浅谈制约我国国库现金管理的因素及对策

浅谈制约我国国库现金管理的因素及对策摘要：本文探讨了国库现金管理的内涵及作用，分析了影响国库现金管理的主要因素。在此基础上，提出加强国库现金管理的相关建议：建立科学预算管理体系；建立发达的国债市场；加快国库法律制度建设等。关键词：中央银行；国库管理中图分类号：F830.31文献标识码：B文章编号：1674-0017-2012（11）-0077-03近年来，我国财政存款增长较快，资金的闲置和效益不足的矛盾较为突出，从2003年开始我国对国库存款计付利息，2005年开始实行国债余额管理，拉开了国库现金管理的序幕。2006年，中国人民银行与财政部联合发布了中央国库现金管理操作暂行办法及中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程，标志着中央国库现金管理进入实质运作阶段。随着我国财政体制改革逐步深入，以国库单一账户体系为基础的现代化国库管理体制正在形成，国库资金已有了市场化运作的条件。但目前我国国库现金管理运作仍处于初级阶段，特别是地方国库现金的管理尚未开启，制约了国库资金的效益原则，如何加强国库现金管理已经成为亟待解决的问题。一、国库现金管理的内涵及作用国库现金管理是指一国国库部门进行的现金管理活动，在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置资金余额最小化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动的总称。它包括狭义和广义两层含义：狭义的现金是指库存现金和活期存款，也就是我们平常所说的现金；广义的现金还包括期限短、流动性强、易于转换为现金，而且价值变动风险很小的货币性资产，如有价证券、银行存款等。其主要目的是提高国库现金的使用效率和保持国库现金流量的均衡，以满足财政支出的需要。（一）国库现金管理作用在于有利于央行更为准确地掌握和控制货币投放国库现金（商业银行代理国库现金除外，下同）为央行基础货币的重要组成部分，其增加或减少对市场货币供应量具有倍数收缩或扩大的作用。在未开展国库现金管理的情况下，国库现金余额的增减只取决于国库收支状况，当收入大于支出时，国库现金余额增加，反之则减少，中央银行无法控制这部分基础货币的投放及回笼。如果开展了国库现金管理，情况则不同。当国库收入大于支出使国库现金增加时，央行可以把增加的这部分国库现金以适当的方式投放出去，反之则融入或回收相应数额的国库现金，从而使国库现金存量保持一个相对稳定、合理的水平。在当前中央国库现金管理已进入实质运作的情况下，地方国库现金管理也应着手试点，这样才能达到央行全面准确控制货币投放的目标。（二）提高地方国库现金收益目前地方国库现金的收益只有银行活期存款利息收入，收益率较低。而国库现金管理是在确保国库支出的前提下，采取银行定期存款、买回国债、国债回购及逆回购等手段，使国库现金余额最小化、投资收益最大化，可以最大限度地实现国库现金的保值和增值。以某年6月30日为例，假如当日本级国库现金余额为10亿元，测算的最佳库底资金为3亿元，假设其余7亿元以6个月银行定期存款形式进行现金投资，其1年的投资收益为1575万元，比存放在国库的收益多1071万元。（三）减轻人民银行的利息支出，节约中央财政资金除商业银行代理的乡镇国库外，国库现金的利息收入均来自于人民银行，最终由中央财政支付。上例中假如地方国库开展了现金管理，那么超过最佳库底资金的7亿元国库现金就不会存放在国库，这样人民银行1年将减少504万元的利息支出，同时为中央财政节约了相应数额的资金。（四）扩大了政府的职能范围，改变了国库的传统角色通过国库现金管理，可以使政府充分了解国库资金运行的动态情况，了解国库现金流入和流出的全貌，有助于捕捉国库收支运行中异常情况，防范和了解债务风险，加强对各项财政收支的有效控制与提高政府财务管理水平。国库在采取均衡国库收支措施指导库底资金合理运作的同时，研究国库存款对银行体系资产及负债变化产生的影响，为央行的利率导向和货币政策提供决策依据。二、影响国库现金管理的因素（一）预算管理体系不够科学完善2003年中央银行对国库存款计息，减少了中央银行的盈利，造成上缴中央财政的利润相应减少，将中央财政款项转移支付给地方，地方财政库款在保持较高余额的同时，财政部却大量发行债券，其成本远高于中央银行给付的利息，这样庞大的筹资成本，对财政部和中央银行而言不合算，当国库现金较多时，大量现金会沉淀在人民银行国库账户上，造成资金闲置浪费；当国库入不敷出时，往往是靠发行中长期债券予以补足，筹资成本高，而且灵活性差国库存款余额较高，不仅影响财政自动稳定经济作用的发挥，而且不利于货币市场保持稳定和中央银行执行货币政策，不能充分发挥单一账户改革带来的国库集中管理资金头寸的规模效应。