草原生态治理中的集体行动困境与制度选择——青海共和县S村夏季草场过度利.doc

草原生态治理中的集体行动困境与制度选择青海共和县S村夏季草场过度利 人类学研究草原生态治理中的集体行动困境与制度选择青海共和县村夏季草场过度利用问题的个案研究扎拉加索端智傅利平（天津大学，天津；青海民族大学，青海西宁）摘要？从二十世纪后期开始，我国的草原生态出现了大面积的退化现象，传统的行政监管模式与产权制度安排已经越来越不能满足草场资利益日复杂化的局面。 文幸以青海省共和县村为个案研究对象，基于公共池耱资源自主治理理论，分析该地区夏季苹场过度利用问题出现的原因，总结牧民在夏季苹场治理中的合作困境，尝试进行理论阐释，同时提出解决该地区革场资过度利用问的治理对策。 关键词苹场资；自主治理制度；集体行动；制度分析中分类号（），；从二十世纪后期开始，我国的草原生态出现了退化现象。 尤其到八十年代后，我国牧区草原的平均产草量下降了，草原退化面积达到，到九十年代末，这一趋势达到了，并仍以每年的速度在持续扩张，草原的产量和质量都在不断地下降由此可见，建立和健全草原生态治理与可持续发展的制度体系，是关系我国生态建设的当务之急，也是新时代全面深化改革的重要内容。 鉴于此，作者选取青海省共和县村作为个案研究对象，分别在年月至月和年至月在该村进行了田野调査。 通过长期深人的参与式观察和深度访谈收集了大量较为详尽的田野调査资料。 文章首先从村夏季草场过度利用问题的实际出发，分析在不同时期该地区草场资源的管理和利用方式的变迁，进而从微观层面上详细剖析草场资源治理中的集体行动困境，展现草原生态治理与其社会政治和经济发展的关系，尝试进行理论的阐释，最后在公共池塘资源自主治理理论的指导下提出相应的治理对策。 、村及其夏季萆场的利用现状村位于育海省共和县东北方向，是一个以牧丨作者简介扎拉加（），男，藏族，青海共和人，天津大学与青海民族大学联招级博士生，主要从事草原生态治理研究。 索端智（），男，藏族，青海平安人，青海民族大学校长教授博士生导师，主要从事藏区社会问题、族群与区城文化研究。 傅利平（，女，四川资阳人，天津大学管理与经济学部教授博士生导师，主要从事科技创新管理、区域经济与管理、公共资课管理、社会治理创新研究。 DOI:10.15899/j.ki.1005-5681.2019.02.016第卷第期年月业为主，同时兼有少量的农业的行政村落，畜牧业是其主要的产业，也是全村人主要的经济收人来源。 全村共有四个社，居住着藏、汉、回三个民族，共户、人。 其中藏族占，共户、人；汉族占，共户、人；回族占，共户、人。 村拥有非常丰富的草场资源，以枝卡山（）为界分为冬季草场和夏季草场，共有万亩，其中冬季草场万亩，夏季草场万亩。 冬季草场主要分布在牧民定居点周围，那里地势平坦，气候也较为暖和，大部分是滩地和山沟草场，属于单独牧户所有。 而夏季草场则主要分布在地势高寒、潮湿的山坡、沟脑和沼泽地带，属于村落集体所有。 在规定的时间里村中所有牧民都可以使用而不会受到限制。 在每年的农历月初，村中除了少量的瘦弱牲畜会继续留在冬季草场之外，其余的牲畜都会被牧民赶到夏季草场放牧，等到月末时又会将牲畜赶回冬季草场过冬。 随着社会的发展和市场化的不断推进，村牧民对夏季草场的过度利用问题已经越来越严重。 很多牧民违反按季轮牧的放牧规则，常年使用夏季草场，加上邻村牧民的越界放牧，使得夏季草场根本就没有休养生息的时间。 尤其到每年夏季，村很多贫困牧户通过代牧等形式将大量的牲畜放养在夏季草场上，使得夏季草场在单位时间内放养的牲畜数量远远超出了草场的实际承载能力（见图）。 