18反洗钱外部监管内化有效性研究（反洗钱）.doc

反洗钱外部监管内化有效性研究反洗钱处课题组*课题主持人：张庆昉课题组成员：孙安民，魏祖元，张企元，孔斌，唐振文，曹争鸣，陈伟群，袁国红摘要：人民银行作为我国反洗钱行政主管部门，在反洗钱监管工作不断推进过程中，有两个问题亟待引起关注：反洗钱监管有效性的评估问题和监管方式的调整和改进问题。本文针对这两个问题，提出了一条既有助于降低监管成本，又能激励金融机构积极主动防范洗钱风险、实现反洗钱监管目标的一条新路，称之为反洗钱外部监管内化。从经济理论和反洗钱外部监管实践分析了反洗钱外部监管内化的必要性，认为内化有效是提高反洗钱监管效率的基础，并提出了提高反洗钱外部监管内化有效性的实现途径。关键词：反洗钱 外部监管 内化 有效性 自2003年人民银行承担全国反洗钱监管职责以来，反洗钱监管主要是合规性监管。在反洗钱监管初期，合规性监管对培养和提高金融机构反洗钱意识、有效履行职责发挥了不可或缺的作用，而随着反洗钱工作逐步推进，合规监管的弊端也逐步显现。突出表现在：金融机构专注于形式合规，报送大量的垃圾数据，既成为金融机构的负担又造成监管机构的负担；一些可疑交易报告标准过于宽泛，与洗钱风险的相关度不高；规则的修改完善明显滞后于形势的发展等。合规性反洗钱外部监管方式需要付出较高的监管成本，而被监管者也要承担较高的执行成本，由此造成监管的有效性不足，效率不高。基于此，我们在对成本收益对比分析的基础上，探索一条既有助于降低监管成本，又能激励金融机构积极主动防范洗钱风险、实现反洗钱监管目标的一条新路，称之为反洗钱外部监管内化。一、反洗钱外部监管内化有效性：理论分析反洗钱外部监管是政府监管部门对金融业和特定非金融业机构履行反洗钱义务的管理、监督和限制，从本质上说，就是寻求提高被监管机构的市场竞争力与承担反洗钱社会责任之间的一种最优均衡。反洗钱外部监管内化有效性是指政府监管部门将对被监管者的管理、监督和限制内化为被监管者主动履行反洗钱义务的执行力。从经济学角度来说，反洗钱外部监管效率越高，则监管的成本就越低；反洗钱外部监管内化为被监管者履行义务的能力越有效，则监管的效率就越高。（一）信息不对称与公共物品理论。在市场经济体系中，监管者与被监管者主体之间的信息是不对称的，被监管者主体拥有信息上的优势，监管者拥有信息上的劣势，由于双方在信息上的不对称性，会产生逆向选择与道德风险，破坏信息市场的均衡，造成市场的低效率。公共物品是指由于其社会收益小于私人收益而使私人部门不愿意或不能提供的且被社会所需要的产品和劳务。和私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性。反洗钱监管具有公共物品特性，一个稳定、公平、高效的反洗钱市场环境关系整个金融体系和经济社会的健康发展，所有人都可从中受益，多一个人收益也不会多付出一份成本。（二）管制成本理论。管制成本理论认为反洗钱监管像经济生活中的所有活动一样，都有成本和收益；监管是否有效，要将它所付出的成本与所实现的收益进行比较，只有当监管的净收益大于零时，实施监管才是合算的。管制成本理论将管制成本分为直接资源成本和间接效率损失两大类。直接资源成本又包括行政成本和守法成本。管制的间接效率损失主要包括道德风险、削弱竞争导致的静态效率损失和妨碍创新的动态效率损失。管制成本从理论上初步界定了监管有效性的含义。（三）激励相容监管理论。“激励相容”的概念，最初是由1996年诺贝尔经济学奖得主Willian Vickrey 和James Mirrless 提出的。在金融监管中，由于存在监管人员不能发现信息的知识不对称和被监管者刻意隐瞒信息的披露不对称，监管当局与被监管者之间的关系也是一种经济意义上的委托代理关系。激励相容监管强调的是对被监管者的监管不能仅仅从监管的目标出发制定监管措施，而应当参照被监管者的经营目标，将被监管者的内部管理和市场约束纳入监管的范围，引导这两种力量来支持监管目标的实现。