第三讲-城市规划编制体系新框架

城市规划编制体系新框架 一 我国现行城市规划编制体系的反思 二 城市规划编制体系新框架的设想 三 城市规划编制体系新框架相关的两个问题 一 我国现行城市规划编制体系的反思 改革开放以来 规划界对城市规划编制做了大量有益探索 思想逐步解放 观念逐步更新 取得了很好的效果 现行规划编制体系仍然显得不能适应 问题集中体现在对城市规划的本质特征认识还没有完全突破计划经济模式和因素和建筑学传统局限 1 现代城市是一个极其复杂的系统 也是更大地域范围内的一个子系统 a 城市规划编制的思路 城市规划编制是根据城市区域范围内的地位和作用 对组成城市的众多要素进行组合或调整 以求得最合理的城市结构和外部联系 b 反思 现在的城市规划编制 偏重空间布局 缺少综合观念 没有更高层次的区域规划做依据 较多的是就城市论城市 缺乏区域观念 总体规划虽有市域城镇体系规划 但仅限于本市市域 非城市化地区往往只作为底图 村镇 一般居民点却不列入规划范畴 不能体现城乡协调发展 谈不上区域规划指导城市规划 2 城市是一个不断变化的过程 城市规划的编制是在历史和现状基础上对未来的预测 反思 而现行城市规划限制在20年框架内 对20年以后如何发展以及城市自身发展规律和进程缺少战略考虑 不能保证城市可持续发展 3 城市规划是通过规划管理实现的 a 必须把规划的实施管理提高到法律高度 即法制化 b 编制的规划具有明确肯定有国家的强制力作保障这种特征 c 城市规划既是城市发展的目标 计划和蓝图 有时城市建设的法定依据 规范和准则 也就是说城市规划既要有规划编制 也要有图则制订 前者是体现城市发展的意图 后者是保证城市发展意图的实现 反思 但长期以来规划仅仅被认为是一种设计 是一种观念的表达 而不问如何实施 没有制定图则 缺少法制观念 在内容上与实施脱节 在程序上与管理分离 缺少公众参与 4 规划应当指导当前建设 编制的规划得不到实施毫无意义 反思 a 现行城市规划编制体系中 规划内容更多是强调远期的 静态的理想蓝图 如何实施规划内容明确不足 b 规划对由市场来调节的部分明显考虑不足 没有适应市场经济条件下原则性与灵活性的结合 规划缺少刚性又缺少弹性 5 城市规划是一个动态的 连续的 无止境过程 需要用法定程序不断完善 调整 修订 反思 现行规划编制的体制 由规划院企业化管理 把规划任务当单项工程设计对待 一个个委托 一个个计算产值 一项任务完成了 工作也就结束 没有内容的连续 没有人员的衔接 不便于管理的使用修订 6 编制的城市规划是规划管理部门的行政依据 因此 各个层次的规划不仅应有明确的审批程序 而且必须严格遵守 反思 现在总体规划内容庞杂 审批周期长 对日常 大量的规划管理工作很少有可操作性 分区规划 详细规划法律地位不明确 二 城市规划编制体系新框架的设想 a 必须为城镇的发展提供长远的 全局的战略目标和蓝图 b 必须从规划实施管理的角度出发 为城市的宏观控制和日常管理提供法定依据 c 必须具备规划原则指导下的应变能力 对于不同规模 不同类别 不同发展阶段的城市能够区别对待 规划编制法定图则图则制定工作图则 d 设想 城市规划编制体系分为 一 规划编制 基本系列 指各类城镇一般都需要编制的规划 规划上下层互相衔接 是一个有机整体 是规划管理依据 非基本系列 是整个规划编制体系不可缺少的组成部分 但规划间不一定存在有机联系 即需要什么样的规划就编什么样的规划 规划编制 1 基本系列 战略规划 行政管辖范围内的区域规划 对该区城镇发展进行综合分析研究总体规划控制规划详细规划 基本系列 见表1 规划编制对象 内容 见表2 表2 2 非基本系列 近期建设规划 近期建设从总体规划中划出 单独编制 项目规划 是近期建设规划中的大型项目的具体规划 专业规划 由专业部门需要或城市建设需要 单独编制的专业规划 如 水 电 特定地区规划 如 历史街区 城市中心区等 单独编制 城市设计 体现城市规划意图 反映城市特色的必要手段 城市设计应贯穿于城市规划各个层次 城市设计内容 对象和方法差别很大 