据当地牧民反映，村夏季草场上的很多林木植被已经消失了，优良牧草的产量和种类也在逐渐下降，出现了狼毒等杂草滋生蔓延的现象，草场资源退化的迹象已经越来越明显在我小的时候，我们这里的草长的特别好，草（年份）图一村夏季草场上的牲畜数量统计图年实地调研的种类也比较多，最好的时候能长到大人的膝盖那么长。 牧草每年都吃不完，来年回来的时候还有厚厚的枯草层呢！可是现在就不一样了，别说是枯草了，青草能长到手掌这么长就已经很不错了，很多时候牛羊都吃不饱，整天乱跑。 我们小时候见过的一些植被现在都已经不见了，像姜克内嘛（）和笃尔杂（）这种牛羊不吃的毒草倒是越来越多了（访谈对象，男，岁，牧民）。 同时这对当地牧民的生产生活也造成了一定的影响，每年春季的青草供应量减少，直接影响了牲畜的增重和春羔的生长，降低了牲畜的越冬能力，出现来年牲畜大量死亡的现象，影响了牧民收人今年冬天比较冷，又下了大雪，我的羊死了很多，虽然买了很多饲料，但是还是死了那么多。 牲畜就这样，过冬主要靠夏季长膘，夏季长不了膘，冬天喂再多的饲料也没用。 尤其是母羊，没有滕就没有奶，小羊羔的成活率也很低。 一年的收入主要靠放牧，现在每年春季就死这么多羊，赚不了多少钱，有些年头甚至还是亏的（访谈对象，男，岁，牧民）。 针对村夏季草场过度利用而引起的草场退化和收入减少问题，相关的利益群体非但没有采取积极的措施和行动进行治理，反而采取了相互推倭和观望的态度。 大家都想最大限度地利用夏季草场而无人顾及草场资源的退化问题，过牧和抢牧现象已经成为常态。 长此以往，当地草场资源的可持续利用已不太可能。 二、村草场资源的管理与利用方式变迁通过查阅历史档案资料和实地调研，笔者发现人类学研究村地区草场资源的管理和利用方式主要经历了以下四个不同的阶段。 二十世纪五十年代之前，青海地区广大的牧区草场都是各部落所控制的辖区，由于持有各朝中央政府颁发的文册，它们成为草场资源的实际占有者。 村也依然，其草场属于千卜录部落（）？所有，具体的占有形式分为三种一是德哇（）共有，实际上是千卜录千户所有，这是当地草场占有的主要形式；二是千卜录寺和活佛所有；三是单独牧户所有。 在这种占有形式下，当地牧民根据草场的不同类型和牧草组成将草场划分为冬夏两季草场，在德哇范围内共同放牧。 这种共用模式存在细致的利用规则，牧民的牲畜规模、冷暧季节的放牧时限、轮牧转场的时间等都由德哇统一进行部署，违规者将会受到德哇的不同程度的惩罚。 这种在长期的生活过程中逐渐形成的非正式制度对当地草场资源的可持续利用提供了良好的制度保证，并被一直延续了下来。 二十世纪五十年代至八十年代，由于髙度集中的计划经济体制和人民公社制度，村所有的草场资源和牲畜都归集体所有。 生产资源归集体所有的制度安排使得当地传统的草场利用方式仍有一定的回旋余地。 人民公社继承了原先德哇的大部分职能，公社代替德哇在一个较大的范围内组织牧民进行有步骤、分阶段地进行畜牧业生产，并用行政手段对牧民的放牧行为进行监督。 通过这种行政性的规划，村牧民延续了传统的草场公用模式。 虽然在局部地区因牲畜数量大幅增加而出现了一些生态问题，但并未导致草场资源的退化。 二十世纪八十年代至九十年代，随着人民公社制度的解体，家庭联产承包责任制被引人了草原牧区。 与我国农区不同的是牧区主要采取了一种草场公有、牲畜承包经营的制度安排。 村所在地方政府按照“草场公有，牲畜作价，户有户养”的原则，将集体牲畜折价卖给牧民，允许牧民以家庭为单位来进行畜牧业生产，其具体的监管由村委会和乡政府负责。 在这种情形下，村动态的“以草定畜”和游牧状态下的生态适应形式被“以需求定畜”和定居定牧状态下的市场适应形式所取代。 