公共政策执行过程中的利益优化研究

精品文档 11欢迎下载 公共政策执行过程中的利益优化分析公共政策执行过程中的利益优化分析 摘要摘要 公共政策执行过程中存在着不同阶级 阶层 集团和群体的利益 主体 各自有着不同的利益诉求与目标追求 既可能存在利益一致 目标相同 的价值取向 也会存在诸多不同的利益差异 甚至矛盾冲突 在出现矛盾冲突 的情况下 如果各个主体的利益不能得到很好地表述 彼此之间不能进行必要 的沟通 那些自发的 零散的 轻微的利益矛盾不能得到解决时 就有可能出 现较为严重的群体对抗 会使矛盾摩擦上升为矛盾冲突 造成社会不稳定与公 共政策失效 因此优化和整合利益关系 保持利益关系的和谐均衡 是保证公 共政策执行契合政策目标的必要手段 关键词关键词 利益主体 利益诉求 利益关系 AbstractAbstract The existence of different class class group and group interests subject in the process of public policy implementation each with different interests and goals possibly has the value orientation of interests the same goal there will be many different interests differences and even conflict In the presence of conflicting situations if the interests of all parties can not be expressed each other can t necessary communication the spontaneous scattered not interest contradiction minor resolved there may be more serious group confrontation will make conflicts rise to the conflict resulting in the failure of social instability and public policy So the optimization and integration of interests harmonious balance to maintain interests is necessary to ensure fit policy target execution of public policy KeywordsKeywords Stakeholders interest interest relationship 精品文档 22欢迎下载 引言引言 退耕还林政策执行有失 陕西涌泉村三位农民于 2003 年 7 月连续自杀的事 件经过当地媒体披露后 引起了很大的震动 涌泉村三位自杀的村民分别是 56 岁的李立文 31 岁的李祥和 32 岁的陈音富 李立文在 7 月 11 日自杀后被抢救 过来 而李祥和陈音富分别在 7 月 13 日和 15 日自杀身亡 为什么公共政策在 执行过程中会出现这样的严重失误呢 这不得不让我们深思公共政策在其执行过程中的利益优化问题 参与到公 共政策中的利益主体有着不同的利益关系 也体现出各自的利益诉求 政府如 果不能很好地处理这些利益关系 公共政策在执行过程中必然受阻 不能收到 预期的效果 在公共政策领域 有一句耳熟能详且几乎成为不证自明的公理的话 政 府是公共利益的代表 1 但在政策执行实践中 政府的作用却是双重的 既有 可能增进社会公共福利 也可能侵蚀损害公共利益 这就是诺斯所言的 政府 悖论 2 政府要真正成为公共利益的代表 必须有实现条件和保障机制 在执 行公共政策过程中切实维护人民的公共利益 透视因退耕还林政策执行有失而导致陕西涌泉村村民自杀事件 可以看到 在公共政策的执行过程中 政府行为选择超越了公民意愿 没有处理好与利益 主体的利益关系 政府在这场与公民的利益博弈中保持了强势 政府的决策几 乎都以保证政府能够快速 有效地完成全乡退耕还林核查整改工作为出发点 而较少体现对退耕还林政策的目标群体 村民的利益关怀 1 段华洽 王辉 政府成为社会公共利益代表的条件与机制分析 J 中国行政管理 2005 第 12 期 27 页 2 美 道格拉斯 C 诺斯 经济史书中的结构与变迁 M 陈郁 罗华平等译 上海 上海三联书店 上海人民出版社 1980 年 46 页 精品文档 33欢迎下载 正文正文 利益优化 是指在利益分化的社会条件下通过多种方式 在保证各群体的 利益基础上 建立以利益关系为基本原则的社会机制 