金融反腐倡廉制度建设的实践与思考.doc

2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#金融反腐倡廉制度建设的实践与思考邓志国摘要: 制度建设即是惩防体系建设的重要组成部分, 也是党风廉政建设的根本保证。近年来, 人民银行南京分行深入开展制度建设活动, 建立了权力约束机制和案防责任制 度, 完善了内控缺席和监督考核制度, 初步形成了党风廉政建设的制度体系, 使制度防腐 的作用得到了有效发挥。同时, 制度建设中存在一些不容忽视的问题: 执行制度的意识有 待增强、执行制度的环境有待优化、制度本身不完善、制度的强制力不够等。为进一步推 进反腐倡廉的制度建设, 必须增强制度观念, 完善制度体系, 突出制度创新, 加强对制度 执行的监督检查, 严格制度的执行问责, 切实提高制度的执行力。关键词: 反腐倡廉 制度建设 提高执行力中图分类号: F830文献标识码: A文章编号: 1009- 1246( 2008) 09- 0048- 04制度建设是党风廉政建设各项任务落到实处的重要保证。近年来, 人民银行南京分行按照建立健全惩治和预防腐败体系的要求,紧贴实际,抓住重点部位和关键环节,建立健全相关制度,同时狠抓落实, 务求实效, 初步形成了党风廉政建设的制度体系, 各类案件呈明显下降趋势。分行辖区 2004 年发生案 件 3 起, 2005 年发生案件 1 起, 最近两年实现了违法违纪零案件。一、反腐倡廉制度建设的实践( 一) 建立权力约束机制。一是规范决策程序。制定和完善了党委会议制度、行长办公会议制度、行务会议制度等议事决策机制, 使分行党委和分行领导能够依据规范的程序, 研究决定重要事项, 防止权力失 控、决策失误、行为失范, 保证了党的路线、方针、政策和国家的法令、法规以及人民银行的各项规章制度 得到全面贯彻落实; 二是严格依法行政。按照行政许可法的规定和减少行政审批事项的要求, 制定了人 民银行南京分行贯彻行政许可法实施意见、中国人民银行南京分行政务公开实施办法等制度, 对现 有的行政审批事项, 严格授权管理, 细化办事规则, 完善审批方式, 简化审批手续, 减少自由裁量权, 促使 行政审批、行政管理工作建立在科学、规范和制度的基础之上, 让各单位( 部门) 在行政许可实施过程中, 做到依法受理、依法办理; 三是积极推行公开制度。认真贯彻落实中国人民银行政务公开实施办法和行 务公开工作的规定, 按照合理、合规、合法的要求, 规范公开的内容和形式, 完善公开工作机制, 健全监督 保障措施, 不断提高行务公开、政务公开的针对性和实效性。分行机关和辖区分支机构在对外服务方面, 实行部门“窗口”整合, 集中大厅办理, 将所有行政许可项目和对外服务项目的办理依据、条件、程序、期限 等内容, 通过电子网站、行内服务大厅显示屏以及宣传图册等载体向社会公开。在内部管理方面, 通过设 立行务公开网页、公示大屏幕、行长信箱, 召开职代会等, 落实群众的知情权、参与权和监督权。( 二) 完善内控制度。以“规范、发展、改革、执行”为主线, 按照岗位职责、业务流程、管理规程制订相2012-07-0428 #2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#金融实务2008 年第 9 期关制度。分行机关 31 个处室和直属部门共制订内控制度 852 条, 其中岗位职责 338 条, 内部管理和工作制度 335 条、操作规程 129 条。以“管理、完善、创新、落实”为抓手, 根据业务发展变化和上级行有关 要求, 及时修订、补充、完善相关制度。今年, 结合“制度落实年”活动, 分行机关新增内控制度 101 项, 修 改 199 项, 废止 40 项, 为分行机关各项业务高效、平稳、安全运行提供了有力保障。( 三) 规范人权、财权、物权。在“人权”方面, 完善竞争上岗、民主推荐、组织考察、任前公示等一系列 制度, 力求使干部选拔任用工作做到公开、公平、公正; 在“财权”方面, 从 2005 年就明确提出加强信贷 资金、结算资金、国库资金、发行基金、外币清算资金和财务资金等“六类”资金的审批、操作和管理工 作, 制定了若干业务规章, 开展了央行票据置换情况核查、国库资金风险检查, 对部份县( 市) 支行财务 工作实行“四集中”管理, 尽力减少风险隐患; 在“物权”方面, 实行阳光操作。