草场资源在公社制下已经达到了较高的利用水平，牲畜的私有化进一步突破了这一限制，草畜人的动态平衡开始断裂，不可避免地出现了“公地悲剧”中的过度放牧情形。 九十年代至今，为了解决草场公有与牲畜私有之间的矛盾，我国开始将国有和集体的草场承包给单独牧户经营。 村将冬季草场的使用权由以往的委托行政机构下放至单个牧户手中，牧民可以把自己承包范围内的草场围封起来，根据需求加以利用。 而夏季草场则由于长期共同使用的传统而没有被划分，其承包仅仅停留在村落集体的草场使用权上，保留了集体共用模式。 在按季轮牧的规则之下，全村人都可以利用。 但是这种基于传统经验设计的制度安排未能扭转夏季草场退化的局面，很多牧民违反按季轮牧的放牧规则，而且放养的牲畜数量也远远超出了草场的实际承载能力，夏季草场遭到掠夺性的破坏。 三、公共池塘资源视阈下的草原生态在现阶段，我国草场资源的使用监管主要由政府部门负责，这种行政监督体制可以在一定程度上缓解草场资源的过度利用问题，但在具体的实践过程中，政府不可能掌握充分而准确的信息、提供绝对有效的监督与制裁，更何况政府的直接干预需要髙成本的财政支持。 从改革开放以来，我国对草场资源的利用和畜牧业经营体制进行了一系列的改革与探索。 在草原生态治理中引人了产权等市场化的管理手段，希望通过私有化方式来达到保护资源的目的。 但是市场追逐自利的原则也并不能解决一切问题，随着市场经济的渗透，草原成为商品被利用，在基层社会又缺少相应的实践规范和制约，草场资源的私有化对一些地区的草原生态产生了严重的负面效应，放弃轮牧、围封草原使得草场资源的退化更加严重。 传统的治理模式与产权制度安排已经越来越不能满足草场资源利益日益复杂化的局面。 作为一种公共资源，草原既不是严格意义上的纯公共物品，也非私人物品，它是一种群体成员需要采取集体行动来实现治理收益但又难以实现排他的公共池塘资源。 由于资源治理及收益分享过程中的排他成本过高，人们很难把群体中的其他成员排斥在草原生态治理的收益之外。 这一特性使得在草原生态治理过程中永远会存在对牧民的各种机会主义行为诱惑。 如果没有相应的制度以明确群体成员的权力和义务，那么草场资源的退化将成为必然。 美国学者埃莉诺？奥斯特罗姆（）认为，公共池塘资源占有者所面临的问题是如何把群体成员独立行动的情形改为采取集体行动以获得较髙收益或减少共同损失的情形。 当具有某种共同利益的群体成员依赖于某一公共池塘资源时，个体所做的每一件事几乎都对其他成员产生共同的影响，在评价个人选择时，也要考虑其他成员的选择。 如果群体成员选择独立行动，所获得的净收益通常会低于以某种方式协调他们的策略所获得收益，独立决策进行的资源占有行为甚至可能会导致第卷第期年月公地悲剧。 所以其核心问题是“如何将一群具有共同利益的群体成员组织起来，制定合理的利用规则，从而使所有成员在面对各种机会主义诱惑的情况下，取得对公共池塘资源的可持续利用”。 奥斯特罗姆的这种自组织的制度安排是一种公私制度混合的产物，被称之为“公共池塘资源理论”，它为我们思考草原生态治理过程中的集体行动困境提供了一种新的视野和理论的替代解决方案，为面临集体行动困境的人们开辟了新的路径。 五、牧民集体行动的困境草场资源的逐步退化、枯竭，归根到底可以归结为集体行动难以协调的问题。 在村夏季草场治理过程中，当地牧民之间存在着共同的利益，但是由于牧户之间的贫富差距和牧业生产组织的原子化使得共同体成员之间无法形成集体意识和行动，人们总是为了个人生计而忽视长远利益，为了眼前的利益而过度利用夏季草场。 当地牧民寄希望于基层政府来履行草场资源的监督和管理职能，但是财政吸取能力有限且服务动机缺乏的基层政府又会常常陷人职能意义上的无政府状态，无法提供有效的管理与监督来组织牧民形成集体行动。 （一）群体的异质性导致牧民参与集体行动的动机缺乏奥斯特罗姆在研究集体行动时指出群体成员的异质性会影响集体行动的收益和目标的实现，并进一步证明了特定形式的异质性所起的作用取决于环境？。 群体的异质性对于集体行动的影响一方面体现在经济异质性上，如群体成员的收人、耕地面积和资产以及集体行动的收益和退出选择的差距对成员参与集体行动的影响；另一方面体现在社会的异质性上，如性别、阶层、种族、宗教和文化水平等方面的差异对集体行动的影响。 在本文中，群体的异质性主要是指牧户之间的贫富差距对牧户参与集体行动的影响。 在村冬季草场承包过程中，由于村干部的徇私舞弊，造成了牧户之间草场占有的不均。 之后的牧业税等各种税賦加速了这种贫富分化。 村中的一部分贫困户由于承担不起税賦的压力而放弃了一部分草场，这部分草场转而被富裕户所占领，并在之后的纳税过程中得到了村委会的承认当年国家给牧民分草场的政策是好的，是按照人均分配的。 但是在我们的村冬季草场分配过程中却产生了一些不公平的现象。 当时村干部的亲戚和一些跟他们关系比较好的富裕户就多分了一些草场。 后来有的富裕还占了我们贫困牧户的草场，交了几年税之后就拉起了网围栏，现在就说那是他们的草场，我们想要也要不回来了（访谈对象，男，岁，牧民）。 这一系列的行为造成了富裕户草场多牲畜多，贫困户草场少也牲畜少，牧户之间的贫富差距逐渐被拉开（见表）。 随着市场化的推进和消费需求的上升，村牧民在草场资源上的竞争也越来越激烈。 很多贫困牧户曾多次要求重新分配冬季草场，而且认为在现有的贫富差距下全村共同使用夏季草场有失公平，要求给予贫困户一定的补偿。 但是富裕户却以自己纳过多年的税賦为由拒绝重新分配草场，并且认为夏季草场的共用是村落的传统，理应坚持下来表村牧户拥有牲畜数量分布表牲畜数量（只头匹）户数（户）资料来濂年实地调查。 我们村里的富裕户一般都有上千只羊，最富的那家甚至有两千五百多只羊，而贫困的牧民家一般只有几十只，有的家连一只羊都没有。 在这种情况下大家共用夏季草场就很不公平嘛！所以我们贫困户们代牧了很多牛羊，草场是大家的，不能全被富裕户占了呀！谁都需要赚钱（访谈对象，男，岁，牧民）。 草场共用是我们村的传统，虽然冬季草场后来被分了，但是夏季草场还是留了下来，大家可以根据自己的需要在草场上移动放牧，这样对环境的损害比较小，能保护草场，对牛羊长膘也好。 前几年从省上来的专家看了之后也夸奖了我们的做法，所以我觉得我们村应该坚持下来（访谈对象，男，岁，牧民）。 由此我们可以看出，在现有的草场利用方式下村贫困牧户明显处于不利的状态，在生活压力之下，贫困牧户只能通过代牧等方式常年高强度地利用夏季草场来增加自己的收人。 正如一位村的贫困牧民所说的那样现在娃娃上学，给老人看病都需要很多钱，我们要多攒点钱，从年开始我就代牧了七百只羊和一百头牛。 但是我们家冬季草场小，不够那么多牛羊吃，一年中的大部分时间里我们两口子都在夏季草场放牧，反正都是公共的，谁都可以用，虽然人类学研究草比以前少了很多，但是为了养家糊口也就管不了那么多了（访谈对象，男，岁，牧民）。 这反映出了村很多贫困牧户的窘境，他们迫于生计压力，通过过度利用夏季草场来换取更多的生活资源，而无暇顾及草场资源的退化和持续发展问题。 牧民对通过集体行动来达到草场资源的可持续利用缺乏动力，贫富差距造成的群体的髙异质性对村牧民的集体行动产生了负面效应。 （二）牧业生产组织的原子化导致草场共用制度瓦解从个体行为与社会秩序的角度来看，公共资源的有效治理需要依靠社会规范等非正式制度与规则、组织机构等正式制度对治理过程中的合作行为给予激励以及对机会主义行为的惩罚来实现叱作为一个拥有几千年畜牧业发展史的国家来说，我国各个草原牧区的游牧民在长期的生产生活过程中逐渐形成了很多反映地方生态特征、协调不同利益主体之间关系的非正式制度，为我国草场资源的可持续利用和畜牧业的稳步增长提供了良好的制度环境。 但是随着社会的转型，国家的正式制度逐渐代替了原有的地方非正式制度，賦予了草原游牧空间以新的社会秩序。 在村地区，以家庭为单位的联产承包制的推广导致当地传统的集体生产组织原子化，草场共用制度赖以运行的集体组织被分解为单个家庭，使其失去了对放牧活动的规划和协调能力，约束牧民放牧行为的非正式制度失去了作用以前我们搬家的时候，首先由德哇的头人们商量规定一个日子，然后大家统一搬牧场。 大家都守规矩，提前搬或者晚几天搬都不行，要不然人家会过来抓羊，严重的时候会过来抓走一头牛。 可是现在就不一样了，草场分了之后，想啥时候搬就啥时候搬，根本就不守规矩，罚款也不给，所以村干部们也没有办法（访谈对象，男，岁，退休村干部）。 虽然当地村委会曾一度以统筹公共生产费的形式维持了草场的集体共用模式，但是之后的税费镇政府的财政是很紧张的，地方上几乎没有什么税收，全靠上面的拨款，再加上工作人比较少，一个人兼着几个岗位呢，根本就顾不过来。 虽然在每个村里都有护林队，也有专项资金，但是为了让改革以及共同生产费的取消，使得村落组织再也没有能力组织和管理牧户的放牧活动我们为了保护夏季草场，每年都会组织一些牧民到夏季革场进行巡查。 但是组织这样一次巡查活动也并不容易，首先需要组织一批牧民，其次还要准备交通工具，这些都需要很多钱，村里的那点经费压根儿就不够，锒上的拨款也不多，所以现在组织这样的巡查活动很困难（访谈对象，男，岁，村干部）。 现如今在村地区新的契约型的信任体系和国家主导下的秩序社会还未完全孕育成熟，所以牧民的个体化经营与草场资源共用模式之间的关系就得不到保持。 传统的草场共用模式趋于瓦解，夏季草场成为了没有管理的公有地。 （三）财政吸取能力有限导致基层政府监管绩效低我国草场资源的监管职责主要由政府部门负责，政府作为外部的权威机构，通过利用国家权力来对牧民的放牧行为进行监督和管理。 这一行政监管体制曾在一定程度上缓解了我国草场资源的过度利用问题，产生了积极的效应。 但是这种监管体制的运行需要高成本的财政支持，随着牧业税的全面取消，以牧业为主的地方政府财政吸取能力减弱，基层政府的财政收人常常人不敷出。 由于政府的公共服务职能缺乏足够的财政支持，基层政府在草场资源的监管上陷人了职能意义上的无政府状态，无力顾及草场资源的退化问题。 村所在地区主要以牧业为主，工业经济几乎空白，地方政府的公共财政收支严重失衡（见表），属于典型的吃补贴性财政。 虽然每年由中央和省级财政给县、乡的财政转移支付在一定程度上弥补了当地财政的不足。 但是总体来说，村地区的地方财政依然很紧张，乡镇层面的草场监管职能常常是空缺的，而且村落中仅有的监管费用也在扶贫的压力之下被挪作他用而没有发挥出应有的作用，显示出低效的监管绩效那些贫困户脱贫就让他们当了护林，没有选举也没有考核，无论他们干不干，那笔钱都会给他们的，所以也就不起啥作用（访谈对象，男，岁，公务员）。 表共和县近十年公共财政收支情况表（单位亿元收人支出资料来年实地调査。 第卷第期年月由于缺乏财政支持和政府的监管，村保护夏季草场的成本越来越高，而牧民违规放牧的成本却越来越低，由此引发出违反放牧时限和越界放牧等违规行为，过牧和偷牧现象成为常态。 四、治理方案的构思根据奥斯特罗姆对于公共池塘资源自主治理理论的阐述我们知道，“当群体成员在面对不确定和复杂的环境时，一个有效的多方参与的治理制度能为公共池塘资源的可持续利用发挥积极的作用”。 