律师如何为农村基层政府提供法律服

律师如何为农村乡镇基层政府提供法律服务【摘要】乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，随着“依法治国，建设社会主义法治国家”国策的逐步推进和延伸，农村乡镇基层政府对法律知识的需要不再是简单的普法宣传，而更需要一些具有法律专业知识的人律师为其提供法律服务。这是构建社会主义和谐社会的需要；是基层政府依法行政的需要；是新农村经济社会发展的需要；是律师括大执业范围的需要；更是律师社会责任使命的需要。关健词；律师、农村乡镇基层政府、法律服务改革开放以来，农村经济得到迅猛发展，人民生活水平显著提高，乡镇政府传统的管理方式发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济制度的建立和社会主义民主与法治建设的加强，农村情况发生了重要变化。自99年将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法修正案， 党的十五大报告又明确指出：“依法治国，是党领导人民依法治理国家的基本方略。”依法冶国方略逐步向纵深发展，特别在税费改革和第十一五规划提出我国要建设社会主义新农村后,农村乡镇基层政府作为我国政权体系中的最基层单位，依法冶乡镇任务优为突出。乡镇基层政府是同人民群众接触最直接，联系最经常，依法管理、依法行政的最前沿阵地，迫切需要律师提供法律服务。律师承担政府的法律顾问在市、县（区）已成为共识，农村基层政府乡镇聘请律师做法律顾问还很缺失。就笔者所处的北林区22个乡镇没有一个聘请律师做法律顾问。新的形式下法律走进农村乡镇基层政府，乡镇基层政府聘请律师做法律顾问必将成为双方的必然选择。一、 律师提供法律服务是农村乡镇基层政府依法行政需要“依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命”。1依法行政是指行政行为应当具有法律上的根据。行政行为的内容、形式、程序都应当按照法律的规定或要求进行。依法行政一是要保证国家权力的依法实现,使国家行政管理的职能得到正确行使;二是要防止非法行政,保护公民和社会组织的合法权益。乡镇政府是我国基层社会的行政“末梢”【2】。它从人民公社时期的“三级所有”式行政结构的最上级，变为后人民公社时期尤其是村民自治以来国家行政权力延伸到乡村社会的最后一段；是我国政府行政体制中最基层的行政机关,；它直接面向我国社会基层，是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的作用；是国家法律和政策在农村的执行者, 在中国行政体系中占据着极其重要的地位。在我国依法治国的进程中,乡镇依法行政扮演着不可或缺的角色。2007年,中共十七大报告强调推进依法行政,，乡镇政府做为最基层的政权单位依法行政能力提高，最能体现推进依法行政的成果。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。农村乡镇基层政府因其所处的法律地位，使其依法行政有其独特的内容和形式。1、乡镇政府决策与制定规范性非法律文件需要律师的法律服务。“行政决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务”【3】行政决策与制定规范性非法律文件是乡镇政府依法行政的基础和前提。现乡镇政府干部40周岁以上的人员是主力军，这些人员相当一部分没有普通高校大专学历，他们受传统的影响较深，在个人素质锻炼方面相对要欠缺。中国法制进程的快速发展，短期的法律培训和普法教育所学到的法律知识不足以驾驭复杂行政决策与制定规范性非法律文规范合法。以往经验又不适应新时期发展的需要，拍脑门决策与制定规范性非法律文件，往往造成政策出台、规范性非法律文件制定之日就是废止之日时的尴尬。规范性文件分为规范性法律文件(规章以上)和规范性非法律文件(规章以下)。乡镇基层政府只有制定规范性非法律文件权力，且所制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规、规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定。律师具有专业的法律知识，熟知立法体系，知晓决策的合法性，在起草制定规范性非法律文件有律师的参与，可避免与上位法冲突，使决策合法、文件规范。2、农村乡镇基层政府执法需要律师的法律服务。