我国高速公路收费规制措施探讨

我国高速公路收费规制措施探讨摘要：2010年，随着“天价过路费”案的曝光，高速公路收费问题被推上了风口浪尖。一时间，“三乱”收费、“暴利行业”等讨伐之声不绝于耳。高速公路收费到底怎么了？应该怎么办？主要针对这两个问题，运用规制经济学相关理论，给出一点思考。关键词：高速公路；平均成本定价法；两部定价法中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）23-0042-031高速公路的特性及我国高速公路发展现状从经济属性角度分析，高速公路具有垄断性、规模经济性和网络性等特点，属于具有自然垄断性质的基础设施产业，这就使高速公路的规划、建设和运营需要专业的职能部门进行统一管理，以确保高速公路网的形成和完善。因此，在高速公路产业化经营的过程中，一方面要不断强化市场机制的作用，另一方面，政府部门也应对高速公路经营企业的相关市场行为进行合理有效规制，确保公众利益和社会总体福利不致受到损害。改革开放以来，我国高速公路建设事业取得了飞速的发展。截止2011年底，我国高速公路通车里程已达到83505公里，仅次于美国，居世界第二位。2我国高速公路收费存在问题在高速公路建设快速发展的同时，我国的高速公路收费问题却越发凸显出来。从2010年上半年“天价过路费”案开始，高速公路收费问题被推到了舆论的风口浪尖。一时间，“暴利行业”、“三乱”收费等质疑声不绝于耳，严重影响了政府和相关监管部门的形象和公信力。客观地说，我国高速公路收费确实存在诸多亟待解决的问题，具体表现在以下几个方面：2.1缺乏专门的用于高速公路管理的法律法规体系从总体上看，目前我国在公路立法，特别是高速公路立法方面，还不够健全，远未形成配套、完整的法律法规体系。同时，相关法律法规在对高速公路的经营管理规定上过于宽泛，不够清晰和具体，缺乏可操作性，进而也使高速公路的经营管理者们对自己享有的权利和应尽的义务不是很明确。此外，立法上只体现了对高速公路经营管理者的责任和义务的倚重，特别是收费公路管理条例中对高速公路收费经营管理者的责任与义务的规定，经营者除了依法收费的权益外，其他方面的权利体现较少。这样造成的结果是，相关法律责任无法明确确定，或者是造成对于弱者的保护力度不够。在高速公路的使用过程中，因行车、经营、收费、交通事故、水毁、塌方、损坏设施设备、施工维护等而引起的民事、刑事、经营等纠纷案件是不可避免的，但是目前全国各地在处理这类案件时尚无统一的法律法规可依，同一类型的案件，在不同的地方，处理的结果可能大相径庭，从而不能依法合理维护涉案双方的合法权益。2.2高速公路收费法律法规被虚置，执法部门滥用执法权收费期限到期后却不停止收费，或者通过中途转让经营权，变更法人，追加项目等方式延长收费期限。根据2004年国务院颁布的收费公路管理条例中的规定，政府还贷公路在还清银行贷款前，转让收费权限时，可以申请延长收费期，但延长的期限最长不得超过5年；转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限。但在实际操作中，高速公路收费业内的“潜规则”是：转让经营权后，收费期限要重新计算。根据北京市审计局的一份审计报告，京石高速公路北京段，截至2004年12月已累计收取通行费17亿元以上，偿还银行贷款等款项后还剩余将近6亿元。北京市人大代表李淑媛认为，根据“贷款修路、收费还贷”的原则，京石高速北京段应该停止收费。而有关部门的答复是，该路段的经营管理权已经转让给首发公司，准许其持续经营到2029年。类似北京这个例子在全国并不算少数，2008年2月27日国家审计署公布了全国18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果，根据该项调查结果，有16个省（市）在100条（段）公路上违规设置的收费站多达158个，截至2005年底共违规收取道路通行费149亿元；其中有7个省（市）提高收费标准，多征收通行费收入82亿元以上；有12个省（市）的35条经营性收费公路，由于批准的收费期限过长，使其收取的通行费收入高出总投资成本数倍乃至10倍以上，当之无愧地成为了真正意义上的“暴利行业”，从中可以看出当地政府对待法律法规的态度是何等的漠视。此外，执法部门滥用执法权的问题也异常突出。