【课题研究结题报告】21世纪中国幼儿教育管理体系与政策研究

1 课题名称： 21 世纪中国幼儿教育管理体系与政策研究 课题批准号： 课题 类 别： 教育部重点课题 学科分类： 基础 教育 课题负责人： 冯晓霞 北京师范大学 2 总报告 简介部分 前言 近几十年，多学科的研究成果证明了幼儿教育的价值。许多国家将发展幼儿教育视为“国家最重要最迫切的需要”之一，并积极研究促进幼儿教育普及化的途径、措施和政策保障。 幼儿教育问题也是我国政府十分关注的问题。多年来，我国幼儿教育事业的发展政策始终以使更多儿童有接受早期教育的机会为目的制定，并取得了明显的成效。然而，随着 我国经济体制改革的深入，计划经济向市场经济的过渡，作为非义务教育的幼儿教育，究竟应该遵循什么样的思路发展？ 在本课题立项时，我们的判断是伴随着我国社会经济的发展和城镇化建设的加快，加强社区建设、完善社区功能已成为我国社会发展的重要任务。社会结构的调整既为幼儿教育发展提供了有利的条件和新的机遇，也提出了许多新的挑战。我们设想，由于国际范围内儿童早期发展研究，尤其是脑科学研究的进展，0 3 岁儿童的保育和教育问题愈来愈收到重视，因此，面向儿童及其家庭的早期教育服务也应下延并扩展致家庭指导，而这种服务应该依托社区， 成为社区的功能之一。因此，如何以社区为背景发展幼儿教育，充分利用和整合各种社会资源，建立科学有效的幼儿教育管理体制和运行机制，成为我们原先确定的研究中心，几乎所有的子课题都是围绕这样的思路来设计的：如“城市以社区为依托的幼儿教育管理机制与政策研究”，“ 以示范性幼儿园为中心的社区幼儿教育网络的研究”，“ 0 3 岁儿童的早期教育服务模式研究”等，甚至国际比较考虑的也主要是这些方面的内容。 然而，项目获准立项并进入研究阶段以后，我国幼儿教育发展的形势发生了很大变化。 1997 年 7 月 17 日，国家教委发布的全国幼儿教育 事业“九五”发展目标实施意见中，明确提出“随着经济体制改革的深化，应积极稳妥地推进幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义经济的办园模式和内部管理体制，逐步推进幼儿教育社会化”。然而，如何理解“幼儿教育社会化”？社会化与经济体制改革的关系是什么？社会认识产生了极大分歧并直接影响到幼教事业的发展。 一种观点认为，幼儿教育的社会化即私有化，适应社会主义经济的办园模式即市场运作模式，政府无需投资和扶持，其责任最多就是监管和业务指导而已。 3 由于持这种观点的多为政府部门的领导，因此，这种观点以其 强势地位而在一些地方被迅速转化为实践：企事业单位幼儿园几乎全部没有遵照中共中央文件中有关企业改革后所办学校处理意见 1中的第一条“逐步交付教育部门”办理，关停转成为基本处理方式。这种思想甚至影响到政府所办的幼儿园，一些地方对幼儿教育撤资、减资或者变卖，有的甚至一所不留。 另一种观点则认为，幼儿教育的社会化针对的是我国原来幼儿教育“单位化”而提出的，是将原来作为“单位福利”的幼儿教育转变为“社会公共事业”。办园模式可以多样化以满足不同需求，但政府仍然应该是社会公共事业的主要责任人。持这种观点的多是与幼儿教育关系 密切的教育行政人员和专家学者。而这种观点的形成往往出于对幼教事业的感情和直觉，缺乏理论支撑，因此也难以形成对政府决策的影响力。 在这种情况下，我们决定调整研究内容，把进入 21 世纪的中国幼儿教育究竟应该如何发展，市场经济条件下政府在发展幼儿教育中的责任应该是什么，等等关系学前教育事业发展方向的重大理论问题进行研究，以期澄清认识，为政策决策提供依据。 摘要 国际大量的研究成果表明：对于提高国家整体教育质量、促进社会和谐和建设人力资源强国来说，优质幼儿教育是必不可缺的一环。基于这样的一种认识，西方国家的 幼儿公共服务经历了一个“从私人行为”向“公众责任”过渡的历程。强调政府责任，加大财政投入，是当今国际社会，尤其是西方国家幼儿教育政策的基本走向。 我国自经济转型以来，政府财政投资幼儿教育的行为一直遭到部分人的质疑甚至反对，“幼儿教育社会化”被曲解为私人化、市场化和去政府化。本研究针对这一核心问题，采用公共财政学的理论与分析框架，同时借鉴幼儿教育学科、儿童福利学、教育经济学等领域的有关研究成果，运用历史的、比较的和实证的方法， 进行了深入的探讨。 研究认为， 幼儿教育社会化是针对以往“单位化”而言的，其实质是促进 幼儿教育从父母“单位福利”向儿童“公共福利”和“教育”的转变。幼儿教育社会化政策的根本目标是 普及 幼儿 教育，保障儿童公平的受教育权。 1 1999 年 9 月，中共十五届四中全会通过的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定，对企业办学指出了三条出路，一是逐步把城市中企业办的学校移交给地方政府统筹管理，经费采取由企业与政府分摊的办法逐步过渡到由政府完全负担；二是部分学校可以 转化为企业化经营；三是独立的工矿区采取学校与主体逐步分离的办法。 