2016年关于国有林场改革调研报告

2016年关于国有林场改革调研报告 为摸清我县国有林场基本情况，准确掌握国有林场改革的重点和难点问题，做好深化国有林场改革的准备工作，积极稳妥地推进国有林场改革，县人大常委会第三调研组采取召开有关部门座谈会、走访林场部分干部职工、查阅有关资料等方式，对我县国有黄竹岭林场和雨水岭林场开展了深入细致的改革调研工作。现将有关情况报告如下： 一、我县国有林场基本情况 我县现有国有林场 2个，即黄竹岭林场和雨水岭林场，均成立于上世纪五十年代末，属事业单位。经营总面积 61170亩，其中生态公益林 35513亩，商品林 25607亩，活立木总蓄积 18万立方米。现有职工总数 93人，其中在职 73人，退休 20人。 黄竹岭林场创办于 1958年 10月，林地总面积 54599亩 (其中 4000亩在 1994年由县政府划拨给海口罗牛山林场 )。所经营管理的 50599亩土地中，生态公益林 29549亩，其中中央重点公益林 20310亩，省级重点公益林 9239亩 ;商品林 21000亩，其中橡胶 197亩，槟榔 726亩，加勒比松 820亩，马占相思 17682亩，桉树 1575亩 ;其他农业用地 50亩。现下设 6个管理作业队，共有职工 46人，其中在职 33人，退休 13人。 2008年林场总收入 72万元，其中土地租金 28万元，槟榔出包收入 木采伐收入 他 6万元。支出情况为 68万元，其中工资 25万元，福利 5万元，公用支出 38万元，包括购买职工社会养老保险、支付贷款利息、业务接待费等。 2008年在职职工平均工资收入 雨水岭林场创办于 1958年，原是县公路林场， 1965年改为屯昌县地方国营雨水岭林场。现有林地经营面积 10571亩，其中生态公益林 5964亩，商品林 4607亩。现下设 3个管理作业队，现有职工 47人，其中在职 40人，退休 7人。 2008年林场 总收入 42万元，其中土地租金 20万元，槟榔发包收入 4万元，橡胶承包 木采伐 出情况为 中工资 14万元，福利 3万元，办理养老保险 20万元，办公经费 火费 待费 产费用 2008年在职职工平均工资收入 二、存在的主要问题 多年来，国有林场作为我县林业建设的重要组成部分，为培育我县森林资源，推进生态建设、促进经济社会可持续发展作出了突出贡献。但随着经济体制改革的不断深入，我县国有林场仍有一些历史问题没有得到根本解决， 一些与体制转轨、经济转型不适应的情况逐渐显露以来，已经成为制约林场经济发展的重要障碍因素。 (一 )管理体制不顺。我县 2家国有林场目前属事业单位，实行企业化管理体制，即不是实实在在的事业单位，也不是真正意义上的企业单位，由此产生了很多实际问题。第一，国有林场的事业属性没有得到充分体现。其地处 “生态脆弱地区 ”，承担着生态建设任务，故本应该属公益性事业单位，而没有完全落实国家对公益性事业单位的政策，给予的事业经费十分有限。同时，林场在没有其他稳定收入的情况下，还要承担繁重的防火、野生动植物保护、科研任务、维护当地生态平衡等行政社会职能。第二，挂着事业招牌的国有林场没有资格像国有企业那样可以停工、破产，只能靠举债维持，导致恶性循环。第三，国有林场是所谓的事业单位，下岗职工不能像企业下岗职工一样办理下岗证，享受国家最低生活保障，更不能享受企业下岗职工创业的小额信贷资助，形成了社会的一个边缘群体和社会救济的 “盲区 ”。第四，人事管理、用工、分配制度未彻底打破 “大锅饭 ”和 “铁饭碗 ”，难以充分调动广大干部职工的生产积极性。