我国湿地资源保护的法律问题研究.doc

我国湿地资源保护的法律问题研究摘 要：在人类社会的发展进程中，湿地的重要性已经越来越被人们所重视。如何正确地利用湿地，并促进湿地与社会的和谐发展，已经成为一门重要的课题。同时，湿地的立法和进一步完善已经迫在眉睫，我们必须通过法律的力量来保护湿地的利用，减少对湿地的破坏，这样才能更好地促进社会与生态在和谐中共同进步。关键词：湿地；资源；立法湿地是生态系统中重要而不可缺少的一部分，同时也是宝贵的自然资源，湿地中有丰富多样的珍稀物种，生态系统齐全。而且，在生态效益、社会效益、经济效益上，湿地也占据了不可替代的位置，其在人类的防灾害，供食饮水，改善环境的发展中也发挥了巨大的作用。为了更好地利用资源并且保护湿地的资源不被破坏性地开采与利用，维护地区乃至全国的生态平衡，应该更好地计划性开发与利用湿地资源。我国现在还没有系统地、完善地对湿地生态环境与资源进行整理和概括。所以，通过对湿地的调查与取证，可以更好地让人认识到湿地的概念与其在生态平衡中的重要性，从而更加重视并合理地利用湿地资源，在保证其平衡的条件下，更好地满足人类的需要。一、我国湿地的现状我国是湿地大国,湿地面积约6 594万公顷，占世界湿地的10%,这还不包括江河、池塘等。位居亚洲第一，世界第四。据全国湿地资源调查统计，我国现有100公顷以上的各类湿地3 848.55万公顷（不包括水稻田），其中滨海湿地594.17万公顷，沼泽湿地1 370.03万公顷，库塘湿地228.5万公顷,河流湿地820.7万公顷，湖泊湿地835.16万公顷。截至2006年年底，全国湿地自然保护区达470多处，总面积4 900多万公顷，其中1 700多万公顷的自然湿地位于保护区，占全国自然湿地面积的45%1。但是，我国湿地资源面积在近些年出现不断萎缩的状况。1.湿地水资源日益减少。一方面，由于过度和不合理的用水已使中国湿地供水能力受到极大影响。过度地利用湿地水源，无止境地开采地下水，使西北、华北部分地区的湿地水源受到严重威胁，导致湿地水质碱化严重，湖泊大面积萎缩。许多湿地因此而被破坏或消失，如西部的玛纳斯湖、罗布泊、居延海等。另一方面，围湖造田。这直接导致湖泊和湿地的面积不断缩小，使湿地的生态功能不能发挥其应有的作用，丧失了湿地的生态调解功能，恶化了当地的气候和水质情况，降低了对江河供水调蓄的容积，致使洪水泛滥成灾的概率不断升高。2.湿地的景观资源也受到了破坏性的开发和利用。近些年来，由于经济发展的需要，和社会文明的进步，越来越多的城市以及政府大力地提倡生态文明和湿地的文化旅游，但是在开发的过程中，只注重于资源的利用，不合理地围垦、滥砍滥伐，造成了严重的水土流失，近几十年来，我国沿海地区累计丧失滨海滩涂湿地面积约200万hm2 2。同样，湿地生物资源的多样性也遭到破坏，由于不合理的开发和利用，湿地动植物的资源大量地减少，甚至濒临灭绝。这削弱了湿地生态系统的自我调解能力，降低了其自身的稳定性。3.污染的加剧，导致湿地环境加剧恶化。近些年，我国工农业飞速地发展，城市化建设水平不断提高，然而在发展的同时忽略了对于环境的保护，大量的毒害物质、生活污水直接或间接地排入湿地，严重破坏了湿地生物的生存环境，物种的灭绝也导致了不可估量的经济损失。二、我国湿地保护立法存在的问题导致这些问题产生的直接原因，就是我国对湿地缺乏相应的保护性措施，从开发到利用，没有系统的法律规制予以保护，在开发后也没有相应的补救措施，湿地的数量减少、质量下降的趋势还未得到根本遏制，湿地生态系统面临着严重的威胁，人们过度的开发改造和水体污染，对湿地生物多样性造成严重破坏，加速了湿地的消失速度，用强制的法律的途径来保护湿地资源已迫在眉睫。我国在1992年7月加入湿地公约。但在中国现行法律体系中，明确出现“湿地”概念并将湿地纳入该法管理范围的，仅有自然保护区条例（1994年），海洋自然保护区管理办法（1995年），林业事业费管理办法（1997年），海洋环境保护法（1999年），农业法（2002年）等，其他的便是一些地方的法律规定，没有具体行使有效的规则应用到实践中。在我国三大生态系统中，森林和海洋均已通过立法得到保护，唯独针对湿地的法律制度尚未制定。由于湿地管理法制化建设不完善，导致湿地资源的保护效果不佳，后续产生的问题更是层出不穷。1.湿地立法不健全。这是导致我国湿地问题形势严峻的主要原因之一。立法中的空白导致了湿地不断的缩减。对湿地保护和利用中存在的问题，只能参照与湿地相关的其他法律，这些法律调整范围极其有限，相对于专门立法来说这些法律偏重资源要素的保护，有些仅仅是从侧面、间接地进行调整，不能把所有湿地保护的范围都纳进去3。没有专门的立法，即没有专门的保护；没有强势的法律作为后盾，就没有对保护的强制执行力。在破坏后才进行补救措施，很大程度上并不能挽救已经被破坏的现实，而且耗费更大的人力物力，得不偿失。