4 在幼儿教育社会化的过程中，市场机制是必不可少的，一方面它可以调动更多的社会资源投入幼儿教育，一方面可以满足社会不同层次的需要，但政府的责任不应削弱而要加强，尤其是公共财政的投入。借鉴国际研究成果，本研究从幼儿教育的正外部效益和幼儿教育市场缺陷两方面，论证了政府财政投资幼儿教育的合理性，并运用经济学模型解释了政府是否财政投资幼儿教育可能出现的正反效果及作用机制。然后，对我国幼教发 展政策，尤其是财政投入的改革提出意见和建议。 内容结构图 幼儿教育社会化辨析 市场经济背景下，西方幼儿教育的发展趋势与国家政策 政府投入幼儿教育的合理性 我国幼儿教育财政投入政策的历史、现状与问题 财政投入政策的基本原则与幼教财政投入的改革建议 正文部分 壹、 问题的提出 一、 问题的由来与提出 根据中华人民共和国教育法的有关规定，学前教育和初等教育、中等教育、高等教育一样，是我国学校教育制度的一个不可或缺的阶段。宪法和教育法一致指出，发展学前教育是国家的责任。 然而，国家如何发展学前教育？ 如何承担责任？这其中包括不包括公共财政投入？ 这些问题在计划经济时期或许并不成其为问题，因为国家财政直接投入学前教育的经费虽然不多，但借助于企事业单位、基层组织（城市的街道，农村的公社和生产队等）的力量，学前教育所需经费并没有完全由幼儿家庭承担，而是作为一种福利由“单位”补偿。尽管由单位举办的学前教育“保”多于“教”，部门之间质量差异很大；尽管集体所有制单位和农村生产 队的幼儿园实际上是“人民教育人民办”，但毋庸置疑的是，它仍然给大家一种“有依靠、有保证”的感觉，发展学前教育的国家责任体现得相对明显，政府不仅 承担着学前教育的管理责任，也直接 、 间接地提供着财政支持。 近年来，随着计划经济向市场经济的过渡，特别是城市企事业单位的体制改革和农村集体经济的解体， 作为“单位福利”的 幼儿教育 逐渐失去了可以依托的“母体” 。 1997 年 7 月17 日，国家教委发布的全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见中提出 ， “随着经 5 济体制改革的深化，应积极稳妥地推进幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义经济的办园模式和内部管理体制，逐步推进幼儿教育社会化”。然而，如何理解“幼儿教育社会化”？社会化 的涵义和目标是什么？ 其实现途径又该怎样？在幼儿教育社会化过程中，政府 应该承担什么 责任 ？社会认识产生了极大分歧并直接影响到幼教事业的发展。 一种观点认为，幼儿教育的社会化即私有化，适应社会主义经济的办园模式即市场运作模式，政府无需投资和扶持，其责任最多就是监管和业务指导而已。由于持这种观点的多为政府部门的领导，因此，这种观点以其强势地位而在一些地方被迅速转化为实践： 尽管 1999年 9 月发布的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定中，对企业办学（园）指出了三条出路，第一条就是逐步移交给地方政府统筹管理，经费采取由企业与 政府分摊的办法逐步过渡到由政府完全负担，但事实上企 事业单位 办园走这条路的可以说是绝无仅有。 “推向市场”几乎成为幼儿园体制改革的同义语。 一些地方对幼儿教育撤资、减资或者变卖，个别 地方甚至出现了谁将幼儿园推出得越彻底，公共 资金 从学前教育 领域 撤回得越干净，谁的思想就越解放，谁就是“改革先锋”的 现 象。 在 这 些决策者的心目中，学前教育 属于非义务教育，因此 ，完全可以由家长视其需要和财力自行购 买 。 与之相应，学前教育 服务 也完全可以像冰箱彩电一样由市场供给。 学前教育究竟是一种什么性质的事业？ 尽管 我国关于幼儿教育的政策 中 早已 明确地指出，“幼儿教育是社会主义教育事业的一个重要组成部分”，是一项“具有社会公共福利性质的工作”，“对提高民族素质具有深远意义”。 但 在 向 市场经济 过渡的社会 背景下，以往政策中对学前教育的性质和定位是否应该改变？ 政府还应该不应该承担对发展学前教育的责任？国家财政还有没有必要投向作为“非义务教育”的学前教育？在今天，对这些问题的回答已经成为关系我国学前教育事业的命运和发展前景的大问题。 有鉴于此，便产生了一种以科学的、实事求是的态度研究和论证学前教育的性质和社会定位的需要，研究和论证政府、市场与学前教育之关系的 需要，研究和论证在社会经济改革的大背景下我国学前教育体制改革的正确目标、方向和措施的需要。 本研究 试图解答以上问题 。 我们 选择了财政投入问题作为研究政府学前教育发展政策的切入点。