在人事管理方面干部 “终身制 ”、能上不能下等观念和意识助长了干部的惰性 ;劳动用工中不但因人设岗，人员配置不合 理，而且受到编委 “空岗卡 ”的限制等现象仍然存在 ;分配制度还没能真正体现按劳分配原则，固定工资制仍占有相当大的比例。 (二 )投入不足，基础设施滞后。我县 2个国有林场地处乡镇边界偏远荒山地带，多年来，由于国家投资不足，林场没有足够的财力投入基础设施建设，多数林场办公场所及职工房屋简陋，办公用房多建于七十年代前，危房多 ;目前仍有 4个作业队不通公路，交通闭塞 ;有5个作业队 202人 (含家属 )存在饮水难问题 ;交通工具仅 1辆汽车，这些都直接影响了林场森林经营和保护管理工作的开展。在社会主义新农村建设掀起热浪的大好形势下， 国有林场成为了一个特殊的死角，据调查，其公路、饮水、通讯建设基本未纳入新农村建设的盘子，林场的硬件建设在日新月异的新农村建设中将会更加落后。 (三 )林场负担沉重，参与市场竞争力弱。一是退休人员比例大。 2个林场退休人员共有 20人，占在职职工的 27% 。二是投保负担重、标准低。 2个林场的职工目前都是按企业标准缴费，属低水平参保。雨水岭林场绝大部分职工虽参加了基本养老、工伤、生育、失业保险，但只缴费到 2004年，近五年没有缴交 (个别 2005年后工作的缴到 2008年 );2个林场的职工在医疗保险方面只是参加了新农合。 三是债务负担重。到 2008年 6月底止，县农行涉及黄竹岭林场和雨水岭林场历年贷款共有 37笔，贷款本金余额 外应收利息余额 全部为 1986要采用国有林地和林木抵押，用途为植树造林和发展多种经营种植。这些沉重的负担严重制约了林场自我积累、自我发展的能力，使林场在市场中缺乏竞争力。 (四 )干部职工队伍素质偏低，工资待遇差。我县 2个国有林场中，具有大专以上文化程度的 3人，占在职人数的 4%，高中文化程度的19人，占 26%，初中及以下文化程度的 51人，占 70%。由 于文化素质偏低，所以观念滞后，因而不思进取，得过且过。他们不敢穷则思变，寻求其他经营门路，也没有技术和资金能力去开展多种经营项目。林场职工工资普遍偏低，月平均工资只有 600元左右，家庭生活困难。 (五 )林地侵占行为时有发生，外部经营环境不优。随着农村人口的增多，人地矛盾逐年加剧，加上我县农民普遍存在的 “祖宗地 ”意识，林场周边农村不时出现侵占国有林地现象。目前黄竹岭林场历年来累计被占林地 59块面积 4779亩，雨水岭林场历年来累计被占林地 37块 2728亩，且大部分被占林地已经种上长期作物，处理起来难度较大。林地 侵占现象影响了国有林场的正常生产秩序，也使林场发展空间逐渐缩小。 三、推进我县国有林场改革发展的措施及建议 近几年，国家林业局已经将国有林场改革和发展作为全国林业的重点工作，一些省市也相继启动了国有林场改革试点，并取得了初步成效。从我县实际看，虽然多年来国有林场在木材生产、森林培育和资源保护等方面取得了重大的成就，但是，国有林场在长期发展过程中也积淀了许多困难和问题，因此深化我县国有林场改革已势在必行。通过本次调研，我们充分认识到，在国有林场改革上，我们必须进一步解放思想，更新观念，转变机制，充分利用国有林 场的资源优势，强化市场经济意识，向科学管理要效益，争取尽快走出困境，谋求新的发展。结合我县国有林场现状和存在的问题，建议重点解决好以下几个方面的问题。 (一 )实施国有林场分类经营改革，理顺管理体制。科学分类，就是根据国家公益林建设的总体布局和地方公益林建设的规划布局，将生态区位重要、主要承担公益林培育管护任务，以发挥生态效益为主的国有林场划定为生态公益型林场，按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担 ;将地理位置和社会经济条件较好，主要从事商品林和其他产业经营，并以获取经济效益为主的国有林 场划定为商品经营型林场，全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏，实行灵活多样的经营形式。