到5529.5亿元，三十年间增长了近四十倍。但是由于支农投入增长幅度小于中央财政收入增长幅度，并且没有建立长效的增长机制，财政支农资金在中央总投入中所占比重大多数年份都在8%以下，明显低于发达国家水平甚至一些发展中国家。发达国家财政支农的比重要占财政总支出的3050，而且有继续增长的趋势，泰国、印度等发展中国家也达1020。所以，我国支农投入仍然偏低，远远满足不了农业发展的需求。2结构方面：主要支出项目比例不合适按目前的统计口径，财政支农资金可分为以下几部分：支农支出、农业基本建设支出、农业科技费用支出、农业救济费用及其他。李焕彰、钱钟好指出我国财政支农支出项目中边际产出效应高低的次序应当是：科技三项费用最高，基本建设支出次之，支农支出最低。而我国支农资金分配情况是：支农支出最高，基本建设支出次之，科技三项费用最低，出现明显的本末倒置。3资金管理方面：管理分散，监督失位。首先，财政支农资金管理分散，使用效率不高。目前我国支农款项达160个左右，从中央到省、市、县有20多个部门参与资金管理，各部门之间职责不清，这导致负责资金分配的部门之间在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排上很难协调和合理配置，造成项目设置重复、政策目标及内容交叉、项目资金的管理监督困难，资金使用效率较低。其次，资金的运用环节缺乏有效监管，在财政支农资金“多头管理”的情况下，容易形成“重资金分配、轻资金监督和管理”状况。目前，由于缺乏有效的支农资金使用监督机制与措施，资金在使用过程中，被滥用、截留、挤占、挪用的现象大有存在，难以达到预期目标。因此，应该强化支农资金使用的监督机制，努力控制机构人员费用的支出。4投入方式方面：方式落后，不够科学我国目前政府支农资金对农产品的补贴和贴息主要在流通领域和金融领域，即“暗补”，还没有建立起对农业生产的直接财政补贴机制。这样农民真正享受到的补贴还很少。以农业生产流通补贴为例，这项补贴涵盖范围广，几乎涉及农产品生产与流通的全过程，但是资金容易分散。政府对农业补贴习惯采取“暗补方式”操作，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴，例如出口退税。直接补贴给农民的只是其中的一部分，农业补贴往往通过补入流通、服务“折射”给农业与农民， 这种补贴方式并不为广大农民所知晓，这不仅失去了从农业补贴政策措施调动农民进行农业生产的积极性，还造成补贴资金的流失。四 财政支农政策的国际比较及借鉴许多国家的农业都是由不发达阶段发展到发达阶段，在这个过程中，财政支农政策发挥了不可替代的作用。研究分析不同国家的财政支农政策，借鉴其成功经验，对建立有中国特色的财政支农体系具有重要的现实意义。（一）美国的财政支农政策美国作为全世界最大的经济体，也是农业生产最发达的国家，其财政对农业的支持是多角度、全方位的。第一、相对完善的农业立法，为财政资金支持农业发展提供了法律保障。20世纪30年代经济危机使美国农业陷入困境，罗斯福政府制定了以保障农民收入为目标的1933年农业调整法，规定政府拨专项资金，设立专门机构，从农业投资、粮食储备、农产品销售等方面保护本国农民利益。而后，美国的农业政策几经调整和修改，维持农产品价格，保障农民利益。进入新世纪后，为保证农业基础性地位不动摇，提高农产品的国际竞争力，美国总统布什签署了2002年农业安全及农村投资法，宣布在未来十年里将联邦补贴提高67%，总计达1900亿美元。由于有一系列的法案的保障，美国的农业支持政策一直相对稳定，可见通过法律形式保证财政资金流向农业，对于整个国家农业生产的稳定，农民收入的增加以及农业战略目标的实现都起到了重要的作用。第二、农业补贴是当今世界许多国家与地区普遍采用的一项重要宏观政策，其宗旨和目的主要在于保护与促进本国农业发展，维护与保障本国粮食安全。美国于1996年4月颁布了1996年联邦农业完善与改革法案，逐步降低农业的价格支持、出口补贴和关税，转而对农民实行直接收入支持。1997年亚洲经济危机的爆发，美国和世界谷物市场价格持续下降。于是美国政府重新推出两项保护农民收入的政策，一是恢复以前的“作物收入保险计划”；二是“市场损失补助”，提高农民补贴水平。在补贴方式上主要以“绿箱”政策为主，补贴范围上覆盖了几乎所有主要农产品，使过去基本得不到政府拨款支持的畜牧产品、水果和蔬菜生产者等获得政府的支持。第三、财政支农资金不仅在农业生产方面有大量投入，对于农业基础设施建设、信息服务、教育科研以及农村社会事业方面都有大量的投资。以农田水利灌溉为例，20世纪30年代美国农业开始向干旱的西部地区推进，农田水利灌溉设施显得越来越重要，但作为一项公共产品，水利工程周期长、数额大，效益回收慢，私人投资公司往往不愿意涉足，国家担起了项目组织、资金筹备和管理指导的角色。农业科研方面，美国联邦政府除对各州办的农业大学和农业职业教育给财政支农政策的国际比较及借鉴财政支持外，还设立众多的农业实验中心，鼓励农业科学技术的发明创造，并雇佣大批农业科学家通过在全国广泛设立的农业科技推广网络为农民提供技术导。自20世纪70年代中期以来，美国对农业科技投入达到150亿美元，而收益高达6000亿美元。除此以外，农村的教育、用水、公共卫生、垃圾处理、路灯、道路建设以及农村住房改善政府都通过赠款、贷款和担保等方式进行服务。