因为，在市场经济的背景下，“钱”的问题理所当然是最为敏感、最为关键的一个问题 ，也是学前教育体制改革和政府政策中最为实质性的问题。 具体而言，本研究重点研究的问题包括： 1、 在我国社会经济改革的背景下，幼儿教育社会化的涵义是什么？ 2、 当前，其他国家，尤其是市场经济比较成熟的国家，主要采取什么样的发展幼儿教育的政策？为什么采取这样的政策？ 3、 在幼 儿教育领域，市场与政府的关系如何？ 政府财政是否应该投资幼儿教育？其理论依据是什么？ 6 4、 我国幼儿教育财政投入政策的历史 发展状况 与问题 分析。 5、 财政投入政策的基本原则与幼教财政投入的改革建议 。 二、 核心概念的界定 1、学前教育 与幼儿教育 ： “学前教育”一词是 我国 在 50 年代中后期学习苏联时引进的，来自于俄语 。在俄语中， 意为小学，加前缀 和形容词后缀，构成了“小学之前的”、“接近小学的”意思 。 在前苏联，学前教育一词的使用与其对儿童发展年龄阶段的划分也有直接关系。 苏 联儿童心理学将 0 1 岁称婴儿期； 1 3 岁先学前期； 3 6、 7 岁称学前期。因此， 70 年代以前，学前教育的概念是狭义的 ，仅指对 3 6、 7 岁儿童的机构教育 。之后，由于心理学对 3 岁以前儿童学习能力的新研究成果，也由于社会的需要和管理的方便，开始出现了托幼机构联合或合并的趋势，此时，学前教育一词也开始被在广义上使用。 广义的学前教育指的是入学之前儿童的教育，即 0 6 岁儿童的教育。在这个概念下的学前公共教育机构包括托儿所（ 0 3 岁）和幼儿园（ 3 6 岁）。 学前教育一词自引进 我国 以来，基本是从其狭义上来使用的。但近十几年来 ，随着国际国内有关 3 岁前儿童发展研究的突破，学前教育概念的范围也开始扩大至儿童出生时日。这种理解首先见诸于学术领域，随后逐渐扩展至实践层面。但迄今为止，在政府和教育部门的有关文件中，学前教育作为学制的一部分，仍然等同于幼儿园教育。 中华人民共和国宪法第 19 条“国家举办各种学校并且发展学前教育”和中华人民共和国教育法第 17 条“国家实现学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”中使用的学前教育一词取的是狭义的概念，其对应的教育机构是幼儿园。“幼儿园是对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构 ”（幼儿园工作规程（试行）第 2 条）。 本研究中的学前教育概念采用的政府文件中的涵义，指的是 3 6 岁儿童的幼儿园教育，与幼儿教育通用。 2、 财政 与 幼儿教育财政 财政 又称“国家财政”。指以国家为主体，为实现国家职能需要，参与社会产品分配所形成的分配活动及所体现的特定分配关系 【 1】 。 在西方，“财政”一词最早源于西欧。 13 15 世纪，拉丁文 结算支付期限的意思。后来演变为 有支付、裁定款项和罚款支付的含义。至 16 世纪末，法国政治家波丹（ 1530 1596），将法语 为财 政一词使用，认为财政是“国家的神经”（ of 随后指国家的理财活动。 我国古代一般使用“国用”、“国计”、“邦计”、“度支”、“理财”等概念。日本于明治维新以后，从西欧引进 词，又吸收了我国早已分开存在的“财”和“政”的含义，【 1】 参见何盛明 . 财经大辞典 (上卷 ). 北京：中国财政经济出版社 . 1990. 第 261 页。 7 创造了“财政”一词。我国于清朝光绪 24 年戊戌变法的“明定国事”中，首次有“改革财政，实行国家预算”的条文。其意是，国家活动离不开财富，而财富离不开政策，一个国家必须既有财，又有政，即是“财政”。 由此可见，财政是国家的分配活动。分配的主体 是国家；权力执行的主体是政府；分配的对象是社会 资源，如 实物、资金等。 幼儿教育财政 是指一国政府对幼儿教育社会资源（主要是公共资源）的分配活动及其所体现的特定分配关系。 3、政策 与幼儿教育财政政策 政策有诸多定义。按照汉语大词典的解释，政策是国家或政党为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动根据和准则。 【 2】 孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程；刘斌认为，政策是政党或其他社会政治集团为实现一定时期的任务而规定的政治行为；王 福生将政策解释为人们为实现某一目标而确定的行动准则和谋略，简言之，政策就是治党治国的规则和方略。陈振明将政策的定义概括为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 【 1】 幼儿教育财政政策 指的是 一国政党或政府制定的有关幼儿教育社会资源（主要是公共资源）的分配活动及其所体现的特定分配关系的行为准则。它是一系列法令、条例、规定、指示、通知、计划、措施、办法等的制定和实施的完整过程。 