苏州工业园区借鉴新加坡规划建设经验的实践.doc

苏州工业园区借鉴新加坡规划建设经验的实践提要新加坡在城市规划建设管理方面的成绩卓著，经验丰富，举世瞩目。苏州工业园区自1993年开发伊始即提出”可以比较系统地吸收”的中新两国合作原则。经历四年多来对新加坡的规划建设管理经验的借鉴与实践，初步取得成效。现在，一个具有国际一流投资环境的苏州工业园区，正屹立在金鸡湖畔，迎接四方客商。本文简要介绍所取得的六个方面的体会。 转贴于：城市规划师考试网关键词：苏州工业园区规划建设 转贴于：城市规划师考试网 四年多来，苏州工业园区在开发中借鉴新加坡城市建设和环境保护经验取得了一定的成效，它可以从首期8km2开发区基本实现规划建设现代化城镇的要求中体现出来。具体而言，有下列六个方面特点：1园区的规划融合了新加坡与国际上先进的城市规划经验，突出了科技发展，注重生活和环境质量，目标是建设一个具有现代化功能、国际化标准的新社区。园区在制定规划时，既考虑了中国国情和苏州市特色，又充分借鉴、吸取了新加坡和国际上城市规划的成功经验。其特点如下：规划体系完善，从概念规划、总体规划到指导性详细规划、控制性详细规划和重点地段城市设计以及相配套的规划技术规定，形成了一套完整的规划体系。概念规划确定园区的长远目标及宏观的控制指标；总体规划确定园区的性质、规模、土地利用结构和总体布局，确定园区的交通体系，基础设施标准和规模，环境保护和综合防灾体系及措施，园区发展形态和总体艺术布局，园区开发建设的各项技术经济指标，综合平衡各项专业规划；指导性详细规划确定各分区域功能开发的指导性技术指标和要求；控制性详细规划确定各功能地块的控制性技术指标和要求；城市设计确定园区重要地段的景观和建筑及其外部环境的建设控制指标和要求：规划管理技术规定明确项目建设的具体的技术要求。这样，对于园区的开发建设和城市发展，无论是在宏观指导还是在具体操作实施方面，都提供了科学的技术和法律依据；无论是为政府各个管理层面的领导决策和管理人员日常工作，还是为投资商投资建设决策，都提供了依据。规划设计超前，做到规划设计始终坚持超前于开发建设。早在新加坡政府于1993年5月向中国政府正式提出合作开发建设苏州工业园区的建议之前两个月，新加坡市区重建局就编制了一个概念规划并得到中方认可；在园区正式启动前一个月，以新加坡专家为主、苏州市专家协同，编制了园区总体规划并得到江苏省人民政府的批准；在第一幅地块于1995年10月转让给投资者时，园区首期开发区的详细规划也已编制完成并得到苏州市人民政府的批准；之后，又完成了园区周边地区规划、园区二、三区总体规划和指导性详细规划并经批准。到目前为止，园区开发区和周边地区城镇已全部纳入了统一的规划体系之中，城镇详细规划的覆盖率已经达到100%，保证了园区规划始终超前于开发建设，有效地指导了开发建设，为园区的有序发展奠定了基础。规划思路科学，坚持从园区发展的长远利益和需要出发，编制发展规划，并留有发展余地。例如，在土地利用上，安排了大量的预留地供目前不可预见的发展使用；在道路交通方面，预留了轻轨交通的发展用地和线路空间，主要干道交叉口预留了建设立交的余地；在基础设施方面，无论是规划和标准还是地下管线的铺设，都考虑了园区长期发展的需要。2园区的规划强调以人为本，合理布局工业、交通、商贸和人口，对城市的美化绿化，各种基础设施和公益设施都作了较高水平的规划设计。园区规划思想新颖，手法先进，指标基本合理，起点较高，其特点如下：功能用地布局结构独特。首期开发区采取了轴向布局形式，中间是生活居住用地，商业用地居其核心，两边为工业用地。这种功能布局缩短了人们居住与就业、购物、消闲娱乐等生活需要的空间距离，大大缓解城市交通的拥挤。另外，工业用地运输量大，重型车辆多，它们被布置在园区的南北两边，远离商业区而紧靠园区外围的交通干线，可以使不同用途的交通需要自然分开，有效地避免重型与轻型交通夹杂混乱的局面。二、三区的总体布局，是二区以居住为主，三区以工业为主。这种布局，在上述优点得以充分发挥的同时，又考虑了苏州市的主导风向，工业区布置在主导风向的两侧。