“乱收费、乱罚款、乱设卡”现象之所以层出不穷，就是一些地方的执法部门滥用执法权，实际上把执法权作为以权谋私的工具，由此滋生出的腐败现象也日益严重。2.3收费标准制定程序不透明，听证制度流于形式公路属于公共产品范畴，车辆通行费应该是公益性服务价格。根据收费公路管理条例第15条的规定，高速公路道路通行费的收费标准，应当依照相关价格法律、行政法规的规定举行听证会。而事实上，在该条例生效的最初几年，全国各地几乎没有地方根据听证方式来制定收费标准的。各地的普遍做法是：先由高速公路经营管理者根据其对路面交通量的调查和预测，以及对公路养护工程及经营管理费用的测算，拿出一个收费标准，报送给省级交通主管部门，经审核后，就报由省级人民政府最终批准。最近两年，虽然我们偶尔也能见到有些地方制定高速公路收费标准时召开听证会的报道，但由于听证制度设计不科学以及相关价格主管部门大多被高速公路经营者所“俘获”等原因，听证制度流于形式的现象并不少见。试想，若以此为基础来制定相关收费标准，其科学性、合理性自然倍受质疑。故而，在“天价过路费”案件中，时某的货车所行驶的郑石高速（现郑尧高速），按照载重40吨及以上的车辆010元吨公里的价格计费，其收费标准相当于京石高速的3倍多、京津塘高速的6倍左右。如此，时某开货车在郑尧高速来回的通行费，根据有关计算达1650元，这么高的收费标准和定价机制不透明、不科学、不合理有着直接的关系。2.4定价方式过于单一，不利于公路资源的最优配置我国目前制定收费公路费率的方法是根据投资成本和收费年限反算费率，也就是所谓的平均成本定价，按照这个方法计算出来的费率，随着公路投资成本和公路里程的增加而增加。针对我国的收费公路市场混乱现象，2004年国务院颁发了收费公路管理条例，该条例在收费标准方面做出了明确规定：“收费标准应当根据公路的技术等级、投资总成本、当地物价指数、偿还贷款和收回投资的期限以及交通流量等因素综合确定。”即使是在这份最新的文件中，对于收费公路费率的制定仍然带有浓厚的计划经济色彩，认为收费的目的主要是为了获取利润或者偿还贷款。而在市场经济的环境中，收费的目的不仅仅是获取利润和偿还贷款，其更重要的作用是可以调节供需状况。实际上，和其他商品的价格作用机理一样，价格（收费）不应只起到供应商品和服务的功能，还应该发挥其调节需求、促进资源最优配置的功能。同样里程和建造标准的公路，如果交通需求量显著不同，则收费相同就不尽合理。收费公路绝大多数为高等级公路，其特点是投资相当高，通行能力大，对于生活水平较高的地区，人们的支付意愿也高，而对于相对落后地区，支付意愿较低。但是，由于在制定收费费率的时候，主要是根据投资额度、投资收回年限、融资方案等来确定收费标准，并没有将价格作为经济杠杆的作用，导致了东部、中部、西部经济环境截然不同的地区，制定的价格基本类似，甚至于基于简单的“提高收费标准，就更容易收回投资”的错误观念，将某些西部地区的公路收费标准制定得高于东部地区。而从收费公路产生的相关原理出发，在西部和经济欠发达的地区，应尽量不设或少设收费公路。这也就难怪这些地区免费公路车流如织，而与之平行的收费公路却是“门前冷落鞍马稀”了。正是由于简单地按照成本定价，使得我国大部分收费公路的费率制定偏高。同时，也正是由于费率制定没有考虑供需关系，导致了我国的收费公路规模过大，从而使得实际交通流量远达不到设计通行能力。3规制措施建议3.1完善我国高速公路法律法规体系高速公路的建设和管理离不开法律法规的保障，对高速公路实现法治化管理，加快高速公路立法、制定完备的专门法是贯彻“依法治路”方略、保证我国高速公路健康、持续、快速发展的重要手段。高速公路经营管理企业应加强与政府相关职能部门的沟通与联系，尽力争取影响立法，不断完善高速公路收费的立法工作，努力制定出能平衡和体现各方切身利益的良法，从而推动我国高速公路建设事业的健康、平稳、快速发展。应积极完善和落实收费公路管理条例，对于政府还贷公路，应当明确规定，在每年收取的通行费收入中，有多少比例必须被用来归还银行贷款，以改变目前因各地自定比例过低，从而借此来延长收费期限的问题。同时，应加大审计部门对通行费收入的审计力度，真正发挥审计部门严格监督的作用。3.2严格对高速公路执法的监督检查，从制度上根除滥用执法权的顽疾国务院或国家有关主管部门应不定期开展高速公路收费专项整治行动，清理整顿违法、违规的“乱收费，乱设卡，乱罚款”三乱型收费公路。