即该研究主要探讨政府的财政性经费，尤其是预算内拨款的投资水平、投资方式、投资决策和投资管理等问题。 三、文献综述 （一）中国幼儿教育财政投资和政策的研究 幼儿教育财政投资政策的研究，在我国还是一个非常薄弱的领域。有限的 研究，主要 集中在以下 四方面： 1 幼儿教育财政统计的分析 中央教科所的王化敏、周亚君等对我国 1993 2003 年的十年间幼儿教育经费的总体水平、经费构成、经费的使用情况和管理情况等，做了比较全面的统计和分析，并提出了相关的政策建议 【 2】 。她们的研究发现， 1993 2003 十年间，我国幼儿教育经 费逐年提高，且增长速度较快。但由于政府对幼儿教育经费投入的基数和起点很低，在全国教育经费的总量之中，幼儿教育经费所占的比例仍然过小；生均预算内幼儿教育事业费支出大大低于其它的非义务教育的水平；有限的经费使得幼儿教育事业的发展受到严重制约。 【 2】 引自汉语大词典编辑委员会，汉语大词典 (第五卷 ). 北京：汉语大词典出版社 . 1988 【 1】 参见陈振明著政策科学，北京：中国人民大学出版社 . 1998. 第 59 页。 【 2】 参见王化敏、周亚君，幼儿教育经费的十年回顾及思考 2003(4)。内部资料。 8 2 幼儿教育成本分担和收费制度的研究 2001 年，由国家教育部基础教育司和财务司、中央教科所幼教室等组成 的 联合调查小组，对我国 十四个不同社会经济发展水平的省 的幼儿园收费状况进行了调查 【 3】 。调查发现：幼儿园现有的平均收费水平与人民生活水平基本相适应，但相当多的地区收费水平很 低，而高收费现象也有所蔓延；教育收费过分集中于城市、国办园 ； 贫困地区经济困难，收费也难，“富裕和贫困”的差距呈扩大的趋势；各地出台的收费标准未能很好地激励幼儿园的自我发展机制，有待进一步科学化和规范化。他们建议加强 幼儿园 收费 的 管理，规范收费行为 ， 实行按成本分担的收费原则，制定合理的幼儿园收费办法，严格执行“按质论价”和“优质优价”的原则；在幼儿园按成本收费的条件下，国家不能减少对幼儿园的各项投资。 2001 2002 年， 王红 等 于对广州市 62 所不同体制类型幼儿园 的 基本情况、收费项目及教育经费收入情况、教育成本 项目及支出情况等 进行调查 【 4】 。发现，广州市幼儿园收费项目过细；有些 项目 不合理；赞助费或捐资助学费是保教费之外最重要的收费项目和经费来源；幼儿园一般按政府出台的收费标准收费，基本符合“优质优价”的原则 ； 收费标准大多在幼儿园成本的 50以下，收费标准偏低。为此 ，他们 建议提高幼儿园的保教收费水平，使 之成为成本分担的最重要的 来源 ；不同体制的幼儿园采取不同的分担比例；收费标准可以采取分类分级设置最低和最高限价；幼儿园的收费标准要符合人们的生活水平；建立规范的社会捐资助学机制 ；加强收费管理 等。 3 幼儿教育财政经费利用效 率与公平的研究 王化敏、周亚君等对十四省市的研究发现，国家预算内财政性经费分配不公平，城乡距离 极大， 财政拨款 的 70 用于城镇的教育部门和政府办园 ， 以致有的 公办园 向高标准、豪华型发展，收费也“越来越高”。占 70的集体园、企业园 很少 得到财政支持。农村乡、村级幼儿园基本上靠收费维持，等于“农民 自己 掏钱办教育。” 【 1】 桂磊认为我国幼儿教育财政性经费的分配机制是一种倾斜性分配机制，即对重点教办园和机关园进行重点 投 资。这种分配机制 极为不公， 使幼儿园之间收益和质量两极分化 ，非常不利于提高幼儿教育的整体质量 。 【 2】 4 体 制改革对 幼儿教育 影响 的研究 幼儿教育事业的发展是幼儿教育政策效益的最好检验。 2003 年 江苏教科院 对 该 省的幼儿教育事业发展和体制改革进行了深入的调研，并与全国不同地区进行比较。结果显示，幼儿园改制风后，整个 省的 幼教事业大滑坡；国有资产流失严重；幼儿教师队伍不稳；幼儿教育质量下降；非法办园盛行。其原因有人口出生率下降；村 办园随 小学大面积撤并 而减少 ；【 3】 国家教育部基础教育司和财务司、中央教科所幼教室等组成的联合调查小组 ， 王化敏执笔，关于幼儿园收费的调查及建议 , 2001(10)。内部资料。 【 4】 参见王红、沈慧洁、王彬 . 对广州市幼儿园教育成本及收费制度改革的调查分析 . 学前教育研究 , 2003(5). 王红、沈慧洁 . 广州市幼儿教育收费改革方案简析 . 学前教育研究 , 2004(1) 【 1】 参见王化敏 周亚君 . 幼儿教育经费的十年回顾及思考 . 2003(4). 该材料由王化敏老师提供。 【 2】 桂磊 . 关于财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配问题 . 