公共管理事务专业资料 PPT课件

1 第五章 制度失败和制度脆弱性分析 2 第一节 公共池塘资源问题不断的土耳其近海渔场 3 土耳其阿兰亚 渔民建立了自己的一套规则管理近海渔场博德拉姆 伊兹米尔湾 过度捕捞 租金散失 4 地理位置勃德拉姆 阿兰亚以西400公里处伊兹米尔湾 爱琴海沿岸以北渔场情况 1983年 勃德拉姆 渔民近400人 100条装有舱内动力的小渔船 2条围网渔船 9条海底围网渔船 22条拖网渔船伊兹米尔湾 1800个渔民 700条装有舱内动力的小渔船 27条围网渔船 30条海底围网渔船 5 70年代以前 勃德拉姆一直是一个成功的近海渔场 但政府要求建造更大的拖网渔轮 引起小渔船渔民的极大愤怒 拖网渔轮早期经营的成功吸引其他人进入当地渔场 导致租金散失 全年捕鱼量大致相同情况下 单位投入的捕鱼量急剧下降 所有船队的收入都低于该地区的捕鱼成本 大型渔轮的渔民到虾场作业以维持生计 70年代 渔业合作社调停冲突 失败 1983年渔业合作社消失 六个不同利益的团体互相竞争 6 伊兹米尔湾 有不同的利益子集团 伊兹米尔是一个大的城市中心 对鲜鱼的需求量很大渔场投资过度 太多的渔民追捕太少的鱼 拖网渔船并不是问题所在 拖网渔船很难在拥挤的环境中作业 土耳其的海岸卫士不停地在主要港口巡逻 7 勃德拉姆公共池塘资源问题出现原因 对拖网渔船的鼓励和融资上的支持善意忽略 8 善意忽略 国家立法要求渔民领取执照 但是不限制发照数量 产卵季节捕鱼受到限制 使用的设备也受到限制 采用禁止拖网渔船在3海里以内和在海湾以内捕鱼的方法把近海捕鱼与远海捕鱼区分开来 负责制定渔业规则的农业部没有雇用任何代理人来强制实施规则 强制实施规则的责任由海岸卫士 渔村警察和内务部承担 但除了在大海湾 其他的3海里区域都没有强制这些规则 9 伊兹米尔湾公共池塘资源问题出现原因 1 快速牟取经济收益的机会成本2 渔民人数众多3 渔民内部划分为互相冲突的不同利益集团4 缺乏能够设计出地方规则和冲突解决机制的 超越于各利益集团之上的制度机制 10 未能通过自主组织防止资金散失的原因 从内部看 存在着几个利益和机会极不相同的大集团由于他们所使用的技术各不相同 限制某种技术的任何规则都会使某个集团的所得超过另一个集团 而不会给所有集团带来同等的利益 克服规模差异和技术差异的成本很高 11 结论 在一个不提供可达成低成本的 可实施协议的论坛的政治体制中 对付自主组织的潜在高成本是一件非常困难的事 12 第二节 公共池塘资源问题不断的加利福尼亚地下水流域 13 为什么圣贝纳丁诺县却无法成功设计出一套可行的制度来管理他们的流域呢 答 规模和复杂程度不同1 圣贝纳丁诺是美国最大的一个县 面积超过美国的9个州 2 该县近83 是莫哈韦沙漠 3 共有15个不同的地下水流域 4 在第二次世界大战前人口稀少 但在战后时期 人口急剧增长 14 莫哈韦水机构 50年代末 费瑟河工程 把水从水资源丰富的加州北部地区引入缺水的加州南部地区 州政府鼓励成立水机构 以便于与州政府联系未来的供水 所以成立了莫哈韦水机构 一些人把莫哈韦水机构看成是水批发商 而作为水批发商在为该地区获得供水来源方面有重要作用 但却对这个地域广大 内部的许多水文结构不同的子地区的管理却不太好 15 作为一个保险的策略 该机构的首要活动为收税 以确保该地区最终有资格得到引进水 这样的话下一步工作就是成立各种小型的私人和公共的企业解决水权问题 制定各子地区的管理计划 建立一种多中心管理体制 但其他人把该机构视为整个区域最主要的管水机构 1966年杰出的水权律师詹姆斯克里格向圣贝纳丁诺县高级法院提交诉讼时 16 几个关键问题均未达成一致 1 该区域是有着同一条地下河的区域还是由几个独立的地下水流域组合而成的 2 在这里 过度抽取地下水是一个普遍性问题还是只是一个局部性问题 3 所有地下水抽取者的地位应该相等还是某些人应该拥有优先权 4 行政解决方案应该先由机构工作人员同大多数设在海拔较高部分的大抽水者一起制定还是让海拔较低部分的小抽水者也一同参与 17 5 水权是否应该与尚未开发地区的土地所有权相分离 每一个问题其实都可能引起不同观点间的无休止辩论 但是克里格和莫哈韦水机构的工作人员却认为每一个问题都只有一个合理的答案 然而 这并没有得到广泛的认同 18 还有很多问题始终未达成过一致 1 大抽水者和小抽水者之间的冲突2 拥护发展政策者和拥护无增长政策者之间的冲突3 工业和农业之间的冲突4 当地专家和 外来 专家之间的冲突5 任命官员和当选官员之间的冲突都出现了导致了尖锐的政治冲突 后来 再没有采取过任何行动限制地下水的抽取 后来10年 该区域经历了大规模的发展 但仍然没有人找到一个解决水权分配问题的一个有效途径 19 莫哈韦地区的人们是有可能在制度安排上进行重大转变的 然而 他们所进行的转变并没有给予他们同时处理所涉及的不同问题的有效工具 1 一直没有找到一个建立分配制度的可接受的计划 没有人找到一个使当地居民能够为获得分在他们名下的水支付所需的边际成本的 可接受的融资方法 2 人们能够实行自主治理时 未能保证就所有问题达成解决方案 没有规划出能把复杂问题分解成几个部分的机制 没有认识到不同利益的正当性的人们 即使拥有了解决问题的制度手段 也不可能解决他们的问题 20 第三节 斯里兰卡渔场 21 马维尔渔场 斯里兰卡南端 三种捕鱼方式 1 大型海滩围网捕鱼2 经典 渔网和钓鱼线的小型传统捕鱼3 深海捕鱼研究重点 海滩围网捕鱼 22 