我县 2个国有林场划定生态公益林 35513亩，商品用材林 25607亩，由于每个国有林场的公益林面积所占比例均接近 60%，因此，建议改革全部界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理，以发展国家森林公园旅游方式经营，以登山、休闲独特的山区景色、森林景观留住游客，并拟建森林中园林式高级住宅区。凡确定为生态公益型的林场，由于林场的主要任务发生了变化，其机构设置也必须进行相应的调整。总的要求是整合力量，按照 “精简、效 率 ”的原则，重新核定事业编制，将林场内的行政管理、技术管理、林政执法人员以及管护人员纳入事业编制管理，所需人员经费和工作经费纳入同级财政预算，实行 “收支两条线 ”管理 ;各项造林、营林等生产性投入，按中央和地方事权划分，纳入国家或地方项目投资计划。 (二 )创新经营机制，改革内部管理，增强活力。一是坚持 “宜统则统，宜分则分 ”的原则，对林场所办的多种经营项目及商品林实行产权制度改革，按照股份合作、合资承包、租赁、拍卖、出售等方式进行优化配置，实行 “国有民营 ”，盘活国有资产，同时也能有效解决商品林 “缺钱管、无人管 ”致 使林地被周边农村蚕食侵占现象。二是进一步深化劳动用工合同制、干部管理聘用制和按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的工资分配制等 “三项制度 ”改革，尽快建立起 “干部能上能下，职工能进能出，收入能高能低 ”运行机制。所有岗位 (含林场领导班子成员 )全部采用竞争上岗，实行聘用制并建立岗位任期目标责任制，推行岗位工资与绩效工资制度，实行同岗同酬、按劳分配。 (三 )完善社会保障体系，维护林区社会稳定。一是规范国有林场养老保险制度，我县国有林场应全部执行事业单位性质的养老保险制度，已按企业单位性质进入养老保险社会统筹的应逐步改 按事业单位入保，并尽快缴齐欠缴的基本养老保险费。投保经费中，应由单位缴纳的部分由县财政和投保林场按比例承担，应由职工个人缴纳的部分，由林场职工全额解决。二是国有林场职工的医疗、工伤、生育、失业等作为基本社会保险对象，按照自愿的原则进入社会统筹，保费自入保时交，对过去应补交的部分争取予以豁免。三是按有关规定，将符合低保条件的林场职工及其家属成员纳入当地城镇居民最低生活保障范围，做到应保尽保。四是允许林场下岗职工再就业享受城镇下岗职工再就业优惠政策。五是允许在国有林场设置公益性岗位并优先安排富余职工及家属。 (四 )积极改善国有林场基础设施条件。各级各部门要将国有林场的交通、供水、电力、通讯、电视等基础设施建设项目纳入到社会主义新农村建设的范畴，进一步统一规划，统筹安排，定期完善。要逐步增加财政投入，分期改造国有林场危房，切实改善国有林场职工的生产生活条件。农业综合开发、农林科技、生态建设及林业重点工程建设等项目要尽量将国有林场纳入项目实施区域，统一规划，重点安排。 (五 )妥善处理银行债务问题。我县 2家国有林场所欠的银行贷款，由于数额巨大，林场短期内根本无法偿还。建议上级主管部门要协同银信部门，对国有林场的造林贷款 进行清理，争取实行停息挂帐 ;对符合贷款核销政策的，银行要在认真核实的基础上，按程序争取核销，以减轻他们的债务负担，使之能够轻装上阵。 (六 )采取有效措施坚决制止林地非法侵占行为。