行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现三个方面：一是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。首先，单位必须是法定的或授权委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，但实际工作中绝大部分是乡镇人民政府代劳。如中华人民共和国农业法第一章第十条规定：县级以上人民政府主观农业的部门按照各自的职责，负责本行政区域有关的农业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。中华人民共和国人口与计划生育法第六条规定：县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。中华人民共和国水法中华人民共和国野生动物保护法中华人民共和国环境保护法中华人民共和国矿产资源法都有类似的规定。如计划生育工作，都是乡镇计划生育中心代劳，县（区）政府对计划外生育的管理只限对乡镇考核，对计划外生育的超生处罚和对育龄妇女的服务也是乡镇政府乡镇计划生育中心在工作。如处罚出现违法现象后果由乡镇人民政府承担。多年来这项工作都是这样延续，县（区）与乡镇政府都认为这很正常。但从法律角度讲，基层乡镇政府代劳必有法定执法部门的授权委托，但实践中从来没有授权委托书。律师提供法律服务可以界定哪些主体是乡镇基层政府，哪些是代行行政职权的，代行职权的帮助双方制作规范的授权委托书，明确双方的权利义务，责任分明，免去乡镇基层政府承担不必要的法律后果。二是执法内容合法，这是行政执法的核心。主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。 如笔者所在区有一乡镇在所辖区内道路设障收费行为，乡（镇）村干部认为路是自己出钱修的养路、修路是要花银子的，外地车辆从此路过交点费用是正常合理的，高速路能收费我们就能收。于是乡（镇）村政府派出两个乡干部或找两个村民戴上袖标在路边设障收费、大车10元小车2元。后来有人举报到区政府，区政府明令取缔、返还款项并给予 批评。乡镇的做法虽有其相对合理性，但此行为内容是严重违法的，因为没有审批、没有行政许可。三是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。如二人以上、制作笔录、出示证件、当事人签字、告知处罚依据、依法救济形式等。反映最突出的是乡镇派出所、土地所、税务所、林业站、乡建等部门，虽然这些单位有的上收县级部门，但苦于人员不足，乡镇政府经与县级部门协商又设联防员、协管员。由于管理不规范，联防员、协管员往往成了专管员。这些人员为完成任务挣取提成，执法有很多随意性，出现不良后果，上级主管部门一推了之，埋单的是乡镇基层政府。这就需要律师帮助乡镇基层政府对相关人员培训，按行政处罚法行政许可法行政复议法制作、设计一整套各式的适合乡村环境的执法程序，规范执法人员的行为。3、协调与村委会的关系上需要律师提供法律服务中华人民共和国村民委员会组织法第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。第四条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。在工作关系上:长期以来村民委员会“忘记”本职工作。乡镇政府对村民委员会变指导为领导，把村民委员会变成了乡镇人民政府的下级行政组织，转移执法主体，故意错位，过去在管理方式上，许多乡镇政府还沿袭着计划经济职能，使用行政指令“催种、催收、催缴”“要粮、要命（计划生育）、要钱（收税、收费）”，无视村民自治及农民的自主经营权力的现象经常发生。随着农村法制建设的逐步完善，乡镇政府与村组、农民的关系发生了变化。乡镇政府的管理方法由行政指令转变为依法行政。需要律师提供法律服务，依中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和中华人民共和国村民委员会组织法明确双方的主体资格，帮助厘清、界定基层群众自治组织与乡镇基层政府及其职能部门的关系。明确哪些是村委会工作，哪些是乡镇基层政府工作。这些应做到凡属村自治性的管理工作，放手让村委会自主管理；政府部门行政职责范围的工作任务，不应随意下达到村委会，确有必要要由村委会协助开展工作的，应与乡镇基层政府签署授权委托书或协助管理协议书。