海滩捕鱼 高收益vs高成本 高收益 鱼多时 一网一次能捕一吨鱼高成本 每五年要更换一次网 而更换成本是一般渔民年收入的三倍拖一网至少需要8个男人 劳动力耗费多 23 马维尔渔场租金散失的另一个典型 马维尔渔民曾设计出相当漂亮的规则对进入海滩和使用海滩围网进行管制 但是他们未能将控制围网使用数的进入规则维持下去 渔民们存在不一致性 当一些渔民试图通过政府官员来强制实行全国立法中有关限制围网使用数的条款时 另一些渔民则说服官员不要实施那项条款 24 作业规则 海滩被分为两个撒网点 一个在港口这边 一个在礁石这边每一张渔网的所有者都知道排在他前面的一张网和排在他后面的一张网 25 表5 1马维尔的下网顺序 26 使用这套复杂授权规则的原因 为了将捕大网的机会均等化 影响均等进入问题的四个因素 在港口这边能捕很多鱼 而礁石那边的鱼经常较少每天早晨的第一网很可能是当天最大的一网 早晨的鱼价也是最高的天气影响一天中撒网的次数 为每天捕鱼规定时间的任何做法都是低效率的海滩围网作业需要大量劳动投入 若使用简单的轮流制 一轮只允许使用一次渔网 就会提高劳动成本 27 轮流制度 只有20张左右张网时 使所有的围网所有者获得了可观的相对平均的收入 28 份额制度 原因 由于网费昂贵 拖一网至少需要8个人 一张网于是由8个人共同所有 每个股份所有者大都从事他那份工作 并平均分享每网捕获的鱼的价值 股份能在村民中自由买进 卖出 可作为各种形式的抵押凭证 虽然股份可以自由转让 但围网的其他持股者对预期的股份出售并没有法律上的否决权 但实际上 他们有很强的否决权 因为股东们必须要在一起密切工作 很少人会在其他持股者强烈反对的情况下购买一股份额 29 马维尔人口开始增长 海滩作业家庭的一家之主往往鼓励女婿入赘马维尔 为家庭的渔网投资八分之一股份 然而到1931年 入赘者的第二代开始希望分享鱼季的收成 而他们的选择往往是 在新网投资中获得一个份额 30 原因 如果有20张网 投资一股份额将得到年捕鱼量的1 160 如果他死了 他的两个儿子共同分享他的份额 每人只能得到年捕鱼量的1 320 如果每人参与购置一张新网 就能得到1 168 显然 1 168 1 320 入赘者的后代们会选择在新网投资中获得一个份额 31 但是请同学想一下这会导致什么后果 32 政府开始实施政策来对围网加以限制 1933年 法律要求全国的海滩围网进行登记 政府将任何地点的围网数量限制在1933年使用量的水平 并制定了配置沿海进入权的标准 那一年有32张网登记 登记显示几乎所以渔民都拥有一张网的一个份额 但法律允许没有渔场作业继承权的可向已登记的围网持股者购买份额 这就把渔场想原先在马维尔海滩围网的有限的家庭以外的人公开 如果把围网数量严格限制在1933年的水平的法律条款得以强制实施 对原有家庭关系以外的人开放渔场并不会影响围网的数量 不幸的是 对围网不能加以限制 33 围网数量无限制增加 1938年到1941年 鱼价上涨四倍 供给远远赶不上需求 增加新网的要求因此变得非常强烈 1945年 有71张网投入运作 每一股围网的平均价格也大大上涨大多数网都获得了很高的利润但是存在一个问题 每一追加份额的边际产量是负的 34 MR1 收益和成本 使用的网的数量 边际成本MC AR1 MR2 AR2 X1 X2 X3 X4 X5 图5 2渔场租金的散失 35 新企业家 购买许多网的股份 雇佣劳动者 作业顺序有利 利益回报大 贫穷渔民 只有一个围网的股份 随着时间的推移 在旺季下网的机会也越来越小 收益低于满足生存水平所必须的收入 中产者 6 5股 58 渔民 5 股份的买卖 增大了贫富差距 36 围网大大增加 所有权变化 原体制 长期居民持股者属同一家族每人只在一网上持股并随网作业 相对平均 现体制 所有者已不是同一家族成员 拥有许多网上的股份 雇佣工资劳动者随他的网作业 帮派参与到其中 37 迫切需要 限制围网数量 Action1 实施1933年法律条款 先后4次向政府机构提交申请 于1946在受到广泛支持的情况下被接受 围网数限制在77张 结果 有效缓解 问题 给与政府大量好处的企业家仍然能经常增加新网 38 当地议员 行政区税务局官员 开后门 拒绝 暴力施压 屈服 反对党候选人 竞选交易 84 24 剧变 39 迫切需要 限制围网数量 Action2 渔民们的计谋 撒1 83张网 把第84张网和新网 85 108 全部排除在外 支持方 拥有股份的渔民和一个没有新网的黑帮头子 反对方 新网所有者 并声称在第二轮是报复 40 果然 发生了暴力冲突 警察和介入 政府介入 各打五十大板冻结围网数108张允许新增的围网按顺序作业 事实上 在后来的帮派火拼中 围网数下降到99张 41 失败原因分析 占用问题 渔民的意识 相反 他们知道围网增加的恶果没有设计制度的能力 不是 原有的排序规则相当有效 在一个变动的局部环境中 资源的占用者没有自主权强制实施新规则 42 没有自主权的表现 渔村头子 地位特别软弱的官员 1 监督问题 来自其他地区受当地权贵 有政治关系的居民 制约而调任他处 官黑勾结 渔业官员 可有可无 中央集中控制商品和服务 政府机构与村民接触很少 全面的收入再分配制度 43 重要权力 官员 黑帮头子 选举回报 以权谋私 滥用公款 44 2 提供问题 没有宪法选择和集体选择的论坛 轮流作业规则的实效 村民失去了自己的权利 无法自行改变规则以适应形势变化 国家有法不依 原因是官员的腐败 官黑勾结 