我县 2个国有林场被周边农村群众侵占的林地面积达 7507亩，数量较大，建议分两种方式进行处置：一是对于近期侵占的，所种作物年限较短的林地，由县林业局牵头，联合国土、法院、公安、派出所、所在镇政府等部门，分批进行强制性依法收回。二是对于侵占时间较长 (5年以上 )，所种作物已长大成材的林地，由所在林场与群众进行协商，敦促其办理承包经营手续， 缴纳承包金，确保林场国有土地不流失及应得合法收益。 (七 )引进森林旅游特色项目。如登山、探险、漂流等项目，特别是黄竹岭林场山高、地势险要，具有一定的发展旅游业优势，建议加大招商引资力度引进有关发项目。 一、孝感市国有林场基本情况 1、总体情况：孝感市现有国有林场 13个，其中：省投资林场 10个，分别是：孝感市双峰林场、孝昌县陆山林场、汉川市业集林场、安陆市白兆山林场、安陆市黄金寨林场、应城市有名店林场、大悟县仙居顶林场、大悟县李园林场、大悟县五岳山林场、大悟县娘娘顶林场 ;县办林场 3个，分别是：汉川市 梅子洞林场、云梦县台湖林场、大悟县泉水寨林场。 2、国有林场人口及职工情况：全市国有林场总人口 1700人，其中：职工人数 963人，长期临时工 126人，林场家属 611人。职工人数中，在职职工人数 546人，离退休职工 417人。长期临时工中，连续务工 10年以上的有 108人，连续务工 58人。在职职工中，年龄 30岁及以下的 3人， 3145岁的 267人， 4650岁的 182人， 5155岁的 58人， 5660岁的 36人。 3、五险一金缴纳情况： (1)养老保险办理情况。目前，除云梦台湖林场和大悟县泉水寨林场未 为职工办理养老保险外，其余林场职工均纳入了养老保险范畴。其中，市直双峰，孝昌、汉川、安陆等以事业单位形式为林场职工参保，应城、大悟等以企业单位形式参保。养老保险总参保人数 771人，其中：在职职工 416人，离退休 355人。 (2)医疗保险办理情况。目前，双峰林场等七个林场为职工办理了医疗保险，参保人数 352人，其中：在职职工 148人，离退休 204人。其它林场未为职工办理医疗保险。 (3)工伤保险办理情况。目前，安陆黄金寨林场、大悟五岳山林场、大悟娘娘顶林场等 3个林场为职工办理了工伤保险，参保人数 103人，其中：在职职工 102人，离退休1人。 (4)生育保险和失业保险办理情况。目前，只有安陆黄金寨林场为职工办理了生育保险和失业保险，参保人数 14人，其中：在职职工 13人，离退休 1人。 (5)住房公积金办理情况：全市 13个林场均未为职工办理住房公积金。 4、国有林场资源情况：全市国有林场经营总面积 地类分：林业用地面积 林业用地 业用地中，有林地面积 成林造林地 木林地 林地 圃地 他林地 。按林种分 (有林地面积 ：用材林 济林 护林 种用途林 炭林 林总面积 中商品林面积 省级 家级 。森林蓄积量 前封山育林面积 5、生产经营情况：全市国有林场林木资源现值 定资产现值 前，全市国有林场主要经营内容有：木材生产，森林旅游，果药茶 (苗圃 )生产等。 2014年，全市国有 林场经营总收入 中，木材生产收入 种经营收入 (果药茶苗圃 )林旅游收入 40万元，其它收入 政、项目收入等 )。 2014年全市国有林场总支出 中，生产性支出 生产性支出 支相抵， 2014年 13个国有林场净亏损 2014年，除应城市有名店林场实现盈利外，其它林场均不同程度亏损。职工收入因不同林场实行了不同办法，差别较大，其中，双峰林场基本按事业单位性质计发职工工资，人均月工 资 2100元左右，其它林场只对部分人员计发了职工工资，总体月平均工资在 611元。 