国库存款中有相当一部分是国债，造成政府债务余额和利息支出增加。（二）推行国库现金管理缺乏相应的法律制度保证现有法律规章中关于国库现金管理的规定属于空白，制度建设已经滞后，而此项工作目前处于试验摸索阶段，也没有形成相关制度和规范性文件，因此对现金管理内容、范围、手段、方法、风险防范等内容没有限制性规定，无法对国库现金操作进行具体界定。虽然人民银行依法行使经理国库职能，国库资金存放在人民银行，但支配权并不属于人民银行，人民银行无法以操作主体身份有效参与到国库资金运用工作中来。国库在预算执行中只充当了现金“保管员”和“监督员”的角色。（三）没有发达、高效的短期国债市场发行短期债券是国库现金管理重要而灵活的手段。目前，我国的国债发行结构中，中长期国债占的比重过高，短期甚至超短期国债占比较低。由于短期国债品种缺位，实行国库现金管理缺乏可操作的工具，导致市场主体缺乏规避风险的工具，不利于国债市场做大，不利于既确保国库现金支出前提，又实现国库闲置现金余额的最小化和投资收益的最大化。（四）没有建立起现代化的财政管理信息系统建立健全全国统一高效的国库收支信息系统对国库现金管理起重要支撑作用。国库现金管理直接面对瞬息万变的金融市场，必须有全面可靠的内部信息支持。目前，人民银行已经建立起较完善的收支统计信息系统，对国库收支实行了库存日报，实时掌握国库资金流量和存量，及时分析库存状况，对现金管理起到积极作用。但严格地来讲，还没有建立统一科学的预测体系，没有建立横向网络，实行及时快捷的信息交换，信息支持不能满足国库现金管理操作的要求，难以保证实现国库现金管理的安全、高效。三、加强国库现金管理的建议（一）建立科学预算管理体系预算收支的科学管理，是进行国库现金管理的基础。人民银行与财政部门之间要加强沟通与配合，学习借鉴国外好的做法，结合我国实情，一方面，要建立科学的预算管理体系，准确把握国库资金收支状况，预测年度、季度甚至每天的资金运行规律，进而掌握现金收支的具体变化情况，并结合经济运行态势，制定科学的国库现金管理策略；另一方面，要建立和完善国库现金流预测机制，提高预测的准确度，为合理确定国债发行时间和数量，实现债务管理和国库现金的协调提供帮助。准确科学地进行预算收支预测。在国库现金操作中，应实施国库资金动态分析，总结国库现金余额随各种因素变动的规律，并根据预算收支规模安排与进度安排，预测日后政府应兑付的所有公债的本金和利息，以及未来收支变化趋势，从而及时采取均衡国库收支的相应政策措施，指导库底资金的合理运作。根据每日国库收支预测，若国库账户日终余额可能低于界限时，国库现金操作机构可建议财政部在发行短期债券之外，卖出或回购所持有的金融工具，筹集国库所需现金。若国库账户日终余额可能高于界限时，买入或回售优质金融工具，赚取利息收入。以求存量最小、管理成本最低、收益最大，并使财政库内资金具有应付突发性支出的必要储备。（二）建立发达的国债市场国库现金管理的有效运作，必须要有一个安全性好、流动性高的货币市场作为支撑，尤其是短期国债的市场建设，更是调节临时性资金余缺的关键。现行的国债发行管理模式，在很大程度上制约了短期国债品种的发行。为充分发挥国债市场金融调控和筹集资金的“双重”功能，配合国库现金管理工作开展，应建立短期国债的定期、均衡、滚动的发行机制，根据预算收支规律，定期发行中长期国债。目前没有定期发行短期债券，今后几年可流通债券到期的也很少，可以回售或回购方式为主，如果定期发行短期债券，或陆续到期的可流通债券规模较大时，可采取买入或卖出方式。（三）加快国库法律制度建设借鉴发达国家做法，先立法，后改革，依法行事。目前，我国还没有国库管理方面的法律，亟须制定包括国库资金收缴、支拨及现金管理等方面的法律、法规；加紧修订预算法及其实施细则、国家金库条例及其实施细则。还要制定有关制度，明确人民银行、财政部门、预算单位、代理银行等在国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任，为改革奠定法律基础。（四）建立现代化的财政管理信息系统现代化的财政管理信息系统应包括预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收收入征收情况；国库现金管理系统，及时反映国库每日的收支和平衡状况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况。在继续加快现代化银行支付系统建设和财、税、库、行、关的横向联网进程，使各类财政收支在国库单一账户体系中高效、安全运行。为国库现金管理职能的有效发挥创造必要的条件和技术保证