搭便车者的存在 影响规则的实施 45 现状 股份制 租金散失 一方面 特权阶层很富 一个企业垄断全部围网股份 得到利益的全部索取权 另一方面 渔民很苦 大量劳动力供给 经营者劳动力买方垄断 工资压的特别低 为什么只能用私有制 46 外部体制不允许地方自行解决规则和实施规则 防止实施反外部特权规则的外部干预 削弱了以公有产权的方式解决问题的可行性 47 第四节斯里兰卡水利开发工程 48 一 历史背景 环境 干旱区大量的灌溉工程盛产稻米稻米数量虽稳步上升 但还是大大低于灌溉工程计划者的预期 实际灌溉的土地数接近计划数的工程很少 49 稻米产量低的原因 工程所计划的农民用于稻田的水的数量与工程实际绩效之间存在矛盾 用水量与稻米产量之间的关系决定了农民会通过任何途径取得所能得到的任何数量的水 政府很少要求农民为他们所得到的水支付总体成本甚至任何成本 农民将会使用比从经济角度要多得多的水 以减少自己的劳动投入 50 参与者行为的主导模式 在任何时候 采取合法或非法的手段获取稻田可容纳的最大限量的水 不积极参与旨在要求他们接受用水限量的任何活动 个人主义 策略 危害 对下游灌溉者造成严重损害增加了所有灌溉者的生产成本和交易成本 51 二 科林迪奥亚工程中参与者的激励和行为模式 英国统治时期的制度灌溉系统 雨季的水量被积存在堤坝后面 然后放掉 水库的水量决定了下一个农业年能够耕作的土地的数量管理结构 规定固定的放水日期 每年的这个日期不变 农民不得不做好准备在一个短暂时期内用水 52 灌溉系统受双重行政结构管理 水利部 水箱和主要水渠的维护及注入水箱的河水分配 薪金固定 希望按常规维护堤坝和水渠 税务部政府协理员监管员 负责现场处理问题 有权对未能均衡分配水等任何浪费水的做法实行惩罚 薪金是作物收成的一部分 希望保住收成 冲突 冲突 53 2 独立后的制度变革 税务部农业服务部 负责农业耕作 对小型灌溉项目提供监督和协助水利部耕作委员会 水会议选举 为年度的每一个耕种季节安排耕种日程监管员行政秘书 负责强制实施用水规则 强制力却不如监管员 不再由大地主持有 权力更小 薪金固定 增加灌溉系统适应性 削弱不同灌溉渠道之间的联系 54 偷水事件 由于管水员不能强行限制任何农民获取的水量 所以农民很容易堵住水渠 迫使水流向自己的土地 70年代中期 实际上已不存在对偷水的控制 当灌溉者不上缴作为行政秘书的薪水来源的从亩税的时候 才会上报偷水事件 55 3 七十年代后期的变革 管理体制的变化 耕作委员会被全部取消 他们的职能移交给被任命的负责耕作的官员 选举产生了一位地区领导人 由农民选举并支付薪酬 却要听从负责耕作官员的命令结果 除了农民自己 没有其他人能分配水或协调人民的行动 56 没有参与者愿意做任何其他任何事 一切服从于主导策略 农民个人 尽可能多的偷水浇灌自己的土地 因为不会受到任何惩罚大地主 与国家领导人保持密切的政治联系是确保他们的非法行为得到保护的一种方法政治家 通过干涉灌溉程序 为支持他们的人提供好处 57 水利工程师的人事制度 招聘人员主要基于学历和考试成绩 提升几乎完全根据资历 非专业人员和专业人员的级别几乎没有交叉 对水利工程师的评价标准在很大程度上是公共工程设计和建造的标准 而不是公共工程运作和维护的标准 从事工程建筑的工程师要比搞运作和维修的工程师赚更多的钱 58 阻碍有效供水管理的几个方面 招聘模式阻碍了公务员和耕作者之间有效的社会交往 也阻碍了对供水管理特别重要的内部沟通和工作关系 笔试成绩与良好的工作绩效无关 在总体上缺乏对良好工作绩效的激励 漫不经心的工作态度导致绩效下降官僚作风一直延续 59 斯里兰卡近来修建的灌溉工程几乎没有控制结构 水渠结构几乎没有一个是容易操纵的 测量向不同水渠分配的水量极其困难 测量达到水区末端的水量也极其困难 公然的侵犯行为时有发生 水门丢失了 架构损坏了 水渠被侵占者接到了别处 只要侵犯者不大可能受到惩罚 阻止对水渠的侵犯就是徒劳的 60 定居者人员的复杂情况 定居者招收标准 根据法律 指派给新定居者的土地可以从上一代传到下一代 结果却加剧了家庭内部兄弟姐妹之间的竞争 迫使青年男子去别处寻找发展机会 而稻田耕作一直是劳动密集型的 即使是得到补贴的水也比失业劳动力的的边际成本昂贵 没有土地 有一个大家庭 可增加劳动力的供给 61 因此 农民未能发展一套有效的规则来对灌溉系统加以组织的原因 与农民所生存的制度结构相关的外部因素 与农民本身处境相关的内部因素 灌溉系统中包括了大量农民 农民与所耕种的土地没有依附关系 农民之间没有依附关系 种族和文化背景的极端多样化 富裕的农民有可能通过非法手段控制水 灌溉系统本身缺乏控制结构 62 占用者面对的是一种无情的悲剧 是否有可能改变当地的制度 改变农民的激励行为呢 在当地制度不发生重大变化时 答案是肯定的 63 三 加勒亚灌溉工程左岸的相关制度 1 基本情况 水文恶梦 控制结构被毁坏 灌溉系统的供水面积大大小与原来计划缺乏信任 农民之间农民和水利部的官员之间民族矛盾 灌溉系统末端耕作者讲泰米尔语 上游耕作者是僧伽罗人 64 2 制度的供给 建立农民组织 把一种 催化剂 制度组织者 引入这个互不信任和不可预期的情形中 与每一个从田间水渠取水的农民讨论以获得有关信息 非正式的与使用同一个田间水渠的农民见面 规划自助方案 对不可能由农民自己解决的问题以及需要向水利部官员和其他人说明的问题加以界定 帮助农民组成地方性组织 按全体一致原则选择农民代表 65 提供论坛 