制定下发人民银行南京分 行集中采购管理实施细则、人民银行南京分行机关采购操作规程等制度、办法, 坚持实行集中采购 和招投标制度, 逐步形成审批、采购、监督相对分离的运作机制, 切实把好进货渠道关、物品质量关、进 货价格关和售后服务关。在基建工程上, 要求分支机构严格执行招标投标制度。在车辆保险、房屋维修 上也实行招标, 杜绝不廉洁行为的发生。( 四) 建立案防责任制度。制定了案件防范工作责任制、重大案件领导办案责任制, 将案件防范责任 纳入综合目标管理之中。自 2001 年起, 分行即组织辖内分支机构开展内部风险点排查活动, 把容易发 生案件、事故的部门、岗位和业务环节上的风险点逐一排查出来, 确认风险级别, 突出控制重点。共排出 风险点 320 个, 其中一级 116 个、二级 77 个、三级 136 个,并制定切实可行的防范措施。制定下发了中 国人民银行南京分行机关内部风险控制体系实施办法, 建立风险识别系统、操作系统、检查监督系统、 信息反馈系统,对风险实施有效控制。( 五) 健全监督考核制度。积极推行“三谈二述”, 组织辖内分支机构主要负责同志就落实党风廉政建设责任制、个人廉洁自律等进行述职述廉。结合民主生活会的召开, 对各级领导班子成员廉洁从政情 况进行公示。对分支机构组织开展巡察、执法监察和专项审计工作。建立廉政档案信息管理系统, 将各 级领导干部有关事项报告、述职述廉、民主评议、廉政谈话等情况全部纳入廉政档案。强化责任考核, 每 年都要对辖内各单位落实案件防范制度与领导班子建设、行风建设和源头治腐等工作统一进行量化考 核, 并将考核结果与评先评优相联系, 和绩效工资相挂钩。对于执行制度不好、开展案防工作不力、违章 操作发生案件的单位和个人, 按照党纪政纪的要求严肃进行处理, 并追究有关领导的责任。通过各项措 施, 对各级领导干部予以监督, 促进廉政勤政。二、当前反腐倡廉制度建设情况分析几年来, 人民银行南京分行十分重视制度建设这一基础性工作, 其作用越来越得到重视, 实际效果也逐步显现, 已初步形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的体制机制。但就目前而言, 由于制度本 身、人的制度意识和执行环境等方面在全辖区发展尚不平衡的原因, 有些单位和部门制度执行力还不 够强, 没有充分发挥现有制度的作用, 主要表现在:一是执行制度的意识有待增强。少数领导干部在思想上对执行廉政制度的重要性认识不足, 存在 重制度制定轻制度落实的倾向。有的制度出台时大张旗鼓, 强调再强调, 重申再重申, 而出台后的落实 情况、绩效评估等, 则难得有人问津, 显得大头小尾, 甚至有头无尾。有的制度执行者和监督者常常出现 缺位、失位现象, 使制度变成一纸空文。二是执行制度的环境有待优化。有些单位和部门没有把制度的学习教育经常化、系统化, 没有营造 成良好的制度执行环境和氛围, 在制度执行过程中透明度不高, 群众参与度也不高, 同时对执行制度缺492012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2008 年第 9 期金融实务乏有效的监督保障机制, 各监督部门缺乏协调机制, 信息交流不畅, 对制度落实是否到位无从判断, 影响执行效果。也有极个别单位和部门的主要领导干部在执行制度过程中视制度为束缚, 不坚持原则, 搞 “下不为例”, 表率作用差, 给整个单位和部门带来很大的负面影响。三是制度本身不够完善。从现有的制度看, 确实存在“先天不足”的问题。有的制度功利性突出, 为 片面追求所谓“创新”, 不顾尚未成熟的客观条件, 热衷于跟风作秀, 想当然地抢先出台, 使制度制定的 过于原则、粗造, 与基层脱节、与实际脱离, 导致可行性、操作性不强; 有的制度多年不变, 不能够与时俱 进, 岗位职能早已调整, 它依然是“老面孔”, 出现过期失灵、失效现象; 有的制度系统性不够, 缺乏相应 的配套制度或实施细则, 在具体操作中难度较大或无法执行。四是制度的强制力不够。现在的制度应该说已经很多, 但是在一些单位和部门落实力度上不够, 执 行效果上不明显, 一个很重要的原因是违反制度问责不严。很多制度规定中, 倡导性的实体规定较多, 虽然明确了权利和义务, 但对违反规定的惩处措施却很难落实, 制度执行缺少必要的刚性条款, 有规定 无惩处, 维护制度的严肃性大打折扣。再加上对违反制度的行为缺少必要的组织干预和组织处理, 纠错 功能得不到充分发挥, 都会使制度执行流于形式, 公信力下降。三、进一步加强反腐倡廉制度建设的建议反腐倡廉建设是一个不断深化改革和完善制度的历史过程。