传统的社区居民生活服务设施是“天女散花”，哪里有路哪里就应有商店。园区借鉴新加坡经验，所有商业服务、社会服务设施(包括农贸市场、邮政所、门诊所、电影院、书店、阅览室、理发室、浴室、洗衣房、修理铺等)都集中在邻里中心、分中心和中心商城。共规划19个邻里中心，每个邻里中心承担为半径0.5km的1万多户居民服务的功能，在地块较小的居住区域另设4个邻里小中心；规划2个规模大于邻里中心的商业服务分中心；在园区中央建1个中心商城。这种布局形式，一方面保证了居住区域的整洁有序，保障了商业服务、社会服务设施经营者的效益，另一方面又大大方便了居民。园区第一个邻里中心新城大厦开业以来的热闹场面，证明了这种布局形式的成功。兼顾国际化城市和苏州水乡城市在风格上的和谐统一。例如，它充分考虑到对园区现有河、湖的利用；主要干道形成一个四方型的路网，河、路并行，沿河布置商业和住宅区；首期开发区，从东往西，规划建设的各大楼层数由高向低，与古城现有建筑相衔接。规划的灵活性。园区的规划非常注重执行的灵活性。例如，地块大小的细分、合并；土地用途的置换；住宅高、中、低密度的地域确定；容积率有上限，也有下限；规划了大量的预留地，以满足未预见到的将来发展的需要。具有极强的执行力。园区的规划十分注重规划的可操作性，不仅对土地的用途、规模提出了高屋建瓴的开发准则和科学严格的管理要求。它对具体的控制指标也大多是定量化的，如对于道路的停车、红线；对于建筑物的容积率、层高、门户朝向等都作了明确的规定，并落实到每一个地块，做到了定性、定量、定位，易于操作。园区规划在酝酿、制定过程中，又经过了充分协商，集思广益，广泛征求了社会各界的意见。因此，规划一经实施，可以严格执行。3苏州工业园区的开发建设，真正实现了规划“两先两后”原则。所谓“两先两后”原则，即按照“先规划后建设、先地下后地上”的科学开发程序进行，从而根本上避免了开发建设的盲目性和随机性，基础设施建设坚持高标准，创造能适应高科技工业聚集发展的良好投资环境。园区在启动之时，就全面编制了供水、污水处理、供电、燃气、供热、邮电、通讯等公用事业基础设施的专业规划，并在这些专业规划的指导下，按照中新两国领导人的要求和两国政府联合协调理事会提出的“用三年时间基本完成8km2开发”、“初步形成与国际经济发展相适应的一流投资环境”这一目标，进行大规模的公用事业基础设施建设。在短短的四年左右时间内，首期15万吨/日的自来水厂、10万吨/日的污水处理厂、15万m3/日的燃气厂、40吨/小时的集中供热厂、容量为360 MVA的220kV变电站等重要公用事业基础设施相继建成并投入使用。苏州工业园区首期8km2内的道路、供电、供水、排污、燃气、供热、通讯、有线电视、土地填高平整的基础设施“九通一平”工程基本全部建成。这些基础设施不仅可以满足首期开发区内所有投资企业的需要，而且为下一步发展创造必要的条件。这在很大程度上得益于园区成功地借鉴了新加坡公用事业管理上的经验，制定了具有科学性、前瞻性。比较切合实际的公用事业基础设施规划。转贴于：城市规划师考试网苏州工业园区的基础设施水平是达到国际一流的。举个突出的例子，园区的防汛标准中，沿主干道的室外地坪是黄海高程3.116m，高于百年一遇的洪水位0.5m。这些高标准的基础设施，是园区可持续发展的保证。据1997年9月底统计，园区实际开发6km2，但开发资金投入已达44.32亿元，平均每km2的基础设施投资额为3.8亿元，为全国32个国家级技术开发区平均数的2.39倍。这说明苏州工业园区的基础设施建设达到现代水平，因而受到前来投资的跨国公司的欢迎和称赞。4注重环境质量，实行严格的环境保护。转贴于：城市规划师考试网园区借鉴新加坡经验，十分重视环境保护工作在开发建设之初，就确定了走可持续发展之路的战略，管委会领导多次明确表示，“决不以牺牲环境为代价来谋求短期、局部的利益”。在土地利用总体规划中，园区充分考虑了环境保护。例如工业区和住宅区分开设置，在住宅区和工业区之间，根据进入园区的工业项目污染程序的不同，安排一定距离的隔离缓冲带。