一个自上而下的组织 第一层 田间渠道组织 没有例行会议时间 由12 15个农民组成 第二层 支渠道组织 有一套自己的组织安排 包括100 300个农民 第三层 干渠或地区层次上 地区会议 所有农民有资格参加全体大会 第四层 工程层次上的委员会 农民直接参与讨论的论坛 66 新集体行动制度下的变化 优点 农民行为的变化 轮流用水清理水渠 增加了耕种土地数量和收成 农民之间冲突减少 水利部官员与农民的关系改善 更多的沟通途径促进了更好的相互理解和信任 种族间信任增强 67 加勒亚组织计划的主要弱点 要农民从事田间渠道的修建工作而不支付报酬 私人承包上赚到相当可观的收入 而计划者却只期望农民去干重体力活而不立即向他们支付报酬 制度组织者的辞职率很高 95 一些基层组织者没有经过充分训练就投入了工作 并且基层缺乏工程监督 68 第五节脆弱的新斯科舍近海渔场 69 小引 前面讨论了成功的 失败的制的度例子 现在我们将讨论另一类问题 脆弱的公共池塘资源制度 70 加拿大东部沿海坐落着一些小渔村 那里的人们世代靠打渔为生 特别是新斯科舍和纽芬兰的渔民 他们建立了自己的规则来治理附近的渔场 71 这些地方规则体系控制着进入渔场的人员和渔场在使用不同捕鱼技术的渔民之间的分配 在有的情况下 渔民们用抽彩来分配下网的最佳地 72 一个新斯科舍村庄 莱蒙隆港 所建立的地方性规则 背景 使用莱蒙隆港的99个渔民几乎全部是18世纪最后10年定居在这里的渔民后代 有52条渔船 10条远海船 渔船规模较小 成本低 船员少 渔区广大 近海渔场从海岸向外延伸约25公里 沿海岸约20公里 远海渔场使用渔场的外边部分 甚至更远 地方渔民按照积累起来的经验 制定出一套非正式捕鱼的制度 其实内部也有一定的矛盾 如 鱼讯季节 技术上有冲突的鳕鱼 大比目鱼捕捞在同一地点下网 有的技术不能与渔场环境相容 73 地方规则 一 从实际出发划分渔场 哪一个小环境在哪一个季节最适合捕捞哪一种鱼 即 1 不同季节捕捞不同种类的鱼2 将渔场分为好几部分 各使用不同的捕捞技术二 监督基于该船使用的捕捞技术 不仅简单易行 成本也大大低于基于捕鱼量的监督方法的成本 74 三 渔民使用渔场的权利依据资历 即 他们和他们的家族已有几代在这里捕鱼并参与管理这里的资源1 这里的渔民认为他们对构成年产量40 的龙虾的海域拥有唯一的权利2 他们对其余的捕捞区具有先行进入权和在渔业短缺年份的拒绝进入权 75 制度的优点 1 在一定的范围内可以有效地解决渔场的分配问题 2 监督成本小 3 界限明确 进入规则严格 渔民各自关注自己的边界 4 把渔场分为使用不同捕捞技术的作业区 不仅降低了使用一种技术可能强加于其他捕捞作业的外部效应 而且使在全体渔民中合理分配产出的低成本体质得以继续下去 76 但是这种规则体系是脆弱的 77 内部原因 1 潜在冲突 鱼讯季节 技术上有潜在冲突的鳕鱼捕捞 大比目鱼捕捞在同一地点下网 2 有些技术与渔场环境不能兼容 1975年 政府为4位远洋船的船长购置捕捞水底鱼的渔网提供了大量补贴 然而这些渔网的使用极大的干扰了近海和远海的渔船作业 港内渔民的反对使这4位船长在1980年放弃使用这些渔网 78 3 执行规则的任务只能有渔民自己承担 因为他们不能借用外部权力来强制实施进入规则 79 外部原因 也是最大的愿因 这个规则体系没有得到加拿大联邦政府 尤其是海洋和渔业部得认可 80 东部沿海以外的深海渔场是开放的 外国船只在这些高产渔场的竞争多次导致了渔业资源的枯竭 加拿大政府根据 海洋法条约 宣布对海岸线以外200海里拥有主权 开始能够处理远海渔场开放的问题 也使加拿大渔业人员以为 他们的职责是使包括近海捕鱼和加工在内的渔业部门的所有活动合理化 1976年前后 联邦政府对地方规则持反对态度 联邦官员假定东部沿海是一个开放的渔场 他们主要的政策选择只有两种 私人产权和政府规制 排除了私人产权便走向实行联邦政府规制的官方政策 81 冲突的产生 政府给渔船和不同的渔业活动发执照 尚未捕鱼的人提前领取执照 尚未使用的捕鱼技术领取执照 未获得捕捞鲱鱼执照的渔民 登记的渔民数量剧增 政府准备对非法撒网者进行制裁 渔民反抗集会 政府改变立场 82 冲突产生的原因 加拿大的一贯政策是为整个沿海建立一套标准的规则 而不是去寻找加强地方自主建立规则体系的方法 确保那些由地方自行设计和发展 为适应当地环境和技术系统而建立的渔场进入和渔业资源使用的有效规则体系能继续存在下去 83 两种假设 如果官员们在把大多数建立新规则的努力放到确实是进入开放渔场的同时 试图建立一套有助于加强发展多年的地方规则的相容的规则 那么这一脆弱的规制体系就能继续存在并得到改进 渔民们就能够有效利用当地这些在未来未必能继续有效存在的渔业资源 如果加拿大政府继续对整个东部沿海的渔民实行单一政策 那么地方发展的规则体系最终就会衰落 84 其他例子 巴西巴伊亚海岸贫穷的渔民建立的海洋占有权形式 在巴西不被国家的 区域的或地方的政府认可 并且 巴西国家捕鱼规则规定 所有的巴西水域作为公共水域向任何在巴西码头注册的巴西船只开放 尼泊尔政府通过的 私有森林国有化法 提出的口号是 为整个国家的利益而保护 管理和保存森林 实际上中断了过去建立的地方森林的社群控制方法 尼泊尔村民开始了搭便车 大规模系统地过度开发森林资源 对这种搭便车行为的通常解释是 村民们感到他们失去了对他们森林的控制权 他们不信任政府控制和国家的资源政策 1978年 尼泊尔政府修改了政策 