在选用村委会干部上：中华人民共和国村民委员会组织法第十一条规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”有的乡镇基层政府无视此条法律规定，或因私人关系或因工作好协调由乡党委政府任命村委会主任或其成员，这是严重干涉村民自冶违法的现象，往往引起群众不满和群体上访。总之：建设法治政府,重点在基层,难点也在基层,必须加大乡镇人民政府依法行政的步伐【4】。律师为乡镇基层政府提供法律服务在依法行政上应是全方位的，如在社会社会管理上，包括民政、交通、计划生育、维护社会稳定、社会治安综合治理等；在公益服务上，包括义务教育、文化卫生、法律援助等等。随着依法行政的深入推进，这些领域远远不是“五五普法”所获得的知识能胜任的，这些领域越来越需要有专业法律技能的人参与，乡镇基层政府依法行政离不开律师的法律服务。二、 律师提供法律服务是农村乡镇建立“小政府、大服务” 现代政府的需要免征农业税后，乡镇政府的职能从“全能政府”向“有限政府” 转变，从“管理型政府”向“服务型政府” 转变，从“统揽型政府”向“引导型政府” 转变；【5】将原来的“完善乡镇政府功能”调整为科学界定乡镇政府功能；变过去的无限责任为有限责任，变过去的统包统揽为协调服务；逐步弱化乡镇政府的经济调节、市场监管功能；按照“小政府、大服务”的现代政府运行模式。第十一五规划提出我国要建设社会主义新农村,勾画了生产发展,生活幸福,乡风文明,村容整洁,管理民主的新农村蓝图。从物质文明,精神文明,政治文明三个方面提出了新农村的建设的内容和奋斗目标。物质文明是基础,因此生产发展、壮大区域经济成了农村乡镇基层政府是第一要务，而搞好服务是夯实这一第一要务的基础。1、乡镇基层政府指导农业生产、牧业发展需要律师提供法律服务原来乡镇基层政府属统揽型政府，如笔者所在区的某乡为完成上级下达的一村一品，一乡一品发展区域经济订单农业的指标。得知一南方企业要求购大量红小豆，且价格看好，乡政府见机会难得，将客商揽下，号召广大村民种植红小豆，农户和客商签定秋后回收红小豆合同，由乡政府提供担保。秋后由于红小豆价格下降，客商仅收购了一小部分，就卷席逃之夭夭了，乡政府派人去找，查到的客商只是个皮包公司，群众不依不侥将红小豆拉到乡政府，乡政府迫不得已， 只好高价收购，低价售出，一次就亏损七、八万元。依担保法规定乡政府是不能提供担保的，即便提供也是无效的。但为控制群众集体上访，政府只好埋单。实践证明，不懂市场经济，没有法律风险意识，急于求成是靠不住的。由原来“统揽型政府”向“引导型政府” 转变，就是广泛宣传，发动群众，内引外联，起动能人搞各式行业协会，如大豆协会、烤烟协会，生猪饲养协会、马铃薯协会，各式的合作社等，政府引导，由行业协会或合作社牵头与客商签定合同，发展壮大区域经济。律师提供法律服务，是向行业协会的带头人，乡镇干部加强合同法、民法通则和担保法培训。为行业协会、合作社起草行业协会章程、合作社章程。代行业协会或合作社与客商签定各式购销合同。2、乡镇基层政府招商引资需要律师提供法律服务招商引资一直以来是发展经济的招牌项目，也是各级行政机关考核政绩的一个重要指标。招商引资过程始终蕴含大量涉法事务，稍有不慎就有可能带来严重后果。法律服务既是提高招商引资项目质量和防范控制风险的重要手段，也是加强招商引资活动管理的有效方式。 农村乡镇基层政府由于自身法律知识不过关，在招商引资时面对商家，在法律上处于劣势状态。必须要求律师提供法律服务。一是在招商引资活动中乡镇基层政府要事先由律师介入，依法招商，参与磋商谈判， 促进合作项目的洽谈成功，在法律框架内有效规避各种法律风险，避免违法违规决策。特别是以乡镇集体土地招商投资、或联办企业时，更要以谈判、磋商、接触、委托调查等方式，掌握投资方的经营状况、资信实力、关联关系、信誉程度、主要股东和投资人情况等信息。 防范合同欺诈、知识产权、优惠政策和行政风险。防止出现通过政策优惠拿到土地使用权证再转手赚取差价以及用不动产进行融资贷款,严重损害招商主体方乡镇基层单位合法权益的情况。二是在与客商签定合同时要律师提供法律服务。 合同条款是招商引资各方权利义务书面化和谈判成果的法律化表述，签约工作的好坏直接关系到招商引资的成败。注重合同文本的论证和审查，在表述上做到简洁实用、严谨科学，结构合理，防止因表述不清产生歧义。在条款防范风险上，注重他方有意规避甚至通过文字游戏篡改已定条款、在担保融资等方面设置陷阱以及双方权利义务在数量及履行方式上不对等的现象。 3、乡镇企业的扩大发展需要律师提供法律服务改革开放之初乡镇企业做为农村工业化雏形组织应运而生，一枝独秀，经历了由小到大、由弱到强，直