城市规划管理体制创新研究

城市规划管理体制创新研究摘要：在社会主义市场经济体制逐步建立和完善的过程中，城市规划管理体制面临着创新的压力和机遇。当前,相应的问题表象就反映于城市规划的执行系统和反馈系统,使规划表现出一定的滞后性和低效率。城市规划管理体制创新具体方法则是不断完善规划子系统：从执行系统分析,应改进规划审批权限及程序,改革开发控制模式，实现城市精明增长；从反馈系统分析,应健全监督机制,提高监督效力。关键词：城市规划；管理机制；创新中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：城市规划是城市政府对城市空间资源进行宏观调控、开发引导的重要手段。尤其在市场经济条件下,空间资源的合理配置已成为政府经营城市的主要内容,城市规划管理也随之成为城市管理中一个非常重要的组成部分。当市场化进程逐步加快后,政府和社会把更多的注意力放在城市规划管理的时候,便开始思考城市规划管理体制如何与时俱进的问题。城市规划管理体制创新即分析出城市规划管理系统的构成及其存在的问题,从而正确、全面地提出城市规划管理的创新思路。一、城市规划管理的系统构成城市规划管理由决策系统、执行系统、反馈系统共同构成的一个大系统。1.决策系统。指城市规划的编制和审批管理,又称为城市规划的制定。城市规划的编制是制定的前期工作,城市规划的审批是制定的后期工作。2.执行系统。指城市规划的实施管理。它是围绕建设工程的计划、用地到建设而展开的管理工作,贯穿于建设的全过程。3.反馈系统。即城市规划实施的监督、检查管理,并将发现的问题向决策系统、执行系统反馈。本文仅就执行系统与分馈系统存在的问题及创新进行研究论述。二、执行系统存在的问题（一）行政依据没有公开依法行政是城市规划管理执行系统的准则,基于一证两书模式的规划许可制度,是执行系统对城市开发建设活动管理工作的主体内容。尽管目前对工作程序、工作时段有公开规定,但行政的依据没有完全公开,或者还没有为普通市民提供获取这些信息的便捷通道,因此,项目审批难免有暗箱操作之嫌。（二）管理人员的自由裁量权过大首先在行政过程中,审批的依据没有充分地向行政相对人公布,其次是行政依据的本身依据不足。如涉及到地块开发的控制性详细规划,指标基本上是由规划编制人员依据个人经验确定,所以也只能作为项目审批时的参考依据,指标的不确定性恰巧成为管理人员的自由裁量权,而自由裁量权过多的存在使个别团体受益,公众或政府利益受损,乃至产生滋生腐败的隐患。（三）判列式的项目审批降低了审批效率城市开发控制体系一般分为两种:判列式和通则式。通常来讲,通则式管理可以较大程度地发挥政府行政快速、高效的特点,符合对市场最小干预的市场经济制度中的政府原则；判列式管理体制则可以使土地使用行为最大程度地归结到政府行政管理框架中,使城市建设行为符合规划要求。但事实上,由于规划本身科学性不强和行政人员较大的自由裁量权,并没有真正使建设行为满足规划要求,更何况就算是符合规划,但规划本身的科学性也值得商榷。判列式审批使规划行政工作量大大增加,特别是在当前城市化加速发展时期和机构精减裁员之际,有限的规划设计审批人员要昼夜不停地面对雨后春笋般涌现的各类开发建设项目,工作量颇大,而由于受审批时间之限,工作质量如何也就可想而知。三、反馈系统存在的问题（一）行政监督机制尚不健全城市规划行政监督应包括城建监督、审计监督、司法监督、社会监督等内容。目前的建监察主要针对的是项目的批后管理,对行政主体缺乏监督,没有明确技术违规和行政失职责任的追究程序和责任人的具体界定。同时,监督也局限于规划行政部门内部,自己监督自己,监督效果不佳。（二）社会监督机制尚未建立首先,社会监督在法律上尚未以实体性内容予以明确。因此,市长公开电话、规划展示等行为实际是法律制度不完备而采取的弥补措施,而非法定的措施往往随意性较大。其次是社会监督在法律上没有程序性规定,尽管有公众参与、社会监督的呼吁,但如何操作,如何使它真正纳入到规划管理系统中来,必须要有法律依据。（三）规划监督的巡查、处罚力度有待加强根据现行法规,规划部门面对破坏城市规划的行为只能充当送达者和强制执行的申请者的角色。在城市建设过程中,建设项目建成后突破规划指标的事例屡见不鲜,其结果往往是违法风险极低,违法收益极高,执法成本很高,城市规划的严肃性、权威性受到严重挑战。四、执行系统的创新（一）规范规划审批权限及程序在具体项目管理过程中,应公开规划审批依据,在法律规定的幅度内,限定工作人员的自由裁量权,明确管理人员的职权范围、限度和程序,使规划审批实现合法性与合理性的有效结合。公开规划审批的依据应包括两部分:一是行政技术依据；二是行政行为的规定程度。这个层面的规划执行管理工作其实就是对建设单位回答三个问题:许可、不许可、条件许可,是对建设者、管理者或是其他人最有确定性的答复,是简单行政过程。此类问题对行政管理人员的数量、专业水准要求都不高。当需要应付大量建设项目许可审批时,可以将职权适量下放到市级规划的派出机构,以减轻市级的工作压力,其前提是行政依据的科学合理、行政程序的公开规范。（二）改善开发控制模式通则式和判例式的开发控制各有利弊,不能肯定一种而否定另外一种,而要寻求两者的最佳结合方式,发挥各自优势,提高规划管理效率。一般而言,对整座城市发展通常以区划方式进行通则式管理,对城市发展的重点地区则制定特殊的开发控制要求,进行判例式管理。为确保判例式个案审理的科学性和合理性,需要编制重点地区的城市设计直至法定图则,将其纳入开发控制体系,这样既可以为建筑和场地设计提供明确导引,也为规划部门进行设计评审提供客观依据,提高评审效率。同时,要通过法定程序减少规划审批和规划指标调整的随意性。由于城市发展的动态性和不确定性,城市设计标准或控制性详规的指标确定后,并不是非要一成不变,但也不是说动就动。对具体项目的规划指标进行调整,不是业主提出申请、规划部门决策拍板就可以了。作为业主,首先要提交可行性研究报告,提出合法又合理的解释,然后由规划部门组织专家论证,再向社会公布,征求周边居民意见,若无异议,才可批准实施。（三）革新规划管理工具随着城市发展进程的加快及规划工作量的加大,城市规划面临着信息化、数字化发展的趋势和压力。在现阶段,不仅要在规划编制阶段加强信息技术的应用,对规划管理也要进行信息化的改造和技术提升,使规划信息系统可应用于规划的编制、审批、跟踪研究、监督协调以及公众参与等环节,以提高规划信息的利用率、规划决策的准确性和规划工作的透明度,使规划工作在提高效率的同时,也使规划管理更公开和更向公众负责。五、反馈系统的创新（一）健全行政监督机制由于城市规划的特殊职能,对规划行政过程的监督应当独立于地方