开始鼓励把森林地转为由村庄控制 并积极鼓励造林和护林工作 85 总结 每当中央政府以为并不存在控制公共池塘资源的地方制度时 实际存在着的控制公共池塘资源的脆弱的地方制度就会中断 86 第六节 比较研究得到的教训 87 将本书案例分为 强有力的制度 失败的制度和脆弱的制度找出共同点然后将案例划分为两类分析 一 按设计原则划分 第三章 二 按影响人们改变制度的情景特征和体制特征以及限制人们改变制度 或者强加于他们的外部变革 的因素划分 第六章 88 设计原则 指的是一种实质的要素或者条件 一 这些设计原则有助于说明在维持公共池塘资源 保证占用者世世代代遵守所使用的规则中的成功原因 二 这些原则能影响激励 使占用者自愿遵守设计的操作规则 监督各自对规则的遵守情况 三 这些设计原则具有推测性与假设性 四 设计原则区分了成功案例与失败案例 89 一 制度强有力 雷蒙德流域西部流域中部流域等 边界清晰成员明确有适当的原则 占用或供应的规则与当地条件一致 有集体选择的论坛监督完善有分级制裁有冲突解决机制 制度不受政府权威的挑战 有被认可的组织权有分权制单位 90 二 制度失败 伊兹米尔湾与勃德拉姆 无任何原则和制度绩效所以租金散失严重科林迪奥亚灌溉工程 符合一项 边界清晰 马维尔渔场 符合两项 一致原则和监督 制度变迁之前的雷蒙德 西部 中部流域 符合三项 集体选择的论坛冲突解决机制被认可的组织权 总结公共池塘资源占有者在这些失败的制度中 没有一个符合三条以上的设计原则 91 三 制度脆弱 阿兰亚 只提供解决了分配问题但是没有提供限制进入渔场的方法没有一个用于集体选择的经常性论坛 92 三 制度脆弱 加勒亚 农民权利无明确的认可保障没有合适的冲突解决机制无分权制单位 所以就制度设计而言 脆弱制度属于中间案例有待制度的进一步发展 93 要区分制度的强有力 脆弱 失败 还需要做进一步的实证研究和理论研究 作者认为案例有限 设计原则并非绝对 94 95 图表设计原则和制度绩效 96 第六章自主组织和自主治理公共池塘资源的分析框架 97 第一节 供给问题 可信承诺问题和相互监督问题 98 作出权变承诺的准则 1 规定有权使用公共池塘资源的一组占用者 清晰界定边界 只要资源边界没有确定或者具体使用这些资源的人没有确定那么当地占用者就有可能面对他们努力创造的成果被没有任何贡献的人所占用的危险 就有可能出现所有参与者都以过度使用公共池塘资源作为支配策略的 一次性博弈 的困境 99 2 考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社群的特殊性质 占用和供应规则与当地条件保持一致 不同的社群有着不同的性质 需要用不同的 为当地人所认可的方式进行治理 强加的制度只会使占用者感到不满意甚至于反抗 就如西班牙四个韦尔塔各个的制度都不一样 但都适合各自地方性质 100 全部规则或至少部分规则由当地占用者设计 集体选择的安排 由于彼此之间以及与外部物质世界有着直接交互关系的人们 能够不断地修改规则使之更好地适应所在场景的特定条件 也更加利于互相之间的监督 101 规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督 监督 由占用者负责人监督 一则可以令占用者及时知道资源使用信息 二则可以让占用者准自愿服从规则 102 采用分级惩罚法对违规者进行制裁 分级制裁 分级制裁来自于其他占用者有关官员的两级制裁 官员可以提供一种强制制裁 强制作为权变行为的一种形式 是实现准自愿遵守的一个实质性条件 强制执行增强了占用者对他们不是受骗者的信心 同时也避免了由于特殊情况而不得不违规从而遭到严重处罚的情况 103 遵守作出承诺的条件 1 大多数处境相同的个人做出同样的承诺 2 采用这一策略的长期预期净收益大于采取占分配地位的短期策略的长期预期净收益 104 影响集体行动结果和解释制度供给的变量 1 决策者总数2 为实现集体利益所必须的最低参与者数3 所使用的贴现率4 利益的相似性5 具有实质领导权或其他资本的占有者的参与 105 106 现行集体行动中存在的三个问题 1 没有反应制度变迁的渐进性和制度自主转化的本质2 在分析内部变量是如何影响规则的集体供给时 没有注意外部政治制度特征的重要性3 没有包括信息成本和交易成本 问题主要是它不适于为小规模公共池塘资源中的制度变迁提供政策分析的基础 107 为什么对于行动理论的理解重点要放在环境变量而非内部计算过程 108 109 1 每一个总和变量都有准确的汇总方法2 个人能把有关净收益和净成本的信息完全而准确地转化为预期收益和预期成本3 个人以直截了当的而非策略的方式行事 110 环境变量1 占用者人数2 公共池塘资源规模3 资源单位在时间上和空间上的变动性4 公共池塘资源的现有条件5 资源单位的市场条件6 冲突的数量和类型7 变量1 6的资料的可获得性8 所使用的现行规则9 所提出的规则 有关所提规则净收益的信息 内部世界预期收益内在规范支持或不支持贴现率改变现行规则预期成本 见图6 3和图6 4 见图6 5 外部世界 111 二 成本评估 112 影响制度选择的两种重要成本1 转换成本2 监督和实施成本 113 一 转换成本 1 定义 转换成本是考虑规则转换的过程中投入的资源 如果规则转换的预期成本高于所获得的净收益就没有必要做进一步的成本预算 如果规则转换的预期成本并不高就要评估规则转换后成本的预期变化 114 2 