2.湿地管理和监测的体制不健全。我国的湿地资源丰富，所以湿地的类型也是呈现多样性和功能的复杂性。而我国的湿地管理普遍采用的是综合管理和部门管理的原则，在实践中，由于法律规定模糊，权责的不明确，对湿地保护认识的界定不同，对保护职责重要性的认识不够等原因会导致不同的行政部门管辖范围交叉，管理权限冲突。有利益需求时相互争夺管理权限，没有利益驱动时相互推诿，使湿地保护管理没有形成良好的协调机制。湿地保护不仅需要有良好的管理体系，还需要有良好的监测体系。由于我国各个地区的经济发展不平衡，全国没有统一的湿地保护立法和湿地监测的标准，不同部门的监测方法、设备的差异，标准参照的不一致，直接影响了监测作用的发挥，部门、单位之间缺少信息共享机制，缺乏动态的综合监测数据，在保护和开发中难以协调一致。3.湿地权属制度不合理，执法力度过于薄弱。公有制为主体的制度是我国湿地保护的一项优势，但是，在我国现行的立法中，并没有明确划分湿地的权属范围，而是把各类湿地资源笼统地归国家所有，导致湿地没有详细地划分与分类，各级、各地区政府也是以本级、本地的形势为基础，对湿地进行管理和使用，从而导致了湿地资源在分散的情况下遭到更多的破坏。同样，制度的不合理，导致执法环节的薄弱，在问题发生的第一时间，有关部门不能及时给出处理意见，而且“不严重的暂不处理，严重的慢慢处理”，从而加剧了湿地生态环境的恶化。三、完善我国湿地保护法律的建议1.加快湿地立法的速度。在社会的飞速发展中，湿地资源的价值也显现出相当重要的价值，在我国三大生态系统中，森林和海洋均已通过立法得到保护，唯独湿地保护无法可依，只是在大的部门法中涉及其中的一部分，这并不能做到对湿地资源的具体保护。为了从根本上解决湿地面临的严峻问题，防止湿地生态进一步恶化，只有建立一门单独的、完整的湿地法，建立湿地开发利用的具体制度、明确政府的管理权限和行业的开发规范、健全湿地补偿的具体措施、完善湿地被破坏的惩罚规范，从大局和小点上详细地划分湿地的保护范围，做到开发者和执法者有法可依，将损害降到最低。2.建立环境影响评价制度。着眼于维持现存的生态过程和自然系统，保护湿地的生态效益和功能。通过立法，将环境影响评价纳入法律规范的范围内，建立健全湿地资源可持续开发利用的环境影响评价体系，为湿地资源合理利用的决策和管理提供科学的依据，如在湿地范围内勘查，开采或者从事道路、水利等建设活动的影响评价等，明确环境保护部门对在湿地周边可能进行的影响湿地生态环境的建设工程的环境影响评价，把开发利用中对生态的影响放到首要位置上，通过对环境影响评价的分析，控制人类在开发利用中的破坏力，最大程度上地保护湿地生态。3.实行权责清晰的部门管理制度。不同地区、不同部门因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同、利益不同，各自为政，各行其是，矛盾十分突出，影响了湿地的科学管理。湿地既是一个完整的生态环境系统，又是一个完整的生态经济系统。因此，也应尽可能地将湿地划分为一个整体进行规范与管理，明确地划分各部门的管理权限。环境污染和破坏一旦发生，将很难消除和恢复，具有不可逆转的特性，环境问题的成因复杂，在时间和空间上的可变性很大，并具有缓慢性和隐蔽性。这就要求管理部门在湿地开发利用前，作好相应的评估和准备，掌握好开发的大方向，确定部门间的协调与合作关系，将环境的破坏性降到最低。4.建立公众参与制度。在湿地的立法、开发、利用的问题上，注意安排公众的参与，维护公民的环境权益。事实证明，没有公众参与，环境保护必然失去发展动力，流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义4。政府或环保行政主管部门应经常性地听取公众意见，依靠公众的智慧和力量，在合理合法的范围内制定相关法律法规，确保在湿地实施开发建设项目的环境可行性分析，监督法律法规的实施，生态环境的保护才能通过公众的参与实现强化环境监督力度和改善环境质量的目标。5.明确生态补偿方式。当前湿地破坏严重的主要原因就是湿地无偿地被开发利用。依照市场经济的规律对资源价值的利用必须遵循有偿原则。许多国家的经验已经证明了无偿使用是自然资源被破坏的根本原因之一，而有偿利用则是自然资源保护的有效手段5。湿地开发利用者，在开发利用湿地资源的同时，应当向政府支付相应的费用，补偿因其开发利用湿地所造成的损耗、损失，同时也应该提出相应的保护措施，对其开发利用过程中可能出现的环境问题进行预测和评估，并拿出相应的解决方案，减少在破坏造成后由于补救不及时所造成的扩大化损失。在构建湿地价值体系中应体现湿地的生态补偿效益。而承担相应的生态保护责任，以弥补资源生态系统价值、功能的丧失，确保资源生态系统的整体生态价值总量的增加或不致减