规定无污染工业项目可不需有缓冲区，轻污染工业项目需要50m以上的缓冲区，一般工业项目需有100m以上的缓冲区，特殊工业项目(即使用大量有毒、有害化学品，必须设置完善的防污和污染治理设施的建设项目)需要500m以上的缓冲区，易造成重污染的大型设施(如污水处理厂、垃圾焚化场等)缓冲区至少1000m。可见，环保意识在土地规划中得到了充分的体现。转贴于：城市规划师考试网园区的环保水平也是有目共睹的。在控制水污染方面，主要是实行区内污水与雨水严格分流，污水100%进行阶段分流，然后送到污水处理厂处理后集中排放出去。与之相对照的是，我国25个大中城市的污水入网处理率目前只达总量的1/3；在控制大气污染方面，园区是根据总体规划的要求，逐步建设集中供热厂，以减少企业各自建造锅炉，对大气质量造成影响；为控制大气污染，园区对园区内使用燃料进行控制，区内没有以煤为燃料的企业，燃料只采用液化气，以及含硫量低于2%的油料；在控制垃圾特别是有毒废物方面，园区是采取集中统一部门处理，避免了垃圾对环境造成二次污染的问题。园区目前直接用于环保建设的投资已达4.7亿元，与环保相关的投资12.4亿元。实践表明，园区开发建设以来，环境非但没有随着开发而恶化，反而有所改善，目前园区的大气环境质量优于二级标准，建成区达到了国家烟尘控制区及噪声达标区的要求，水环境也正在逐步改善。园区环境的改善和优化对于招商引资起到了较好的作用，由于园区是完全按符合环保要求的规划进行开发、建设的，整体布局合理、绿地覆盖率高、环境优美，吸引了许多对环境要求较高的投资商，如礼来制药、葛兰素制药、AMD半导体等高新技术企业。此外，由于园区的环保政策透明、程序规范、借鉴的经验具有国际性，客商容易接受，增强了客商投资的信心。1998年4月，美国全国郡县协会访华团访问园区后，对园区的环境规划和环境管理给予高度的评价，并在访问报告中指出，由于园区对环境保护工作重视并卓有成效，今后在介绍美国企业到中国投资时，将推荐苏州工业园区为首选投资地。5建立了依法治园的管理体制和以法规为准绳的监督机制，严格按照规划组织园区各项建设，既确保了园区规划的切实施行，又保证了园区基础设施的高水平和总体布局的合理性。园区在规划建设和环保管理方面借鉴新加坡经验方面所取得的成就，不仅体现在园区创造的形态开发水平及附着于形态开发水平之上的功能开发水平上，更体现在其严格中有灵活的管理水平上。良好的建设管理是保障园区按照总体规划科学合理地发展的关键环节。为了确保规划的实施，园区通过学习新加坡经验，先后编制完成了城市规划建设环保方面的管理办法8项，包括城市规划建设管理办法、建设项目环境保护管理办法、房地产管理办法、公用事业管理办法、施工现场管理办法、建筑工程质量管理办法、建筑企业管理办法、危险废物污染防治管理办法等，其中4项已经市政府或管委会批准实施，另4项在报批过程中。苏州工业园区在借鉴新加坡经验的基础上制订了较为严格的规划建设管理和环保管理制度。如新加坡对建筑结构蓝图的管理除了政府管理机构的监督作用外，还建立认可审查师制度，对建筑结构蓝图进行审查。苏州工业园区借鉴了这一经验，聘请建筑结构工程师，对于建筑工程进行建筑结构施工图的审批、建筑的消防审批和环保工程审批，以确保建筑结构的安全性、消防的安全性和环境保护工程措施的同时到位，形成对建筑安全责任的多重保证，即由设计者、审查结构工程师、政府官员分别承担责任，从而建立了一个建筑结构安全的保证体系，维护了人民群众的生命安全和社会公众利益。又如，按照新加坡经验，园区还采用了建筑使用证制度，在项目工程竣工之后，投入使用之前，对各有关业务管理部门的验收实行扎口管理。园区还规定建筑物应定期进行检查，以确保建筑物的使用安全，建筑物外墙或其围栏破损陈旧应予以整修，以保持园区的优美环境。又如，在房地产管理方面，园区明确规定在每m2土地上的土木工程最低投资额、设备最低投资额以及最低与最高容积率，以使得土地获得最大程度的利用。园区还严格控制产业投机活动，兴建和购买的工业厂房，必须用于生产，而不能空置转让；园区还规定工厂的生产面积要求达到50%以上，办公及其他辅助面积为25%以下，从而防止土地使用性质的变相转换。园区在开发建设过程中执行的环保标准也高于国内其他地区。