学前教育研究 , 2004(3) 9 改制方案粗糙，时机不成熟；政府卸包袱现象严重； 政策法规不配套和行政部门之间不协调等。 【 3】 上述 研究 虽然取得一些成果，但往往 以统计分析、调研为主，研究设计不够缜密，方 法比较单一，经验的成分多于理论分析，深度和科学性都有欠缺。 （二）国外幼儿教育财政投资和政策的研究 与国内相比，国外关于幼儿教育财政投资和政策的研究相对丰富 。 1 关幼儿教育财政方面的信息 自 1998 年起，国际组织（ 后已对其 19 个国家和地区的幼儿教育进行了广泛的调查 和分析， 其中包括幼儿教育财政政策的分析。 2003 年 12 月，联合国教科文组织（ 开罗举办了九个发展中国家部长会议。会上，巴基斯坦、孟加拉、尼泊尔、印度、印度尼西亚、巴西、墨西哥、埃及和中国的部长们 分别提交了本国幼儿教育的相关材料。 【 4】 这些资料展示了发展中国家的幼儿教育概貌，为客观评估我国幼儿教育的发展水平 和 财政政策提供了参照的依据。 2 幼儿教育市场、供给与需求的研究 对美国幼儿教育市场进行了比较全面的分析。认为，美国幼儿教育的一个重要问题即是市场的失败。美国的幼儿教育市场分散零乱，缺乏有效的财政支持；幼儿教育供给的质量在过去 10 年中一直呈下降趋势，尤其是部分私立的、非正规的幼儿教育机构质量非常低劣，而高质的幼儿教育一般价格昂贵，且开放的时间短，让很多幼儿家长望而却步； 幼儿教育的私人提供者相互孤立，并没有把国家的幼儿教育目标融入其中；孩子的父母面对混乱的幼儿教育市场无所适从。 【 1】 选择美国的 100 个区作为样本，着重分析了幼儿教育价格对美国幼儿教育供给所造成的影响。 其 研究显示，价格对幼儿教育供给的小时数有消极影响。在黑人单亲居住区和人口迅速增长的贫穷地区，幼儿教育 的 需求更旺，但供给不足，形成了供给和需求之间的错位与矛盾。 3幼儿教育财政投资项目和个案的研究 在相关的英文文献中，有关幼儿教育财政投资项目和个案的研究远多于对国家整个幼儿教 育财政投资的研究。这类研究尽管比较小，但窥斑见豹，透过这些项目和个案，可以了解相关国家的幼儿教育财政政策的背景。另外，这些项目和个案研究一般比较深入细致，可以比较好地分析单项幼儿教育财政政策的利弊、实施的前提条件、注意事项和效果等。如美国目 【 2】 和儿童营养与 目（全称 3】 江苏省教科院幼教与特教研究 所 2003(6) （内部资料） 【 4】 【 1】 . (2001). 【 2】 1995). 10 【 3】 的研究；英国的 目研究 【 4】 等。 4幼儿教育财政运行机制的研究 幼儿教育财政运行机制的研究，包括托幼机构财政投资机制和幼儿资助机制两方面。如 析了其产生的背景和实施过程中暴露出来的问题，并由此提出对美国幼儿教育公平的忧虑 【 5】 。 等对美国的儿童福利政策、实践和相关研究进行了详细介绍； 【 6】 英国的幼儿教育政策及社会福利也进行了分析。 【 7】 这些构成了本研究的事实依据和分析材料。 幼儿教育券 的实践探索和研究是幼儿教育财政运行机制的一个重要方面。幼儿教育券的研究与幼儿家长选择、幼儿教育市场研究密切相连。我国台湾 地区 的卢美贵、谢美慧对美国、英国、意大利和加拿大的幼儿教育券政策进行了比较，并提出台湾的幼儿教育券方案 【 8】 。 英国的幼儿教育券政策在 1996 1997年期间执行情况进行了整体分析，认为英国幼儿教育券政策在这一年中基本失败，幼儿教育券相反加剧了幼儿教育的不公平竞争，与预定目标相去甚远。 【 1】 而 . 认为教育券是以儿童为 中心的一种财政投资方法。无论从儿童权利、道德、种族，还是教育公平的角度考虑，幼儿教育券都是合理可行的。 【 2】 总体而言，国外有关幼儿教育财政政策的信息，以资料为多，研究性文献比较少。而且这些研究性文献中，项目研究和个案研究比较多，对某个国家的幼儿教育财政政策的整体分析尚不多见。 四、研究的理论意义和实践意义 我国幼儿教育事业发展与体制改革问题的核心问题是市场与政府的关系问题。而政府的财政政策是这种关系的集中体现。选择这一问题作为切入点 展开研究，具有重要的理论与实践意义。 本 研究对丰富和发展我国幼儿教育管理 学科具有一定的积极作用。我国的幼儿教育管理学科一直主要限于幼儿园内部的微观管理， 缺乏宏观研究。因此，在社会经济发展的新形势下，如何科学决策往往缺乏必要的理论依据。本研究借鉴 公共财政学的理论与分析框架，同【 3】 . 004). 【 4】 2000) 【 5】 . (2001) 【 6】 . . . . . 000)e 【 7】 2000). 【 8】 台 卢美贵、谢美慧 . 幼儿教育券 理论与实践 大书苑有限公司， 2002. 【 1】 of 996998. 【 2】 . 002). 11 时借鉴幼儿教育学科、儿童福利学、教育经济学教育政策和法学等领域的有关研究成果，运用历史的、比较的和实证的方法， 论证市场经济背景下幼儿教育事业发展 政策中需要正确理解和处理的各种关系，有利于澄清思想，明确改革方向与目标，为政府制定幼儿教育政策提供理论依据和实际借鉴。 