激励相容监管理论还认为，消除规则与被规则机构之间的信息不对称问题，关键在于激励规则制度的建立，若规则者能设计一套使被规则者“说真话”的激励规则制度，并将二者的“目标函数”有机地融合在一起，就能提高其监管的有效性。从上述理论来看，反洗钱外部监管者的监管行动与被监管者的内在控制行动类似于外因与内因对事物发展的影响，外因只有通过内因才能起作用。监管部门的监管政策和措施只有内化为提高被监管者的执行力，才能达到监管目标和提高监管效率。二、反洗钱外部监管有效性不足：成因分析 （一）监管对象与监管资源紧缺的矛盾突出。反洗钱法出台后，目前反洗钱工作已延伸到包括银行业、证券期货业、保险业等全部金融机构。在省会城市有各类金融机构近百家，地市级城市少则二十多家，多则四五十家，县级城市也有十家以上。这些金融机构都是各级人民银行反洗钱工作的监管对象。但在省会城市人民银行反洗钱处最多也就十几人，绝大多数地市人民银行没有设立反洗钱科，专职人员只有二至三人，甚至是一人，县级人民银行反洗钱工作人员几乎是兼职。由此可见，庞大的监管对象和紧缺的监管资源形成了极大反差。（二）监管传导机制不畅。一是传导的时效性有待加强。目前人民银行传递监管意图的手段大多还是借助给被监管者发文件，公文从起草、行文到成文发到被监管机构往往需要一周以上的时间。二是传导的环节过多。人民银行反洗钱监管政策首先传递给被监管者反洗钱主管工作部门（大多为合规部），被监管者反洗钱主管部门再传递给反洗钱相关职能部门，反洗钱相关职能部门再传递给反洗钱一线部门。哪个环节中断或拖延，直接影响监管政策的执行效果。三是被监管者主动接受监管意图传导的动力不足。据调查，85%的金融机构工作人员对人民银行的反洗钱监管存在抵触情绪，被动应付的多。（三）监管信息资源共享难。首先，反洗钱的性质和特点决定了它是一个涉及到许多部门合作的系统工程，但从基层来看，由于未能明确一个协调各方的反洗钱主管部门，反洗钱工作仅是金融部门在“孤军奋战”，公安、司法、财政、商业、海关、税务、工商、银监、证监、保监等部门在信息收集、情报交流等方面的工作尚未全面展开，很难形成有效的合作机制，直接影响了反洗钱工作的深入开展。其次，基层人民银行在反洗钱业务方面对外涉及监管、协调金融机构反洗钱工作，与司法机关、行政执法机关全面合作，及时进行信息沟通，全力预防、控制、打击洗钱活动；对内涉及现金管理、账户管理、人民币和外汇大额、可疑支付交易的监测、收集、分析、汇总等，必然导致部门之间信息沟通迟滞，难以实现信息共享，以致于不能在第一时间采取行动，阻击洗钱活动。再次，金融机构的反洗钱工作必然会加强对外来资金的审查力度，与地方政府的招商引资工作存在着短期利益冲突，这种长远利益和短期利益之间协调困难在很大程度上牵制基层央行有效开展反洗钱工作。三、促进反洗钱外部监管内化有效性：现实途径 通过上述理论分析和对我国当前反洗钱外部监管有效性不足的成因分析，我们得出要提高我国反洗钱监管的有效性，必须将监管者的监管意图内化为提高被监管者的执行力，从被监管机构的信息情报采集、公司治理和政策激励上入手，采取多种措施，提高反洗钱工作的主动性和有效性。（一）建立有效的约束机制，增强被监管机构反洗钱工作的主动性。 1、资格和市场准入约束。一是资格约束。人民银行同银监、保监、证监、财政等部门建立工作协调机制，加强对金融机构、会计事务所、律师事务所等机构高级管理人员任职资格审查的管理，防止不符合资格的人员负责金融机构、会计事务所、律师事务所等机构的经营管理活动，尽可能防止洗钱犯罪集团操控上述机构。二是市场准入约束。各监管部门需要严格对被监管机构建立和开办新业务的市场准入的管理，对在反洗钱行动中积极参与的机构，监管部门可以考虑给予其分支机构准入、业务创新和人员任职等方面适当宽松的政策，不搞一刀切，实行市场准入监管的差别政策。 2、加强对高层管理人员的约束。建立约谈制度，反洗钱监管部门根据现场和非现场监督中所发现的问题以及各方面综合情报，对被监管人执行反洗钱政策和内控制度建设等相关情况综合评估后，就发现的问题或疑点，通过约谈形式告知被监管单位高管人员，约请他们到反洗钱监管部门座谈解释，责成被监管单位自查自纠。