很难纳入基本系列做统一规定 战略规划是城市发展的长远目标和整体构想 起原总体规划则指导作用 控制规划是战略规划 总体规划的具体体现 在规详细规划划实施中起直接控制作用 应法制化 即 控制规划成果 成为法定图则详细规划成果 成为工作图则 二 图则制定 1 法定图则 法定图则是控制规划基础上 根据有关法规制定的 是控制规划的法律表现形式 是规划管理依据实施规划意图的主要手段 法定图则是规划编制 规划立法和规划管理的三者结合点 见图1 法定图则应明确肯定表明用地的性质 各类用地使用强度 规划编制 规划立法 实施管理 图1法定图则在城市规划体系中的地位 2 工作图则 工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据 是法定图则的补充 工作图则是经过规定审批的详细规划图纸和文本 更详细的对用地性质作出安排 更具体的规定开发强度和控制指标 用地分类到国标小类 78个小类 更详细的规定建筑物与周边关系 更具体地提出建筑形态的要求 三 规划的审批与变更 1 基本系列的各个城市规划编制组织 审批 变更的程序与权限由法律 法规规定 城市规划法 战略规划 总体规划由同级人民政府组织制定 上级政府批准 控制规划 详细规划由同级政府主管部门组织编制 同级人大批准 图则由上级政府批准 2 非基本系列 各类规划可区别对待 规划由规划行政主管部门分别组织编制 由同级人民政府批准 三 城市规划编制体系新框架相关的两个问题 城市规划与其他有关规划关系城市规划编制体系支撑 一 关于城市规划与其他有关规划关系 区域规划土地利用总体规划村镇规划 1 区域规划区域规划指导城市规划 要求国家应当制定不同地域范围的区域规划以指导城市规划编制 战略规划也是一种区域规划 目前市带县的行政体制下 市政府组织编制市域规划 指导城市总体规划 镇政府组织编制镇域规划 指导镇总体规划 这种规划都是在省域规划 跨行政界限流域规划指导下进行的 省域规划由省人民政府组织编制 县域规划由县人民政府组织编制 而不是在编制县政府所在镇的总体规划时附带编制的 区域规划没有纳入城市规划系列 城市规划体系中只有城镇体系规划 而城镇体系规划是完整区域规划的一部分 国家应当制定有关区域规划法规 明确编制区域规划主管部门 编制内容和审批程序 2 土地利用总体规划 指导土地利用和城市建设的两个规划应当协调统一 这个问题作专题讨论 3 村镇规划 长期以来 村镇规划与城市规划是两套体系 但两套体系的内容名称又大同小异 不同之处主要是建设标准 用地分类和繁简程度 由于乡镇工业的崛起 小城镇发展迅速 乡镇与城市差异也在减少 因此城市和乡镇规划应统筹考虑 统一规划 推进城乡一体化进程 形成统一的城乡规划体系 二 关于城市规划编制体系的支撑城市规划编制体系需要有必要的支撑 主要有 法律支撑体系支撑技术支撑 1 法律支撑 a 由建设部根据 城市规划法 指定部门规章 规划编制办法 对基本系列的各规划层次规定具体的编制办法 b 根据 城市规划法 和 规划编制办法 由各地方立法机关制定有关图则的地方法规 明确法定图则的土地分类及其适建规定和使用强度等 明确审批 变更的权限 2 体系支撑 a 规划的公众参与 市场经济条件下 利益主体多元化 要使决策能够得到最广泛的支持 就必须实现公开决策 民主决策 只有公众参与 才能体现社会公平 b 规划工作体制 必须处理好规划管理 规划制定和规划监督三者关系 规划管理 规划局 依法行政规划编制 设计院 规划依法各层次审批规划监督 公众参与 听政制度 争议仲裁 成立类似城市规划委员会机构 c 规划编制队伍 规划可以委托 但规划资料的积累 日常修订工作要有专人负责有关部门的协调与配合 多部门参与 并协调配合 不是城市规划部门一家能办得了的事 3 技术支撑 b 用地分类为了适应市场机制 在控制规划和法定图则中 属于政府必须控制的用地和可以进入市场运作的用地应当区别对待 考虑到通用性和统计方便 可以对国标做适当的调整并允许各地在国标的统一指导下指定各自的用地分类 c 电子信息系统的