贰、研究思路与方 法 一、研究视角 本研究将 从制度的视角分析幼儿教育财政政策，寻找各国幼儿教育财政政策的制度基础和社会背景，将幼儿教育财政政策扎根于制度之基和社会的土壤之中。 制度是幼儿教育财政政策赖以生存的生态环境，它同时又是制度中的一部分，与制度中的其它部分共同构成了相互依赖的社会规范体系。对幼儿教育财政政策而言，其直接的制度背景包括教育制度、财政制度和儿童福利制度。 （一） 教育制度 人们对教育制度存在理解的分歧。顾明远主编的教育大辞典将教育制度定义为：“一个国家各种教育机构的体系，包括学校教育制度（即学制）和管理学校的教育行政机构体系。教育制度是 一定社会历史阶段的产物，受一定社会的政治、经济、文化的影响和学生身心发展特点的制约。” 【 1】 鲁洁、吴康宁认为“教育制度是指一个社会赖以传授知识和文化遗产以及影响个人社会活动和智力增长的那些正式机构或组织的总格局。” 【 2】 日本学者认为，“教育制度即教育政策借法规而具体化的设施，也可以说是以教育法令为中心的组织。” 【 3】 教育制度，尤其是幼儿教育制度，对幼儿教育财政政策具有非常深刻的影响。幼儿教育行政管理体系的层级和横向机构不同，其投资渠道也就不同。如我国， 1979 年中共中央、国务院曾转发全国托幼工作会议纪要 （中发 1979， 73 号），决定在国务院成立托幼工作领导小组及其办事机构。 1982 年机构改革时，该小组和办事机构被撤销，幼儿教育管理归属不清 。 1987 年国务院转发国家教委等部门的关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知又规定，“有关幼儿教育工作中的重大政策问题，由国家教委牵头，有关部门参加，共同研究”，这实际上决定了幼儿教育改由教育部门主管。 在幼儿教育行政主管部门发生变化的同时，幼儿教育的财政投 入 体制也悄然发生了变化，国家的幼儿教育经费分配权主要由原来的各地托幼办（很多地方的托幼办归妇联） 负责改为由各地的教育部门负责，幼儿教育法规的立法和制定权也相应发生了转移。 各国幼儿教育管理体制不同，其政府财政投资的主渠道也呈多样化趋势。如日本，幼儿教育归文部省和厚生省负责，幼儿教育财政经费的来源也是这两个渠道；美国幼儿教育主要【 1】 顾明远主编 . 教育大辞典 (第 1 卷 ). 上海：上海教育出版社， 1990. 第 68 页。 【 2】 鲁洁、吴康宁 . 教育 社会学 . 北京：人民教育出版社， 1990. 第 104 页。 【 3】 日 仲新、持田荣一等著，雷国鼎、徐南号、刘焜辉合译 . 学校制度 . 台湾中华书局， 1972. 第 2 3 页。 12 是地方自治，分工协作，幼儿教育的主管部门包括教育部、人类与社会服务部等，幼儿教育财政经费也就从这几个部门支出；英国的幼儿教育由教育部、社会福利部门和卫生部门负责，其政府的幼儿教育经费也主要由这三个渠道分配。幼儿教育事权和财权统一，行政管理体制和财政投资体制合一，这是世界各国幼儿教 育管理的基本特征 。 所以，要理解各国的幼儿教育财政投资体制和法规，必须了解该国的幼儿教育管理体制。 （二） 财政制度 财政制度是国家为规范财政分配关系，在财政收支管理活动方面制定的法令、条例和施行办法的总称。它是指导和制约财政分配活动的依据和准则。财政制度一般包括财政管理体系、财政收入和财政支出三方面的组织和各种规范。 【 4】 在不同类型的财政制度下，幼儿教育的地位和国家对幼儿教育的财政拨款及政策各不相同。在供给型财政制度下，财政筹集资金主要为满足其支出需要 并 采用无偿拨款的形式，如新民主主义时期的财政，主要为满足军需开 支和战时的后勤保障。为了保护和教育前方将士、烈士、干部子女或难童，老解放区的政府曾提出“孩子第一” 的供应方针，老解放区的各类托幼机构中的孩子可以享受同伤病员一样的待遇。 在建设型财政背景下，财政收入主要用于满足经济建设的需要，国家承担着发展工业、增加农业收入、扩大基础建设等建设重任。这些方面的开支在国民收入或财政总支出中占据较大的比重，生活保障被置于次要位置。在这种财政类型的国家和历史时期，从立法和投资的角度考虑，幼儿教育都被置于无足轻重的位置。如我国 解放后，尤其是当前 。 在 福利型财政 背景下 ， 国家 财政收入 主要用于满足社会福利支出的需要，其福利支出一般占 40左右。如瑞典，税收和转移支付把市场收入的 50%用于减少社会不平等，丹麦和德国为 40， 【 1】 在北欧和西欧，幼儿教育作为社会福利的一部分，基本免费，适龄儿童的家庭还有相当数额的福利补贴。 而在公共财政的背景下，国家财政职能主要维持市场的效率和公平，克服市场失灵和政府失灵，提供公共产品，为社会提供公共服务，使财政分配成为调节居民收入、资源配置、经济稳定和增长的重要杠杆。