3、处罚约束。对反洗钱工作无效致使洗钱后果发生的金融机构,要按照反洗钱法“双罚制”的要求，加重处罚，并建议有关金融监管机构责令其停业整顿或者吊销经营许可证，取消直接负责的高管人员的任职资格、禁止其从事有关金融行业工作。处罚约束目的就是增强反洗钱工作的主动性，使反洗钱外部监管更好地内化为金融机构的履职责任。2005年美联储和美国财政部的金融犯罪和制裁控制部门对荷兰银行处以8000万美元罚款就是例子。（二）建立以风险为本的反洗钱监管机制，提高外部监管内化的针对性。 1、建立反洗钱内化有效性评估制度。金融机构反洗钱内化有效性评估制度主要对金融机构的机构建设、内控建设、业务运作、反洗钱人员工作能力等设置指标，量化考核，通过评估通报金融机构反洗工作的有效性，引导金融机构认真履行反洗钱义务。每年定期评估，对反洗钱工作有效的金融机构给予较高等级评价，并将评价等级与反洗钱监管部门的监管频率挂钩，评价等级越高，监管的政策就越宽松；评价等级越低，监管的政策就越严。2、实施风险分类监管。以警示信息为依据实施预警分类监管。根据其风险程度和以往监管情况，将其分为、四个不同等级进行分类监管。A类公司应为洗钱风险管理能力高，在新业务、新产品方面具有较强的反洗钱风险控制能力，即优秀类；B类应为洗钱风险管理能力较好，即正常类；C类为洗钱风险管理能力与其现有业务规模基本匹配，但是也存在一些不足，即关注类；D类为洗钱风险管理能力低，潜在洗钱风险可能超过其可承受范围，也就是不足类。对于关注类，应增加检查频率，加强检查监督，促进其加强反洗钱内控制度建设。对于反洗钱不足类，应采取限制增设分支机构、限制业务范围、责令停止开展新业务、责令调整负责人及有关管理人员、接管等监管措施。对于优秀类和和正常类，可以实行非特殊性免检奖励，也就是人民银行在年度安排的反洗钱现场检查工作时，对这两类机构不安排检查任务，这样无形中也降低了金融机构经营成本。 3、反洗钱风险提示。就是将已经发现的可疑对象，可能与本地区发生经济往来或业务往来，以及有关部门已经发现的贪污、黑社会、贩毒等人员其及家庭人员、往来人员的名单提供给反洗钱一线部门提示存在风险。同时总结国际国内洗钱犯罪活动新特点、新手段结合本地实际情况，对本地可能出现洗钱犯罪动向进行提示，提醒注意防范。（三）建立内化传导机制，完善非现场监管制度。 1、实现信息共享。建立反洗钱信息交换平台，实现反洗钱联席会议成员单位信息共享。各成员单位按照法律规定，可以进人该平台进行调查获取有关犯罪的信息和资料。各部门的团结协作，成本降低，对反洗钱案件的破获也起到了至关重要的作用。也建立群众举报平台，方便群众对洗钱犯罪活动分子的举报。在信息共享还可以探索建立跨区域反洗钱情报交流机制，设立情报员，并且负责跨区域反洗钱工作的联络工作。 2、建立可疑交易信息跟踪体系。建立可疑信息跟踪体系，跟踪可疑对象的资金流入、流出情况，纳税情况，企业经营状况，以及有关高管人员和财务人员个人生活情况。并主动向有关单位索取相关信息以便进一步分析，判断、确定。3、建立反洗钱信息反馈机制。经过人民银行反洗钱监测部门的分析，认为可疑的并需要进一步跟踪，应将有关情况反馈到有关监督部门和房地产、金融机构等义务部门，要求其更好地监督，并将最新的信息及时反馈。通过反洗钱信息反馈制度，促使反洗钱义务部门更好地履行义务，使反洗钱监管更好地内化。4、加强对被监管机构反洗钱工作人员的职业道德教育，增强他们反洗钱工作的自主性和敏锐性，自觉接受监管，这样能让监管部门的政策意图及时有效地内化为被监管机构工作人员的自觉行动。参考文献：1、安建、冯淑萍、项俊波主编，中华人民共和国反洗钱法，人民出版社，2006年11月。2、李若谷主编，反洗钱知识读本，中国金融出版社，2005年2月。3、田光伟著，金融监管中的市场约束研究，中国法制出版社，2007。4、Mathias Dewatripont Jean Tirole