6、国有林场债务情况：全市国有林场负债总额为 均每个国有林场负债 390万元。其中国外贷款 内金融贷款 1829万元，利息 他借 (欠 )款 2236万元。从面上情况看，除了云梦台湖林场没有负债外，其它 12个林场负债均在 100万元以上，负债最多的是孝昌县陆山林场，负债总额 1335万元。从负债构成看，主要负债为国内、国外金融机构贷款。其中，国外金融机构贷款 总负债 国内金融机构贷款 总负债 两项合计占总负债 7、孝感市国有林场类型划分情况：孝感市国有林场筹建时，主要是为了解决木材供应紧张的问题，一般选址都很偏远。随着社会发展，林场可供采伐的木材数量日益减少，同时，由于国家对生态建设的重视程度日益加强，我市林场的生产经营已退出以木材生产为主的格局。统计表明，目前，我市林场划为生态公益林的面积为 林场经营总面积的 13个国有林场 占经营总收入 近年来，我们 一直在筹备国有林场类型划分工作，但由于国家、省相关政策没有出台，此项工作一直没有完成，因此，目前我市国有林场没有实行生态公益型林场和商品经营型林场分类。 二、我市国有林场发展面临的问题 我市国有林场大多是在偏僻边远的荒山荒地发展起来的，林场在建设发展中，为国家生态建设作出了巨大贡献。自上世纪 80年代国家对林场实行 “ 事业单位、企业化管理 ” 体制以来，林场发展日益困难。主要体现在以下几个方面： 1、定位不明，管理体制不顺。长期以来，国家将国有林场确定为实行企业化管理的国有事业单位，职工身份 “ 四不像 ” ，即 “ 企不企、事不事、工不工、农不农 ” 。林场基本上没有任何事业经费，林场名为事业单位，却未纳入财政预算 ;实行企业化管理，却没有经营自主权，不能进行市场化运作，有的林场还存在多头管理、隶属关系混乱的问题。在一些政策的制定和落实上 “ 四不靠 ” ，即在享受相关政策上，林场既靠不上事业或企业单位，也靠不上乡镇和农村，既靠不上城镇职工，也靠不上普通农民，林场和职工很难享受国家在农村基础设施建设、职工就业、医疗和社会福利以及强农、惠农等方面的政策扶持。 2、基础设施建设落后，发展后劲不足。我市国有林场大都始建于上个世纪五、六十年代，由于 投资不足，大多数林场该建的生产生活基础设施没有兴建，或者建设标准太低，林场道路、房屋、供电供水、森林防火等基础设施建设严重滞后，生产生活条件都明显落后于周边农村。 15个国有林场内部公路 245公里，硬化部分仅 58公里，输电线路 107公里，改造部分仅 23公里，有 25个分场至今不通公路，21个分场至今不通电， 23个分场至今不通电话。由于国有林场是投资渠道少、自己无资金、贷款无条件，招商无依托，发展后劲严重不足。 3、保障不力，职工队伍不稳。一是林场职工工资低且无保障。目前，全市国有林场职工工资平均每月不到 1000元，绝大多数林场均不能保障职工工资发放，而是采取用工制的办法计工发放工资。二是职工社会保障不能按时足额缴付。 15个国有林场中，有 2个林场 (大悟泉水寨林场、云梦台湖林场 )未为职工办理任何社会保险，市直双峰、孝昌、汉川、安陆的 6个林场以事业单位形式，应城、大悟的 7林场以企业单位形式为林场职工购买了养老保险，参保总人数 771人。且大部分林场在购买保险时，采取了部分挂账的形式。截止 2013年底，全市林场累计拖欠保险费 是职工队伍不稳。目前，全市 15个国有林场在职职工 546人，而在岗人员仅有 358人， 且年龄结构极不合理， 45岁以上的有 276人， 30岁以下的仅 3人，近年来，没有一个大中专院校毕业生到林场工作。林场职工严重老化，后继无人。 4、债务及包袱沉重，市场化水平低。大部分国有林场历史包袱重、负债多 (截止 2013年底，全市国有林场负债总额为 均每个国有林场负债 390万元 )。