公共财政是以市场为基础的财政。幼儿教育属准公共产品，其巨大的社会效益使其成为各国教育和福利 的重要部分而得到政府的财政投资和直接供给。 各国的财政管理体制和能力对幼儿教育财政体制和财政承受能力也有直接的制约作用。如我国由于中央财政和地方财政相对分立。幼儿教育归地方负责，使得幼儿教育从中央级财政中所得援助极少，只能从地方财政中获得支持。另外，由于地方财政之间相对分离，又使得各地的幼儿教育财政支出差异悬殊，财政资金的横向转移极其困难，幼儿教育不公平问题严重。 总之，国家的财政能力制约政府对幼儿教育财政支持的能力 ， 而国家的财政制度基本决定了幼儿教育的财政投资体制。幼儿教育财政投资政策的调整，必须符合整个 国家财政制度【 4】 何盛明 . 财经大辞典 (上卷 ). 北京：中国财政经济出版社， 1990. 第 269 页。 【 1】 英 转引自安东尼吉登斯 . 第三条道路及其批评 . 北京：中共中央党校出版社， 2002. 第 102 页。 13 改革的大政方针和基本方向，在国家公共财政的框架内进行。 （三） 儿童福利制度 与中小学和大学教育不同，幼儿教育与儿童福利事业密切相关，甚至是儿童福利事业的一部分。儿童福利事业的发展直接牵制幼儿教育事业的发展，儿童福利制度是幼儿教育制度，包括幼儿教育财政投资体制的必不可少的制度基础。 “儿童福利”的概念依各国的经济、文化和政治等的不同而有所区别。在未开发的国家，儿童福利是儿童救济；在发展中国家，儿童福利是解决儿童问题、救助不幸儿童及其家庭；在发达国家，儿童福利是促进儿童健全发展的各种事业。联合国 1950 年 儿童权利会议将其定义为“凡是促进儿童身心健全发展与日常生活为目的的各种努力事业均称为儿童福利。” 【 2】中国的社会保障辞典中，将“儿童福利”分为广义和狭义两种。“广义的儿童福利，是指一切为了儿童身心健康而举办的社会事业，包括：儿童公园、儿童阅览室、儿童剧场、儿童娱乐中心、儿童保健所等。”“狭义的儿童福利，专指补充和替代父母照顾管理儿童，以及对孤儿、弃儿、盲童、聋哑、肢残、弱智儿童等的教养所举办的社会事业。包括（ 1）替代照顾，包括家庭寄养、收容机关（儿童福利院）、收容保育院；（ 2）设立特殊学校，包括聋哑学校 、弱智学校、盲童学校等。” 【 1】 陆士桢认为这两种概念，前者含混，后者仅指儿童服务设施，过于片面。他将儿童福利定义为“儿童福利是由国家或社会为立法范围内的所有儿童普遍提供的旨在保证正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务的社会政策和社会事业。” 【 2】 儿童福利起源于社会救济事业，并伴随社会政治、经济和儿童文化等各方面的发展而发展。在 17 世纪之前，孤儿、弃儿和失依儿童大都由亲戚、邻里或宗教团体照管。政府和社会并未给予关注和投入。随着大工业的发展和资本主义生产方式的不断成熟，儿童问题逐渐成为社会问题而引起政府和 社会的广泛关注，儿童福利制度逐步形成。 按威廉斯基和黎鲍克斯的划分标准，儿童福利制度可分为残补型和制度型两种。后人又将制度型分为消极制度型和积极制度型两类。 1601 年至 18 世纪末，儿童福利以救济为主；19 世纪初至 20 世纪初，儿童福利以保护童工，使他们免受雇主的精神和肉体摧残为主。这两个阶段儿童福利对象都是弃儿、孤儿和贫儿，因而都属残补型儿童福利制度期。 二十世纪初至今是制度型儿童福利发展时期，儿童福利行政体制在二十世纪初建立并逐步得到完善。 1989 年儿童权利公约的制定，标志着消极制度型儿童福利制度向积极 制度型儿童福利制度的转变。 此 后，国际社会开始更多地从儿童出发，为了儿童的权益和福祉而制定儿童法令，其中不乏幼儿教育方面的法规。 从 以 上 叙述 可以看出，幼儿教育属广义的儿童福利范畴 。 幼儿教育镶嵌于儿童福利事业之中，或与儿童福利事业部分交叉。儿童福利事业包含和推动着幼儿教育事业的发展；儿童【 2】 台 曾勤 . 儿童福利概要 . 台湾：千华出版公司， 2001. 第 2 页。 【 1】 张海鹰 . 社会保障辞典 . 北京：经济管理出版社 ， 1993. 第 60 页。 【 2】 陆士桢 . 简论中国儿童福利 . 华中师范大学学报（哲学社会科学版）， 1997(11). 第 27 页。 14 福利政策也包含和制约着幼儿教育政策。 在许多国家，幼儿教育分别由教育部门和福利部门单办或合办。即使在有的国家，幼儿教育行政上归属教育部门，但部分经费仍来自福利部门。因而，当我们考察幼儿教育事业发展和政策时，儿童福利事业的发展和政策 必须纳入视野。各国的儿童福利发展状况和政策 也 必须 被视 作为 其 幼儿教育财政政策的制度之基。 由此可见 ，幼儿教育财政投资政策的直接制度基础包括教育制度、财政制度和儿童福利制度，而社会政治、经济和文化等方面的背景，又构成了这三种制度的社会之基。