影响转换成本信息的环境变量 现行规则转换的前期成本 环境变量1 决策的人数2 利益的异质性3 为改变规则所使用的规则4 领导者的技能与资本5 所提出的规则6 占用着以往的策略7 改变规则的自主权 当地占用者以往的制度决策 外部政府所制定的改变 内部世界预期收益内在规范支持或不支持贴现率改变现行规则预期成本 外部世界 115 3 估计转换成本 如果存在改变规则的正常程序 占用者也许能精确地估计转换成本 如果官员对是否允许占用者改变规则有重要决定权 估计转换成本也许会很困难 116 4 自治权的影响因素 人们所居住地区的公共池塘资源的位置和政治体制1 居住在遥远的公共池塘资源所在地的占用者通常比居住在政权中心附近的公共池塘占用者拥有更多自治权2 政治体制包括 任用官员人数 行政效率 沟通程度 交通状况 117 5 影响环境变量的因素 外部政府制定的制度要求地方占用者制定自己规则的自治权极大的依赖于中央政府允许什么或禁止什么的规定 也受制于距离和外部政府实施政府规则的能力 地方占用着过去的制度决策当前的操作规则 现行规则 是过去规则的综合结果 118 二 监督和实施成本 1 理解监督成本和实施成本的含义 观察不同群体的活动 评估他们的行动及产生的结果是否为规则所允许 必须耗费一定的时间和其他资源 119 2 监督方式 占用者自己承担 作为一项常规活动 如渔民们戒备外来的渔船 作为一项轮流的特殊工作 如灌溉者每人有一定的时间负责巡视外来渔船 维持法庭 警察和拘留设施强制规则实施 120 有关以往监督和实施成本的信息 环境变量1 公共池塘资源的规模与结构2 排他技术3 占用技术4 市场安排5 所提出的规则6 所使用的规则的合法性 内部世界预期收益内在规范支持或不支持贴现率改变现行规则预期成本 3 影响监督和实施成本评价的环境变量 外部世界 121 122 4 降低成本具体措施 增强占用者互相占用资源活动的能力的各种因素 让占用者的活动结束后都回到同一个地方 每个人获取的资源量便很容易被观察到 人们在达到一种共识 认为占用者应该遵循自己所制定的规则 形成有关规则的合法性和遵循规则的必要性的共识 有廉价的记裁日常活动的信息和发布信息的设施 123 5 规则的合法性 政府对地方规则合法性的认可 外部政府支持时 减少了地方规则实施的成本 同时也有利于地方政府的帮助来排斥外来占用者 外部政府反对 拒绝 不尊重地方规则时 排他成本会很高 实施成本也很高 规则几乎无法完成 124 现实的问题 很多有地方或国家政府做靠山的的外部人员侵占偏远地区的资源 而当地政府要排斥没有当地财产权但财力雄厚 受政府支持的外来占用者 会支付非常高的成本 125 三 对共享规范和其他概念的评估 1 考尔曼区别人们内在化规范和共享规范规范内在化 对违规的制裁是一种个人成本 例如内疚 不安 自我价值的降低共享规范 对违规的制裁来自同一群体中的其他人 而破坏带来的是社会不满 126 2 共享规范 生活在所占用的公共池塘资源附近并在其他许多场合互有接触的占用者容易形成共享规范 形成一种排他的规范 以近海渔场为例 3 共享规范和贴现率 共享规范对贴现率有很大影响居住在不顾及未来会受到责难的社群的人们比居住在只追求短期所得 不顾长期利益的行为的社群的人们具有较低的贴现率 127 四 制度变迁的过程 128 一 公共池塘资源的环境与竞争市场不同 1 很少能像竞争市场那样推动参与者追求效率 2 不存在任何作为理性选择基础的单一变量 3 选择新规则时具有相当大的不确定性 4 新规则使用的预计结果不会自动取得 结论 把制度选择视为对不确定收益和成本进行有根据的评估过程 因为在不确立的 复杂的环境中所有人类评估都有若干个已知偏差 129 二 影响人们采用新规则的环境变量 1 存在资源恶化指标并被普遍认可为未来损害度的准确指标 领袖能使人们相信 危机 迫近 2 转换成本与预期贴现净收益 3 公共池塘资源出现一系列相对糟糕的事件 4 规则在相似环境中使用过并证明有效 5 尽可能兼顾各群体的利益 130 五 预测制度变迁 131 公共池塘资源的外部政治环境 1 有控制性地方向化 冷漠型体制 位于偏远地区 能自己提供制度 外部制度 基本不变内部制度 311 促进行体制 越接近其他经济活动中心 该地区的人口 资源价值单位 公共池塘资源附近占用者的活动越可能产生不利影响 积极作用 提供设施增强地方占用者进行有效制度设计的能力 督查保证达成公正解决方案 132 2 无实质性地方自治 1 官员正直 愿意帮助解决问题搭便车心理官员不了解当地实情那些拥有向官员充分表达自己立场的人便最可能赢得最有利于他们的规则监督和实施成本高 2 官员腐败 制度供给问题更加困难 3 占用者在法律框架外创立自己的制度条件 必须非常同质 对资源状况 同伴行为很了解 贴现率低 在整体上具有以上列举全部特征可能结果 失败 133 第三节对社会科学家的挑战 一 理论研究要求社会科学家进行模型建构二 显示公共池塘问题的复杂性 不确定性三 如何将理论与实践 实验室与显示场景相结合 为解决公共池塘资源提供更好的制度方案 134 第一章公共管理导论 135 公共管理的性质公共管理的研究途径与公共管理学的性质公共管理与私部门管理的区别与联系新公共管理公共管理的时代 136 1 1公共管理的意义 变形虫 公共管理 一词含义不明 其研究重点 范围皆处在不断变化与发展之中 从时间顺序检视不同时期人们对公共管理不同的理解 含义与时俱变 137 1 