由中央相关部门组织执法大检查，全面清查各省对公路法和收费公路管理条例的执行情况，对违法违规的高速公路收费项目进行现场纠正，并追究相关负责人的法律责任。检查内容主要包括：制定高速公路收费标准时是否进行科学合理的听证；收费项目有没有延期；经营管理权的转让是否合法合规等等。对有违法违规行为却拒不改正的，有关部门应启动问责机制，追究相关负责人的法律责任。同时，在高速公路监管制度方面加以改进，各省应建立统一的由交通厅、公安厅、路政部门等组成的联合执法小组，杜绝多头领导，保证有序管理。建立公开透明的公众监督反馈体系，使执法行为真正的在阳光下健康、顺畅地运行。3.3加强社会监督，完善制定高速公路收费标准的听证制度听证制度是财政、物价等部门获取社会民意的主要方式。听证过程中，利益集团、专家、社会公众、媒体等等都可能对申请者提出的收费标准作出评价，或者提出各自的替代方案，经有关政府部门的综合权衡，最终才能产生体现各方利益的科学合理的收费标准。因此，听证制度不只是为人们提供一个交换不同观点和表达各自利益的场所，它还是一种使社会上各种不同利益得以相互理解、相互妥协的机制。通过这一机制，使相关收费标准的制定过程与结果更加科学合理。目前我国有些地方虽然也举行关于高速公路收费标准的听证会。但是，其中走形式、走过场的情况却普遍存在，听证会的应有的功能没有得到充分的发挥，“逢听必涨”所引发的公共信任危机正在逼近关于高速公路收费标准的听证。这主要是因为听证制度设计、执行的不科学、不合理，比如因信息不对称而导致的参与者不能基于事实数据和相关理由进行理性的辩论，而只能通过表达价值偏好等感性诉求来试图对听证人施加影响；参加听证会的代表遴选机制不健全；缺少辩论性环节以及听证结果缺少适当反馈等等，这些都是有待改进、完善之处。具体措施包括：（1）听证会召开前把公路的技术等级、投资总成本、当地物价指数、偿还银行贷款和收回投资所需的期限以及交通流量等方面的信息向社会公开；（2）遴选的听证会代表应涵盖各方利益，不同利益方的代表数应占适当的比例；（3）建立科学合理的听证辩论制度，并不断加以完善；（4）建立听证反馈机制，对采纳听证意见与否的情况和理由通过合适的途径加以反馈说明，以彰显地方政府部门对社会公众意见的尊重。3.4高速公路定价方式应寻求多样化，实现公路资源的优化配置在平均成本定价法的基础上，可以考虑两部定价法和平均成本定价法相结合的更为科学、合理的定价方法。两部定价法是非线性定价法中较为简单的一种方法，在实际生活中的应用比较广泛。它要求消费者要在购买一种产品的权利时预先支付一定的费用，然后再为他们希望消费的每单位产品支付一个额外的费用。譬如，通信公司通常先按月收取固定的“套餐”费用，然后再按用户每次通话时长收取额外的通话费。将两部定价法运用到目前我国制定高速公路收费标准的过程中，其主要的优势如下：（1）两部定价法通过将高速公路的进入费用与使用费用分开来，合理地补偿了建造过程中的固定成本投入，与平均成本定价法相比，可大幅增进社会整体福利；（2）我国许多地方的高速公路实际车流量远远没有达到设计通行能力，事实上还处于一种资源浪费状态，而通过两部定价法，可以在一定程度上鼓励车辆出行，使高速公路资源得以合理有效使用；（3）通过两部定价法制定的高速公路收费标准，可以根据不同地区、不同道路等级、不同交通流量等来确定高速公路的进入费用和之后每次使用的收费标准，从而实现高速公路资源的合理有效配置；（4）对大部分车辆采取刷卡通行方式，可以大大减少因人工收费而占用的时间，从而减少在收费口处的拥堵现象。综上，我国高速公路的定价标准可以针对不同路段实行不同的定价方式：对于交通量不足的收费公路采用两部制的收费方法，鼓励交通出行；对于交通量过饱和、出现拥挤的收费公路根据需求弹性的大小适当提高收费费率；交通量适中的路段按照平均成本法采用正常费率，从而最大程度上实现我国高速公路资源的优化配置。4结语高速公路收费是一个涉及到政府、企业、公众广泛利益的复杂的系统性问题，更多的时候，它体现的是三方的利益博弈情况，但不管怎样，随着我国现代化建设的不断推进，高速公路回归公益的趋势不可阻挡。目前，关于收费问题的探讨是我国过渡时期必经的一个阶段，尽管如此，在相关法律法规、收费标准的制定过程中，我们还应始终坚持把实现社会福利最大化和资源配置最优化的原则放在首位，从而真正推动我国高速公路产业的健康稳步发展。参考文献1樊建强，徐海成.高速公路产业化经营及政府规制探析J.经济问题探索，2007，（3）.2刘渤