论国债发行与使用.doc

论国债发行与使用我是一名银行的普通员工，平时因为工作原因，经常碰到客户问询最近有没有国债发行，几年期的，利率多少，怎样购买，合不合算，安不安全。时间长了感性上觉得国债很普通，很平常，没有什么可以研究的，直到学习了财政与税收这门课，听了老师的讲解，才慢慢对国债发行的幕后本质产生了兴趣。国债，又称国家公债，是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证，由于国债的发行主体是国家，所以它具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。通过国债的定义我们对国债有了一个基本的了解，但这个时候我突然产生了这样的想法，国家为什么要发行国债，如何确定国债发行金额，发行国债后所得资金又将如何使用，国债的发行规模如何控制，如何使国债发行规模大小适中，既有利于财政管理和国家发展，有利于广大人民群众，又不会滥发而超过了偿还能力，有损于国家信用，损害了国债持有人的利益。这是一个非常值得我们研究和探讨的问题，下面我以我个人进行的探索和理解详细讲述一下我的看法：通过我课后的相关资料查阅，我了解到国家为什么要发行国债，其实，国债发行是国家募集财政资金的一种有偿信用形式，其目的是利用国家信用和国家举债的形式把社会各阶层暂时闲散的资金集中到中央财政，对于解决国家重点建设资金不足和弥补财政赤字、支持工农业生产、促进经济发展、满足群众投资需求和国家加强宏观调控等方面都起着积极重要的作用。我国国债的发行建国后分两个时期，第一个时期是20世纪50年代，我国发行了人民胜利折实公债、经济建设公债；第二个时期是20世纪80年代以后，我国先后发行了国库券、国家重点建设债券、特种国债、国家建设债券、财政债券、保值公债、凭证式国债、记账式国债、储蓄国债（电子式）等。我国国债发行从1988年后，由行政分配任务的做法，开始向承购包销机制转变，并加强国债一级自营商制度建设，国债市场得到了长足发展，发行规模不断扩大。19891995年，国债年均发行额达到514亿元，发行金额逐年扩大，目前仍呈每不断的增长趋势。因而如何评价当前的国债规模便成为议论的热点。政府举债是否适度，国际上衡量的指标通常有以下三个方面：（一）国债依存度。指当年国债发行额与当年财政支出之间的比例关系。这一指标从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多，债务依存度高，表明财政债务负担重，有可能给财政未来发展带来巨大压力。国债依存度的国际公认警戒线为1520，中央财政的债务依存度公认的警戒线为2530。我国90年代后的国债依存度指标数值如表1.从表1看出，我国国家财政债务依存度自1995年开始就超过了国际上公认的安全线，尤其是中央财政债务依存度，1991年以来，一直都在警戒线以上。1998年，我国国家财政债务依存度达到40.2，比日本财政最困难时期，债务依存度最高年份的37.5，还要高出2.7个百分点。如果用中央财政债务依存度同发达国家相比，超过警戒线的幅度就更远了。美国19821994年中央财政依存度平均值为22.30，日本19821994年中央财政依存度平均值为27.4。中国19911998年中央财政依存度平均值为51.7，高出美国29.4个百分点，日本24.3个百分点。从这个角度看无论国家财政，还是中央财政的财政支出，都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状态，国债扩容空间很小。（二）国债偿债率。指当年国债还本付息额与当年财政收入的比重，反映着政府财政偿还举借债务的能力。一国财政偿债能力越大，政府举债的承受能力也就越大，反之则越小。这一指标说明，国债规模大小要受到国家财政收入水平的制约，国债规模在一般情况下，应同当期财政收入状况相适应。偿债率的国际公认警戒线为22。1994年以前，我国国债偿债率平均为3.4，偿债率最高的1992年为10.56。1994年后，债务还本付息支出逐年增大，由1994年的499.36亿元，上升到2000年的1573.58亿元，偿债率为11.75，明显低于国际公认的警戒线。如果用中央财政收入来偿还债务，2000年的偿债率则为20.74。接近公认的警戒线。