协调并解决社会的各种 利益冲突和矛盾 维护社会的正常秩序 推进社会的可持续发展 利益优化是 一个动态的过程 其功能需通过一系列机制 手段 途径的运行加以体现 1 1 公共政策执行过程中的利益优化前提 公共政策认同公共政策执行过程中的利益优化前提 公共政策认同 在特定的历史条件下 任何一项公共政策的制定和执行 都必须是对某些 群体的利益抑制 对某些群体的利益满足 每项公共政策都有特定的获益者 被抑制者 和被损害者 1 要协调公共政策中的获益者 被抑制者和被损害者 之间的利益关系 必须具备一个基本的前提条件 所执行的公共政策文本公 平 合理 可行 且得到政策相关群体的普遍认同 如果公共政策文本本身即 存在严重的利益偏颇和模糊表述等问题 那么 发生政策相关群体抵制政策的 状况也就不足为奇了 公共政策执行过程中 对于如何把握决策的科学性与文本的可操作性 可 从以下几个方面入手 首先 公共政策制定过程中有若干必须关注的原则问题 1 决策者应善于 从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益结合点 使各 类利益主体能过公平合理地分享社会利益 同时尽量平等地分配社会合作所形 成的利益负担 2 尽早明晰政策所涉及的各方面利益关系 政策在偏向于受惠 群体的同时 也应体现对利益受损者的补偿 3 如果政策执行者的意见并未纳 入政策制定阶段 那么在执行过程中政策制定者和执行者就可能因为对政策关 注的重点不同而产生分歧 从而造成执行偏差 4 协调眼前利益与长远利益 5 在任何情况下 公共政策都必须只能以维护公共利益为目标导向 其次 公共政策制定过程中的规范化是实现决策科学性与文本具有操作性 的基本保证 组织体制模式认为 公共政策的内容决定于政府组织稳定的行为 1 谭培文 马克思利益观研究 M 南宁 广西师范大学出版社 2001 年 21 页 精品文档 44欢迎下载 模式 1 由于政策的合法性是由政府的立法部门赋予的 所以公共政策的制定 也必须符合法律规范 只有实现政策制定的制度化和法律化 才能使公共政策 在严密的制度安排下产生 避免盲目性和随意性 第三 提高公共政策制定者的决策素质与能力 决策者水平是关系政策成 败的重要因素 提高决策者水平意味着决策既要尊重科学的政策制定程序 具 备运用科学方法和技术进行决策的心胸 也要培养积极创新精神 公共服务精 神和实事求是精神 2 提高决策者的素质要从思想道德 知识水平 工作作风 等方面全方位进行 不断加强思想教育 理论培训等工作 逐步将其锻炼为适 应现代社会要求的新型决策者 第四 塑造公共政策制定过程中的参与型政治文化 为公民参与提供良好 的氛围 参与型政治文化能够为公民参与提供良好的氛围 对于公民而言 有 助于公民参与意识的培养 推进公民主体意识的觉醒 使公民积极主动地参与 制定政策 对于政府而言 有利于政府树立服务意识 培养公共行政意识 使 政府决策走向科学化 2 2 公共政策执行过程中利益优化的路径 多元利益协调公共政策执行过程中利益优化的路径 多元利益协调 如果公共政策自身存在重大缺陷 那么往往在执行的初期阶段 突出的问 题就会相继暴露从而使政策得以调整或撤消 但公共政策的执行效果却不仅仅 取决于政策文本的优劣 基于执行过程中利益博弈主体的复杂性 即使完美的 政策也可能出现执行亏空 更何况大部分政策还需要在执行中修补和完善 1 1 公共政策执行主体层面的利益整合 权力界定与利益归位公共政策执行主体层面的利益整合 权力界定与利益归位 公共政策执行过程中 不同层级政府利益之间的矛盾与冲突无疑是存在的 整合府际利益关系 首先要承认博弈局中人之间的利益差别 在此基础上寻找 双方利益的均衡点 使之成为促进公共利益最大化的内在驱动 并以此形成利 益共同发展的局面 1 在中央政府与地方政府的利益整合层面 总的原则为既体现全局利益的 1 钱再见 论公共政策制定的基本原则 J 中国行政管理 2001 年第二期 63 页 2 夏立忠 李宏雨 论政策决策的民主化与科学化 J 学术交流 1998 年第 2 期 73 页 精品文档 55欢迎下载 统一性 又兼顾局部利益的灵活性 即不存在损害国家利益的地方利益 但整 体利益也应适当照顾地方利益 只有地方政府行为规范 中央政府决策合理 才能使双方的利益目标趋于一致 最终形成整体利益与地方利益的双赢 2 在政府部门的利益整合层面 要实现对部门的利益有效控制 首先要明 确利益分配权力 财政性资金的分配权力 可分为所有权 使用权和管理权 其中 所有权归国家 使用权应归政府各部门 以履行政府职能 而管理权只 能归属财政部门 国家委托财政部门管理 形成一种委托 代理关系 只有 明确财政性资金的分配权力 才能从根本上改变目前财政性资金谁收取 谁使 用的状况 对于目前由于部门利益驱动而导致的政府部门不廉洁 执行公共政 