若要想实现这一目标首先要解决制度的供给问题，制度通常可以用来允许或者限制资源占有者在公共池塘资源领域中的各种行为，其次是资源占有者必须在无外部强制的情况下实现可信承诺和相互监督问题。 所以我们应该通过良好的制度设计来引导和加强牧民群体之间的相互监督和信任，建立行之有效的草场利用规则来构建良好的制度环境，为村地区草场资源的可持续利用提供依据和保障。 （一）多元主体的参与针对以往的集权制和分权制有无法克服的缺陷，奥斯特罗姆提出了多中心治理的制度安排在这种多中心的制度安排中，不同的行为主体即会追求自身的利益，又会相互协调各自的行为，从而会形成一个多中心的治理网络，其核心在于因地制宜，主张采用分段、分层的多样性制度安排来应对复杂问题。 在村夏季草场资源的治理过程中，当地的多元主体应该包括村落集体（牧民、村委会干部）、社会组织（草原协会、环保、媒体组织）和镇政府（行政管理部门、草原监管部门、法律部门）等多个主体（见图）。 他们代表着不同的利益主体，可以根据草场资源的使用情况和当地条件及时更新资源的利用规则，同时还可以举行集体性的听证会来确定解决各种问题的方法。 这种多中心的制度安排保留了集权制度的一些优势，同时还增加了一些其他优势，可以有效地遏制集体行动中的搭便车、规避责任和其他机会主义行为，是促进公共池塘资源可持续利用的制度源泉。 （二）制定合理的利用规则奥斯特罗姆在研究大量公共池塘资源的基础上指出“对于一个没有或者缺少利用规则的公共池塘资源，引人规则可以很好的改善其治理情况；对于一个已经存在一系列利用规则的公共池塘资源，合理地修改规则也会使其治理更加有效”。 我国的草场资源属于“已经存在一系列治理体制”之列。 在长期的畜牧业发展过程中，我国各地的游牧民族传承下来了很多反映地方情景的非正式制度，这些制度在应对复杂和不确定的自然环境方面具有明显的合理性和可持续性。 利用这些制度和以往的管理经验合理地修改草场资源的利用规则，或许能让我国草场资源的治理更加有效。 具体到村层面，应该从三个层面对夏季草场的利用规则进行修改。 一是重新明确草场资源的利用主体，确定谁有权利用资源，同时清晰界定村落之间的草场边界，限制外界放牧者的进人。 二是通过草原监管部门、镇政府和牧民等多元主体协商制定合理的载畜量。 在重新丈量草场面积的基础上规定每人伺养牲畜的数量，对于少畜或者无畜户，只要在不超过饲养规定的前提下可以代牧一定数量的牲畜。 三是实行轮牧制度，为了使不同的草场得到休养生息的机会，应该制定严格的轮牧制度，牧民应根据时限规定统一进人夏季草场，等到秋末时统一撤出，对于不遵守规则的放牧者，应由当地政府和村委会视情节的严重程度给予分级惩治。 （三）构建集体监督体制在以往的政策方案中，外部强制常常作为一种制度安排来解决可信承诺和相互监督问题。 但是在人类学研究公共池塘资源的自主治理过程中资源占有者必须在没有外部强制的情况下解决可信承诺和相互监督问题。 许多长期存续的公共池塘资源案例表明，在多元主体自主设计的治理体制中监督一组规则实施的成本和收益并不独立于规则本身，这样既能增强资源占有者之间进行相互监督的积极性，同时又能降低监督成本。 针对我国草场资源的监管模式与存在的问题，村草场资源的利益相关者应该通过多元主体协商制定合理的监督制度，实现不同利益主体之间的相互监督，并通过选举产生代表对草场资源的利用规则进行监督，采用分级惩罚对违规放牧者进行制裁，切实执行放牧规则，减少普遍的违规行为。 在夏季草场的利用过程中，牧民要将其所见的违规行为通知其他主体，形成有效的集体监督模式。 同时村是一个比较小的村