在这个过程中, 就是要不断研究新情况、解决新问题, 逐渐建立起从源头上防治腐败现象发生的长效机制。治本、预防和制度建设是个整体, 三者互为依存, 相互促进。而制度建设在反腐倡廉建设中的作用举足轻重, 在惩防腐败体系中处于核心 的地位。要使制度防腐的效用得到充分发挥, 必须要有求真务实的态度, 以科学发展观为指导, 在提高 “硬件”( 制度) 的质量和“软件”( 执行) 的能效上狠下功夫, 切实解决好提高制度执行力的问题。一要增强制度观念, 着力营造执行制度意识氛围。制度要得到有效执行, 首先需要不断强化人们的 制度意识, 从思想上和行动上增强执行制度的自觉性。要把制度的学习教育经常化、系统化, 使大家吃 透制度、熟悉制度内容、把握制度规定、领会制度要求, 知道那些能为、那些不能为, 明确什么必须做、什 么不准做, 深知违反制度规定承担的责任和后果, 自觉养成受制度约束、按制度办事的良好习惯。要把 提高制度执行力与廉政文化建设结合起来, 通过倡导制度文化理念, 营造人人崇尚制度、人人遵守制 度、人人执行制度的氛围。要发挥领导干部的示范作用, 领导干部要把执行和维护制度视为自己的基本 职责, 始终做到行动上先于群众, 标准上严于群众, 在任何情况下都不越雷池、不闯红灯, 以维护制度的 模范行为, 带动群众形成严格执行制度的良好习惯。二要完善制度体系, 着力提高制度的务实性和可操作性。构建反腐倡廉制度体系, 必须遵循科学合 理、切实可行的原则, 确立目标逐年推进。一要注重时效。制度建设是动态的、开放的、发展的。如果制 度存在缺陷不及时修补, 就可能为破坏制度的人提供机会。要按照“坚持、完善、废止”的要求, 对现有制 度进行一次全面、系统的梳理和清理。依据发展变化了的职能情况和形势要求, 该完善的要完善, 该废 止的要废止; 二要形成系统。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的制度体系, 形成 结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制; 三要合理设计。形式上, 制度的各个要素都 要具备, 主体、客体、程序等缺一不可, 尤其是不能忽略程序。内容上, 要紧紧围绕重点部位和关键环节 来设计制度, 围绕权力运行的特点、弱点、热点设计制度, 堵塞滋生腐败的漏洞。操作上, 要注重方便易 行, 减低制度执行成本, 对过于原则、不便操作的制度要进一步细化, 制定配套措施。三要突出制度创新, 着力增强制度建设的活力与功能。创新是推进制度建设的有力杠杆。只有制度 创新, 才能为制度建设不断输送源头活水, 增添活力; 只有制度创新, 才能不断开创工作新局面, 增强制502012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#2012-07-02#金融实务2008 年第 9 期度建设的功能。实践证明, 一些好的制度创新往往能够融教育、制度、监督等功能于一体, 综合效益明显, 有利于建立健全惩治和预防腐败体系。如近两年南京分行在行风建设标准化管理、同级监督、内部 风险排查与案件防范等方面, 推行了一系列制度创新, 产生了积极的影响, 成效显著。抓好制度创新, 要 适应从源头上加大预防腐败力度的需要, 针对内控机制、防范岗位风险面临的新情况、新问题, 以规范 权力正确行使、消除滋生腐败的条件和空间为目标, 以科学的态度做好调研论证工作。有些制度应先在 一定范围内试点, 然后再逐步推开。四要规范制度运行, 着力加强制度执行的监督检查。制度要发挥作用, 有效监督是关键。要规范制度 的运行流程, 公开透明地落实各项制度规定, 建立健全对制度执行的监督机制, 不断拓宽监督渠道, 整合各 方监督力量, 形成监督合力。要建立健全能够及时发现问题、有效纠正过错的权力运行预警机制, 由纪检监 察部门牵头, 内审、人事、工会、机关党委等部门配合, 通过制定预警目标和评价标准, 量化廉政指数, 加强 对权力运行的监测和预警。通过开展各类监督检查和审计活动, 及时发现和揭露问题, 准确提供预警信息 和整改建议, 坚决纠正制度执行中存在的问题以及制度落实不到位的现象。通过健全信息网络, 及时收集、 分析、处理和利用各方面的信息, 完善情况告之、提醒谈话、督促整改等制度, 努力做到防微杜渐。五要维护制度权威, 着力严格制度的执行问责。一些很好的制度, 为什么没有发挥其应有