根据政策规定，我国地方政府不能发行公债，国债全部由中央发行、掌握和使用，并负责还本付息，考察国债偿债率，我们认为使用中央财政偿债率指标更有实际意义。 （三）国债负担率。指国债余额占国内生产总值的比重。这一指标着眼于国债存量，表示国民经济国家债务化程度和国债累积额与当年经济规模总量之间的比例关系。它重视从国民经济总体来考察国债限度的数量界限，被认为是衡量国债规模最重要的一个指标。国外经济学家多数都认为，国债累积余额，一般应控制在当年GDP的45为宜。1990年日本为44.2，美国为38.1，英国为24.9，德国为22.7，加拿大为41.1。我国国债余额占GDP的比重1991年为6.19，1995年为6.55，1998年为10.88，2000年为14.6。较之西方发达国家低得多，国民经济总体应债能力是比较宽松的，政府举债规模还有潜力。我的一些意见和建议：一）合理界定国债使用方向，加强对国债资金使用的监督首先，国债资金应优先投向那些瓶颈性产业和部分生产建设性项目，以弥补国家建设资金的短缺，避免重复建设。国债资金应支持产业结构战略性调整，支持国有企业技术改造、设备更新和产业升级，加大对高新技术产业的投入，引导银行、企业增加对高新技术产业的技术领域投资。在每个投资项目中，应确保国债资金的投入能够促进经济的增长，从而增加政府的财政收入，增大政府的偿债能力，实现国债规模的均衡发展及自身良性循环。其次，要坚决杜绝半拉子工程，对于已经开工的国债项目建设，严把工程质量关，严禁挤占挪用国债资金，确保国债投资的高效率。针对目前我国国债一些投资项目效率差的情况，需要在资金使用方面加强管理。这需要建立一套行之有效的项目管理制度，明确资金使用者的使用责任，保证项目的质量。（二）加快财政改革的速度，降低国债偿债率和国债依存度虽然近年来我国的财政收入有所改善，但我国的财政收入仍然较低，处在世界较低水平。财政收入低制约了国债偿还能力，使得国债规模风险比较突出。要降低衡量国债规模风险的两大指标国债偿债率和国债依存度，最行之有效的方法是增加国家财政收入。为此，必须加快财政改革的速度。首先，必须完善流转税制度，加强个人所得税的征管，逐步提高个人所得税在税收结构中的比重，努力扩大关税在筹集财政收入中的作用，大力压缩无税区和低税区。其次，加强预算外资金管理，积极稳妥地推进“费改税”，逐步将预算外和体制外收入纳入预算管理，将具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。再次，要加强税收征管工作，减少税收流失，严厉打击偷税、漏税、逃税行为。（三）加强国债期限结构管理，优化国债偿还期限结构国债总额不是一次偿清的，对政府财政形成最直接压力的是每年的还本付息额，只要政府每年都能够坚持正常的还本付息，就可以源源不断地借债。因此，合理地安排国债的期限结构，使得国债还本付息在年度间均匀分布，避免出现集中偿还年度，可以大大化解国债的规模风险。我国国债大多为3到5年的中期国债，10年以上的国债品种相当稀少，国债期限结构缺乏均衡合理分布。这样的期限结构使还本付息过于集中，容易出现偿债高峰，也不利于国债资金的长期有效使用和合理安排，使国债调节经济的功能难以发挥。同时也难以满足投资者对金融资产期限多样化的要求，影响国债的筹资。所以，我国应增加长期债券和短期债券的发行，改变目前单调的期限结构。在发行国债时要考虑国债所形成的偿还期限结构，实现国债期限结构的多样化和均衡化，使国债每年还本付息额与财政收入规律相符合。（四）促进国债市场化，提高国债流动性国债的可持续性发行规模与国债市场的发育程度有关。发达国家的国债市场发育程度高、流通性强、容易变现，从而国债发行空间较大。反观我国国债市场，其正在培育的过程中，相对比较封闭，流动性差，使得国债发行空间狭小。因此，建立一个适合规范的、流动性高的国债市场，将有利于实现国债筹资、融资，在一定程度上也可以缓解国债的规模风险。为此，应做好以下工作：首先，完善国债的发行制度。大力发展国债拍卖这一发行方式，以降低国债发行成本，提高国债发行透明度，加快国债发行市场化进程。建立国债的滚动发行，提高可流通国债的比例，以利于中央银行实行公开市场业务操作和金融机构资产负债比例管理，提高国债市场的流动性。其次，将分割的债券市场连通起来。目前，我国可流通