策低效等问题 应切实加大人大 政协 新闻媒体及纪检部门的合力监督 并 将监督重点放在质监 工商 规划 物价 国土等部门 3 在地方政府部门的利益整合层面 需把握以下原则 第一 公平竞争原 则 创造平等竞争的市场环境 使地方政府在统一的市场进程中处于公平的竞 争地位 第二 利益共享原则 从合作利益共享的角度看 政府寻求合作可获 得资源共享 信息共享 市场共享的好处 是快速提升地方发展水平的途径 第三 共同发展的原则 地方政府不应在发展自己的同时损害他地方的利益或 国家利益 而应在相互尊重 相互平等 因地制宜 自主创新的基础上 联合 起来缩小地区差异 最终实现共同富裕 二 公共政策执行主体人格化层面的利益优化 行政伦理与执行责任 二 公共政策执行主体人格化层面的利益优化 行政伦理与执行责任 公共政策执行主体在公共政策活动中 利用所掌握的公共权力来调节社会 中各种利益关系 其中既包括执行机关的部门利益和公共利益的关系问题 也 包括人格化的行政人个人利益和公共利益的关系问题 公共领域和私人领域的差异性及行政人对公共权力的执掌度 决定了行政 人不应当满足遵纪守法 而必须有更高的道德自律追求 行政伦理以 责 权 利 统一为基础 是协调个人 组织与社会的关系的行政行为准则和规范系统 没有相应的行政伦理 行政人的行政行为就不能担负起它的应有作用 1 现阶段应在明晰行政人兼具 经济人 和 公共人 二重属性的基础上 加强行政伦理的制度建设 在行政伦理建设的过程中 应当将行政制度 体制 精品文档 66欢迎下载 本身的道德问题放到最为突出的位置上 通过制度建设加强行政伦理对行政权 力的约束 2 提高行政人的道德能力 表现为道德判断力和道德意志力的获得 延续 及提高 主要依靠公共权力主体对职业道德要求发自内心的体验和认识 以形 成高尚的道德品质来维系 行政人的道德取向和实际道德表现具有导向性 示 范性和扩散性 并且作为社会道德建设主体决定着整个社会道德建设能否取得 实效 因此 加强行政人的道德自律是政策有效执行的重要保障 3 在建立道德约束机制之外 还应加强对行政人行为的考核与评估 使其 承担相应的公共政策执行责任 执行责任是一种监督 控制和制裁行为 是一 种以外在的约束力为支撑的个体或组织行为 是一种包括执行法律责任 执行 政治责任 执行道德责任等内容在内的复合责任 对行政人来说 执行责任一 经确立 就必须按照各自的责任和要求从事相应的行政活动 承担相应的义务 1 美国学者埃莉诺 奥斯特罗姆曾指出 在每一个群体中 都有不顾道德规 范 一有可能便采取机会主义行为的人 也都存在这种情况 其潜在收益是如 此之高以至于极守信用的人也会违反规范 因此 有了行为规范也不可能完全 消除机会主义行为 2在类似的情况下 凡是未能完成所承担的任务或犯有违 法失职行为的行政人 都应承受相应的责难 处罚或制裁 这种制裁是执行责 任的本质要求 若果离开以行政责任为核心内容的监督以及以此相适应的行政 处罚和制裁 行政伦理将会在很大程度上失去其效力 三 公共政策执行传播层面的利益优化 信息公开与舆论监督 三 公共政策执行传播层面的利益优化 信息公开与舆论监督 公共政策执行权力是一种公共权力 它必须服从 服务于公民权利和公共 利益 但是 在缺乏有效制约和监督机制的情况下 执行权的运行往往是背离 公民权力和公共利益 从而阻碍社会进步和政策目标的实现 为使公共政策执 行过程更加透明和公正 从主动方面说 执行主体有必要公开与政策相关的信 息 保障公众知晓政策 而从被动方面来讲 执行主体应接受来自方方面面的 舆论监督 以使执行行为得到及时调整和修正 1 刘湘宁 论行政伦理监督机制 J 长沙大学学报 2005 年第 3 期 12 页 2 美 埃莉诺 奥斯特罗姆 公共事物的治理之道 M 余逊达 陈旭东译 上海 上海三 联书店出版社 2000 年 61 页 精品文档 77欢迎下载 1 公共政策执行过程中的信息公开 公共政策执行过程中 政府与公众在 信息公开上的兴趣并非总是趋于一致 如果信息公开意味着公民的某些权利的 实现 那么它也意味着政府的相应义务 给予政治风险的回避 经济利益的寻 租 信任危机的消解等原因 执行主体往往有强烈的信息保守的倾向 为了恢 复政府的责任心和公众对政府的信任 采取某些措施是必要的 2 公共政策执行过程中的舆论监督 舆论监督是社会监督的有效途径和主 要形式之一 通过有效的舆论监督机制 既能够防范和反对不良因素对公共政 策过程的干扰与破坏 也能够防范执行主体及行政人被腐蚀和异化 同时还能 对目标群体中存在的不良风尚予以揭露和批评 为保证公共政策执行过程中的舆论监督既符合宪法和法律的规范 契合国 家利益和公共利益 又能发挥减震器作用 可从多途径入手为其提供保障 首 先 营造良好的舆论监督环境 其次拓展舆论监督形式 第三 加强新闻从业 人员思想道德品质建设 第四 健全舆论监督的