（二）日本的财政支农政策日本的农业政策在明治维新后直到二战财政支农政策的国际比较及借鉴，基本上是采取掠夺农业的财政政策，即政府通过高税收从农业部门抽取资金;战后重视农业发展，不断的增加农业投入，使得日本农业生产迅速恢复。如今，日本本土农业生产的效率很高，品质一流，科技含量也名列前茅。日本的农业政策如下：首先，财政支农力度很大，1960年农业预算占总预算支出的比重为7.8%，1975年财政农业投入绝对额为13180亿日元，农业支出在国家预算总支出中占9.6%。80年代后，随着国民经济发展和农业比重的下降，农业预算比重有所下降，但到1991年仍在4.4%的水平上。其次，政府通过投放各种补助和长期低息贷款对农业进行支持和保护是一项稳定的政策。长期低息贷款主要是“农林牧渔业资金”和“农业现代化资金”，前者是根据农林牧渔业金融公库法由政府的农林金融公库按政策贷放的长期低利贷款，目的是发展农林渔业的生产;后者是政府通过农业协同组织(农一协)发放的低利贷款，目的是降低“农协”的贷款利息率，促进农户购买机械、设备、建筑物、家畜和果树等。财政支农的重点是：(1)支持农业基本建设。(2)支持农业机械化。政府对农业机械化及其他农业设备的采用投放了巨额补助金，极大的促进了农业由半机械化向全面机械化的转变。(3)干预农产品市场。政府对一些主要农产品规定最低价格，对低于最低价格的农产品给予价格补贴，以保护农民的利益。(4)支持农民成立合作机构。政府通过财政政策引导农民扩大经营规模，成立各种合作组织和专业技术协会，由这些合作组织为农民生产经营提供全方位的服务，提高了农民的组织化程度。（三）启示与借鉴世界上许多国家都重视农业发展，对农业实行“多予少取”或“只予不取”的高补贴、低税收或无税收的财税政策。我国农业发展相对落后，农产品的供应无论是在数量上还是质量上都还远远不能满足经济发展和提高人民生活的需要。据测算，目前我国的农业综合支持量只有2%，而美国为91.5%，欧共体为25%，日本为41%。针对我国现状，政府不仅要增加支农资金总量，提高农业补贴水平，还需要完善财政支农政策体系，引导社会资金自发的、有序的投入农业。加强农业立法，使财政支农政策法制化、规范化,为农业发展保驾护航。改革开放以来，我国的农业法律法规虽在不断完善，但仍然有一些遗漏之处，知法不依、执法不严的现象较为普遍，不能适应农业发展新形势和新农村建设的需要，因此有必要借鉴国外经验，清理和修改有关法规、规章，建立既与国际惯例接轨，又能有效保护和促进我国农业发展的法律体系。财政支持农业科技开发，以科技促农业高效发展。我国人多地少，土地的单位生产效率不高，依靠科技进步带动农业发展是促进农业可持续发展的必由之路，认识到这一点，我们就更应该切实提高财政对农业科技投资的比例。加大财政对于农村基础设施，公共产品投入的力度，实现农村事业的可持续发展。发展农村社会事业是建设社会主义新农村，构建和谐社会的重要内容。构建和谐社会，必须加快发展农村各项事业，全面改善农村教育、卫生、文化等设施条件，逐步改变目前城乡经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，而财政的支持又是必不可少的资金的来源，我国有必要进一步加大对于农村基础教育、社会保障、医疗卫生保健等方面的投入，减小城乡之间的差距。五、财政支农政策的对策及建议（一）保障财政支农资金总量的稳定增长，提高所占财政支出比重第一，认真贯彻落实农业法，使财政支农资金总量在现有水平上逐年按比例适当提高，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入增长的速度。我国目前已进入“以工促农，以城带乡”的发展阶段，国民收入分配格局已经开始并将继续朝着有利于农业、农村和农民的方向调整。为此，要统筹城乡经济社会发展，坚持与国民经济增长相适应，与国家财力增长相适应，进一步调整国民收入分配格局，增加财政对农业的投入力度。第二，积极发挥政策的引导，促使集体?农民和其他有关渠道的资金投入农业。稳定和开辟筹资渠道，发挥财政资金引导作用，综合运用直接补助、贷款贴息、奖励促进、担保、政策优惠等方式，吸引民间资本、社会资金投入农业，以拓宽农业投资渠道。完善和发展资本市场，调动和引导各投资主体增加农业投入，探索农业资源开发和资本营运的有效形式，支持工商企业投资农业项目，逐步建立多渠道的农业投入体系。（二）根据公共财政和现代农业的要求，优化财政支出结构首先，重点支持农业基础设施建设，实现农业可持续发展。应着力加强农村中、小型基础设施建设，改善农业生产条件；重点支持小流域防洪、防涝设施，水利灌溉系统，乡村水电和道路建设。其次，加大对农技推广和农业科研的投入。增加农业科研成果转化资金，支持品质优良、效益显著、高科技含量、高附加值且具有可持续发展能力的农业示范项目的研究与开发，以发挥财政资金导向作用。对于公共性科技成果的应用和技术推广，可仿照公共物品供给的机制运行。再次，逐步推进财政支出向农村覆盖，统筹城乡义务教育和卫生等公益事业发展。这包括财政支农资金重点保障落实农村义务教育、对农村医疗卫生服务的支持、逐步建立起农村社会保障制度。最后，支农支出和农林水气等部门的事业行政费的现象长期以来没有得到改观，这直接导致支农资金严重有效不足，严重阻碍了农业快速可持续发展。因此要扭转这种现象。建议把这些部门的行政事业费从财政支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。（三）改革财政