皮瑞和克莱姆的观点传统公共行政之规范取向以及一般管理之工具取向的结合 2 卡尔森和欧尔曼的观点对行政的一般方面科技整合的研究 138 1 2公共管理学的发展与研究途径 公共管理之发展正式产生于20世纪70 80年代 威尔逊 行政之研究 发表 公共管理成为一门独立的学科 四个基本命题 特征 原因 学科发展方面的因素与现实的背景 139 公共管理发展的学科背景 不同时期的典范变迁第一阶段 政治与行政二分阶法 第二阶段 行政原则有一些可被发现的科学的行政原则存在 不考虑环境因素而适用于任何地方 有一个最大不足 第三阶段 公共行政即政治学公共行政向政治学回归强烈的规范取向第四阶段 公共行政即管理学基本假设 1 公共行政与私部门的行政没有本质区别 2 强调一般管理与类同管理 3 企业绩效优于政府绩效 主张师法企业 两点质疑 140 2 公共管理发展的时代背景 历史背景和现实原因 米诺古 三项压力促进公共管理兴起 政府支出庞大 公民对政府服务品质提出更高要求 新右派意识形态占上风 141 公共管理的研究途径以及特质 就概念演进而言 大致分为公共政策的途径 P途径 和企业管理的途径 B途径 142 1 3公共管理的特质以及与私部门管理的区别 政府为核心的公共部门与企业管理是两种不同类型的组织和实体 其组织性质决定了二者之间存在着本质的差别 政治权威与经济权威多元制衡与自主性公共利益与私人利益法的支配与意思自治政府与市场多元理性与经济理性这些差异即体现了公共管理的特质 143 1 4新公共管理 新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮 很大程度上是当代行政改革的代名词 定义 政府管理的运行由传统的 官僚的 层级节制的 缺乏弹性的行政 转向市场导向的 因应变化的 深具弹性的公共管理 称为 新公共管理 具体行动 分为三点 胡德 新公共管理的七个要点汉姆及霍顿 新公共管理的特征 总体上看 新公共管理以自利人为假设其核心点在于 强调经济价值的优先性 强调市场机能 强调大规模使用企业管理的哲学与技术 强调顾客导向的行政风格 凯特 需小心处理的三个议题 144 1 5公共管理 现时代的挑战 关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题关于平衡政府与市场的作用 以促进政府治理的有效性问题关于回应全球化的挑战问题关于如何平衡目前及最近未来与较长未来的需要问题关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题如何应付越来越多的官僚腐败 重振公民对政府的信任问题 145 关于重振政府的治理能力问题关于如何发展有效的组织体制问题如何构建国家与社会的共同治理模式公共管理如何应付复杂 不确定与变革的管理问题重建公共管理的道德秩序问题 146 第二章 公共管理者的角色与知能 147 明茨伯格的管理者角色论述人际关人际关系方面 挂名首脑 领导者 联络者 信息方面 监听者 传播者 发言者 决策方面 企业家 故障排除者 资源分配者 谈判者 系方面 挂名首脑 领导者 联络者 信息方面 监听者 传播者 发言者 决策方面 企业家 故障排除者 资源分配者 谈判者 这十个角色构成了一个整体 管理者的主要职责是保证他的组织实现其目标 人际关系方面 挂名首脑 领导者 联络者 信息方面 监听者 传播者 发言者 决策方面 企业家 故障排除者 资源分配者 谈判者 148 第二节作为公共管理者的特殊角色决定了公共管理特殊的角色魏姆斯利哈特阿普里伯 政治性 多元性 公共性 149 2 3公共管理者的技能 学术发展 1974年凯兹在 有效的管理者应具备的技能 提出管理者应具备 技术性技能 人际关系技能 概念化技能1996年格里芬除以上三种技能之外 又添加了诊断技能 分析技能 赫尔立杰和史芬康又提出判断思考的技能 沟通技能 业务能力是指执行具体工作的能力 好的公共管理者具有较强的业务能力 但只具有较强的业务能力却不是一名优秀的公共管理者 可见业务能力是成为优秀的公共管理者的必要条件 却不是充分条件 150 2 4有效的公共管理者背景资料什么是有效 德鲁克 将有效性等同于以善其事 在我们看来 有效性是一个充满价值判断的词汇 它是经济 效率 效能 公平等的综合体现 151 2 5面向未来的 具有前瞻力的公共管理者 现实背景 我们生活在一个变革的时代 变革的复杂性越来越强烈 环境变得更为动荡 所以未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代的管理 莫根在 驾驭变革的浪潮 为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理 提出了许多深刻而又具启迪的见解 152 第三章 公共部门的角色 153 3 1公共部门的性质与需要 公共部门的性质席克斯 公共部门是公共政治决策的结果 而不是市场运作的结果林德布洛姆 公共部门是建立在权威关系之上的 斯蒂格利茨 公共部门与私部门的重要区别 一是公共部门的负责人所拥有职务的合法性是直接或间接从政治选举中产生的 二是政府被赋予一定的强制力 154 公共部门与私部门的关系 公共部门 私部门 提供基础结构和法律 提供产品和服务 赋税 155 3 2市场机制 市场失灵与政府干预市场机制 价格具有自动调节的功能 将市场体系中的经济活动者联系在一起 形成相互依赖关系 这种市场的自动调节功能便称之为 