一个国家的政治、经济和文化不仅可透过这三种制度间接影响幼儿教育财政投资政策，而且可以直接制约幼儿教育财政投资政策。 二 、研究 方法 本研究主要采用文献、座谈和访谈 等方 法 收集资料，对所收集的资料 进行 比较与分析，并形成观点，提出建议。 叁 、观点与依据 一、 “ 幼儿教育社会化 ”概 念 辨析 1997 年 7 月 17 日，国家教委发布的全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见中提出，“随着经济体制改革的深化，应积极稳妥地推进幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义经济的办园模式和内部管理体制，逐步推进幼儿教育社会化。”并预计“实现幼儿教育社会化还需要一个长期的过程。”自此，“幼儿教育社会化”成为一个官方公开使用的概念。虽然，概念的解释权在当时的国家教委，然而时至今日，并没有人对这个概念的涵义给予明确的解释。 一些 人以为，幼儿教育社会化就是私人化、市场化和去政府化 。因此，导 致这一口号提出以后，各级政府竟都相继从幼教领域撤资和减少投资的现象，许多地方变卖政府办的幼儿园生财减负成风。有的地方甚至卖得一所都不剩 【 1】 。 概念的澄清成为影响我国幼教事业健康发展的迫切需要。 应该怎 样理解 幼儿教育社会化 这个概念？ 我们认为，一方面需要通过查阅文献资料，了解这一概念的基本涵义，但更重要的，是将它放置在我国原有幼儿教育体制的背景中，通过“上下文”来考察其作为“办园体制改革”具体措施的“应有之义”。 通过 查阅各种文献资料， 我们 发现 现有文献中鲜有对 “教育社会化” 概念的确切界定，但研究者们所使用的 这个概念大体包括以下涵义： 教育普及化 ； 学习化社会的建立和社会的学习化趋势的形成 ； 教育机构的多样化 ； 教育内容、形式和方法与社会吻合程度的提高和向受教者生活的贴近 ； 教育资源的全社会（包括政府）筹集 ； 教育运作机制的市【 1】 参见宿迁示范性幼儿园谁买单，中国教育报记者陈晓蓓，幼儿教育， 2003 年第 5 期。 15 场介入 ； 教育权力向基层下放和向外 部 转移 、 分散。 一些研究者还特别强调：教育社会化不是改革的极终目标，不是改革的基本原则，也不是改革的唯一模式。教育社会化的极终目的是普及教育，满足儿童公平享受教育权的需要。 因此，不能以 “ 社会化 ” 本身作为改革的目标， 不能以“市场化程度”作为衡量改革成败的标准， 也不能采取“一刀切”的办法进行教育社会化改革 。以社会化论成败，以市场化讲功绩，为社会化而社会化，为市场化而市场化，就容易迷失正确的方向，偏离改革的 初衷 。 【 2】 在幼儿教育领域，“幼儿教育社会化”原指幼儿教育从家庭转移到社会，由家庭完成对幼儿的保育教育之责，转由社会机构承担，即幼儿教育权部分从家庭转移至社会的过程。但在我国现阶段，幼儿教育社会化却有了另外的涵义。为此，我们必须了解我国原有的幼儿教育体制，发现存在的问题与不足，方能理解这一次的“幼儿教育社会化”改革的真正含义。 简单地讲，中国幼儿教育走的是一条与 西方国家不同的发展道路。在西方，“幼儿教育社会化”是由机器大工业的产生和工厂制度的建立而促成的。大批贫困家庭的妇女因生存问题走进工厂，其幼儿也因此失去必要的家庭照顾。在这种情况下，一些慈善家、宗教团体和社会改革人士纷纷发起对这些幼儿的救助行动，慈善性、民间性（包括私人性）因而也成为西方幼儿教育发展初期的基本特征。随着社会对儿童生存权利的关注，国家开始从福利的角度介入幼儿的保育并形成一定的儿童福利保障制度。近半个世纪，尤其是近二三十年，由于神经生理学、心理学、教育经济学、社会学及学前教育学的一系列关于早期儿童 教育重要性及其经济、社会价值的研究成果，使得西方国家对早期教育的重视程度空前提高，政府介入的力度也越来越大。可以说， 西方国家的学前公共服务走过了一个从“慈善性”向“福利性”再向“教育性”发展的道路 ；服务对象从贫困家庭到富裕人群再扩展至全体适量儿童的“自下而上再到普及”的历史演变；事业 主体也经历了一个“从私人行为”向“公众责任”过渡的历程 【 1】 。目前，大部分欧洲国家对早期教育的主要资助方式是公共财政 【 2】 。 而我国幼儿公共教育恰恰不同。应该说，最初，处于半封建半殖民地状态的中国并不具有滋生现代公共学前教育的经 济基础 机器大工业，它既是伴随着西方殖民主义经济和文化一起甚至“超前”强迫输入的“外来品”，又是国内社会进步力量救亡图强效法西方的政治改革的产物。这种情况下决定了中国的公共幼儿教育必然走的是一条“自上而下”、自“官而民”的发展道路。尽管根据地的幼儿教育从性质上有了改变，保育教育革命后代，为革命战争服务成为基本指导思想，但我们不能不承认的是，这种幼教发展体制同样体现了其为上