职工年龄普遍偏大，缺乏自主创业的主观能动性和创造性，自身造血功能严重不足。加之林场自身规模小，产品相对单一，管理水平粗放，资金投入不足，难以适应市场变化。 5、 “ 两危 ” 情况日趋严重。首先从资源存量看，全市国有林场活 立木蓄积为 中纳入生态公益林保护的占 70%以上 ,可供采伐的量极小。而在现有的人工林中，由于资金的严重不足而导致森林抚育、病虫害防治等管护措施的不能到位，从而造成林木的生长量不断降低，加速了林分老化，森林资源已逐渐开始走向枯竭。其次从资金来源看，大部分林场均无固定投入，全凭自我积累、自身发展 ,经济上十分困难。 三、我市推进国有林场发展所做的努力 为了推进国有林场发展，近年来，我市围绕改变用工关系、解决职工社会保障、改善林场经营等方面做了大量工作。 1、改变用工关系，节约经营支出。应城有 名店林场等林场实行了用工制计发职工工资。全市 13个国有林场根据实际情况，分流安置富余职工 188人，其中，采取场内承包经营安置 23人，富余职工自谋职业 107人，下岗待业 6人，内退 52人。 2、推进社会保障，解决职工后顾之忧。在各地林业部门的积极争取下，各级政府将林场职工社会保障纳入了议事日程，在极端困难的情况下，解决了部分林场职工社会保障问题。主要解决办法是： 1、低靠企业解决职工社会保障。应城、大悟等县市因财力有限以企业单位形式为职工参保。 2、部分挂账解决职工社会保障。市直双峰林场、孝昌、汉川、安陆等县市采取 以事业单位形式为林场职工参保，单位缴纳不足部分实行挂账处理。 3、发展多种经营，增强林场经济实力。一是大力发展森林生态旅游。依托双峰林场，建设了双峰山旅游度假区，依托白兆山和钱冲古银杏景区建设了安陆国家级古银杏森林公园等。通过发展森林生态旅游，林场每年增收 120余万元。二是大力发展种养业。我市国有林场种养加等产业主要为经营苗圃、水果生产等。其中，应城市有名店林场、云梦台湖林场、大悟泉水寨林场、孝昌陆山林场共经营苗圃基地 3620亩。主要经营品种为：樟树、桂花等绿化苗木，水杉、意杨、湿地松等造林苗木，油茶等经济 林苗木。其中，应城市有名店林场经营绿化苗木 2000亩，每年苗木经营收入 200万元左右。孝昌陆山林场发展黄桃、奈李等 100亩，年经营收入 62万元。三是努力做大做强第三产业。鼓励林场职工大力发展 “ 农家乐 ” 等形式的餐饮住宿业。双峰林场发展 “ 农家乐 ”30 余家，白兆山林场发展 “ 农家乐 ”50 余家，解决了职工就业，增加了职工收入。 四、推进国有林场改革的思考 国有林场改革与发展关系到一个地方生态建设大局，关系到林场经济发展和社会稳定，鉴于当前林场实际情况，建议从以下几个方面推进国有林场改革。 1、完善林场管理体制，推进国 有林场分类经营改革。区分国有林场不同性质和情况，将国有林场界定为生态公益型和商品经营型林场，实行不同的管理体制。对生态公益型林场，鉴于其在生态建设中的基础性地位，建议实行公益事业单位管理，核定事业人员编制，实行财政拨款，保证林场正常履行护林防火、造林绿化等工作。对商品经营型林场，实行企业化管理，按市场机制运作，由其自主经营、自负盈亏，自我发展。林场内部按照精简、高效、协调和有利于提高国有林场管理效率的原则，科学设置岗位，明确岗位职责和条件，实行竞聘上岗、择优聘用、以岗定酬、实名制管理，建立权责利相统一，管人 、管事、管资产相结合的国有林场管理体制。 2、建立国有林场债务化解机制，解决林场历史遗留问题。对国有林场历史上形成的债务进行认真清理，锁定债务。在此基础上，根据债务形成的原因对债务进行分类，对于因林场进行生态建设投入