市场机制 市场失灵 是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率 市场失灵包括两种情况 一是市场机制无法将社会资源予以有效配置 二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标 不完全竞争 是指由于买进或卖出数量足够多的某一物品 以致能够影响该物品的价格 外部经济 亦称外部利益 是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有 外部不经济 亦称外部损失成本 是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况 156 完全竞争市场的假设 市场中买卖人数很多 但无人可以影响价格 所以每个人都是价格的接受者 市场出售的产品 其品质都是一样的 具有同质性 市场买卖双方 对于市场的相关信息都能充分掌握 产品的成本与效益都反映在供给与需求线上 没有任何人为限制 每个人均是追求自利 所以不会有价格协定或勾结情形 厂商可以自由进出产业 157 市场失灵的清单 公共产品的提供 市场经济中的垄断 市场经济的外部性 市场波动与经济的不稳定性 市场经济下的收入不平等 158 公共物品和服务提供的方式 159 政府介入的程度 160 政府治理工具的选择福利经济学 国家为了大众的福利应该积极干预市场失经济学的状况新古典经济学 国家不应该干预市场胡德 政策工具的选择不是技术或经济理论的思考问题 而是信任与政治事务问题 人们在进行政策选择时通常受制于四个因素 资源限制 政治压力 法律限制以及过去工具选择的失败教训 161 政府治理工具的选择福利经济学 国家为了大众福利应该积极干预市经济学场失灵的状况新古典经济学 强制性或者混合性的工具仅仅适于纯粹的公共产品 国家不应该干预市场政治的观点 胡德 政策工具的选择不是技术或经济理论的思考问题 而是信任与政治事务问题 人们在进行政策选择的时候 通常受制于四个因素 资源限制 政治压力 法律限制以及过去工具选择的失败的教训 162 3 5政府失灵政府失灵 系指由于政府机制存在的本质上的缺失 而无法是资源配置效率达到最佳的情形 163 典型的政府失灵的类型及其原因 成本和收益的分离 过剩和成本提高政府活动缺乏任何价格的指引 割裂了与生产成本的活动的联系 其活动的收入具有非价格来源 导致了政府生产的价值同生产它的成本的割裂 这种割裂意味着资源错误配置的程度增加 政策制定的复杂性和低质的政策公共政策的制定是一个复杂的过程 受多方面因素的影响 所以在某些时候政府的公共政策并不能反映公共的利益 也不符合有效率的资源配置 内部性问题政府失灵的核心是内部性 内部性在政府机构中的具体表现为 1 预算增长2 大机构规模3 控制信息使之转化为有价值的产品或权力 政府组织的低效率政府是国家强制力和征收义务税的自然垄断者 由于缺乏竞争压力 政府官员亦缺乏企业管理的观念 没有降低成本的压力 也没有较好的激励机制 这样导致经营的低效率 164 另一种分配的不公平由政府活动产生的非配不公平通常不是集中在收入或财富上 而是集中在权利或特权上 政府的公共政策本质上涉及价值和权力再分配问题 而这种再分配给不公平和滥用职权提供了机会 寻租寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动 或者追求非生产性利润的活动 寻租行为的结果是导致社会资源的浪费 政策执行的无效率政府干预的公共政策在执行的过程中由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目的而导致政府的无效率 所有制残缺一些代理者 如政府 获得了允许其他人改变所有制安排的权利 造成产权的残缺 165 3 6矫正政府失灵和市场失灵的策略1 市场的自由化 促进化和活泼化市场的自由化 解除管制 民营化和合法化市场的促进化 利用价格机制分配既有的财货 建立既有财货的财产权 创造可以市场化的财货 市场的活泼化 政府采取措施激发市场运作机制 2 诱因机制与政策 1 供给面的赋税手段 2 需求面的赋税手段 3 供给面的补助手段 4 需求面的补助 166 3 政府管制政府管制的目的在于维护公共财的正常运作 防止外部成本的产生 消除信息不对称 维护平衡与防止偏差行为 4 非市场的供给机制与政策政府可以在市场失灵或者出于实现社会公平的政策目标考虑 用公权力矫正市场失灵 同时政府亦可主动地提供公共产品与公共服务 一满足民众的需求 达成政府的治理目标 5 社会保险及社会救助机制与政策政府可通过社会保险与社会救助达到保护社会的弱势群体 实现社会的公正这一目的 167 第六章公共组织管理 168 6 1组织的性质 1 静态的组织观以组织结构为研究的主要取向 认为组织是人们为了达到一定的目的和需要 按照一定的形式联合起来的 是有特定结构和活动方式的人和群体 2 动态的组织观从组织成员的相互交往行为的角度 即从行为科学的角度分析研究组织的一种取向 认为组织是为了达到一定目标而行动的人的活动体 组织目标的实际有赖于领导 决策 沟通 协调等一系列人的活动过程 即为实现某种目标而合理安排人力 物力 使之结合成具有特定功能的系统性整体的活动及其过程 169 3 生态的组织观以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研