例如大气标准，国内其他地方是260600 mg/l，园区为100mg/l；烟尘排放标准相当于国家需特殊保护区域的标准。严格的规划建设管理和环保管理也有灵活性和伸缩性，这是苏州工业园区借鉴新加坡规划建设和环保管理经验的又一特点。例如，在规划管理中，当建设者提呈的设计书被授权规划师否定时，他有两次申诉机会，第一次叫“违规申请”，第二次为“上诉”。违规申请由规划建设局局长裁决，上诉由管委会主任裁决，没有违规申请或上诉的项目，则由规划师按照分工全权处理。如果其违规申请或上诉合情合理，将会得到灵活的妥善处理。这一制度意义还在于建设者能够促使政府的上层领导对下级的工作进行必须的监督，保证下级决策的正确和公正，维护政府的形象；在建设管理的施工图报批时，可以先将结构基础图报批，申请建设工程规划许可证(部分)之后，提前进行基础结构施工，以保证工程的进度：在建设管理的发放建筑使用证具体操作过程中，对于各有关专业管理部门的验收后没有发现结构安全隐患、消防隐患和不影响环境保护等社会公众利益的建设工程，园区规划建设局可以发放建筑临时使用证。领取建筑临时使用证之后，即可办理产权登记手续。当各有关专业部门，如规划验收等通过后，可以发放正式的建筑使用证。但这些灵活伸缩性，又被严格纳入法制的轨道。6努力探索建设新的城市规划建设和环保管理体制，初步建立了一个符合社会主义市场经济的高效地运作的运行机制，并建立了专家从严执法的管理制度。园区城市规划建设管理和环保管理体系的成功运作，在于在借鉴新加坡经验的基础上，努力在园区探索建立符合社会主义市场经济原则的新的城市规划建设管理和环保体制，初步建立了一个符合社会主义市场经济的法制环境。由于园区的项目投资者又大多是跨国公司，他们把在法制国家内视规划和环保为法律的现代观念带进了园区，使得严格的管理制度得到较为顺利地贯彻。在建设管理方面，新加坡及其他国家都不对建筑工程发放合格证，新加坡是由专业工程师负责确认建设工程的质量，但中国对专业工程师的注册尚处于起步阶段，无法完全按照新加坡的做法。我国原有模式是由政府部门采取所谓“三部”(基础、主体、竣工)到位“来负责评定工程的质量，没有质监站“到位”评分，不能进入下一道工序，不能通过最后的竣工验收。这种管理体制管理难度大，人为因素多，责任风险大。一旦出现质量问题，政府处于被动地位，甚至政府有关部门可能被告上法庭。这种计划经济体制下的产物显然不适合于园区以外商为主的建设市场，也不符合1998年3月1日起开始实施的建筑法中施工质量责任由施工单位负责的精神。园区借鉴了新加坡经验，明确对工程质量的评估以社会监理单位为主，政府对工程质量监督以不定期抽查，今后逐步过渡到注册工程师负责对工程质量进行确认。在房地产管理方面园区将借鉴新加坡经验，实行房地产合一管理体制。根据城市房地产管理法规定，房地合一管理须经省人民政府批准。在省政府尚未批准园区实行房地合一管理之前，园区创造性地建立了异产毗连房屋房地产的房地产登记审批、档案合一，房屋所有权证、国有土地使用证同时下放的管理体制，大大提高了政府行政效能。房地产抵押登记工作是一项新业务，由于国家有关法律、法规还不十分健全，部门协调也不十分统一，同时也存在“政出多门”的现象。如何规范房产抵押登记，减少管理漏洞，防范管理风险，园区规定土地使用权及其附着物(所谓有地房产)的抵押在园区土地局办理，房屋所有权及其土地使用权(即异产毗连房屋，所谓无地房产)的抵押在园区房地产产权管理中心办理。这样，真正体现了城市房地产管理法第六十一条“房地产抵押时，应当向县以上人民政府规定的部门办理抵押登记”的立法精神。实践证明，这一举措，切实地保障了抵押权人的利益。园区还建立了房地产预告登记制度，凡对房地产权利变动存在着请求权人的债权人或受益人，均可向园区房地产登记机关提呈预告，以保障其权利的实现；同时可全面登记房地产权利的瑕疵并公示，以保障其他利害关系人的利益。在公用事业方面，按社会主义市场经济要求，从园区公用事业基础设施投运一开始，就成立了中新合资的中新苏州工业园区公用事业服务有限公司，由它来负责园区内自来水、污水处理和燃气的供应、服务和收费等方面的工作，