电子政务系统的建设管理PPT课件

精品课件 1 第七章电子政务系统的建设管理 在电子政务建设过程中 技术不能起到综合协调作用 管理才是技术的指挥棒 对于电子政务建设而言 最关键的问题不是硬件的配置 软件的变革 而是从系统工程角度 将复杂的电子政务工作流程梳理清楚 明确信息化建设的核心所在 精品课件 2 电子政务在我国兴起以来 各地在实践探索中根据自身情况组织逐渐形成了各自的政务信息化管理体制 一是成立领导小组及办公室 临时机构 二是成立专职机构 如信息办 信息产业厅 局 省市信息中心 三是落实到一个政府部门机构来负责 如科技局 计委 四是由各级办公厅 室 处室管理 几种典型模式的具体运行机制如下 一 电子政务的管理体制 一 现行的电子政务管理体制 精品课件 3 这种模式的通常做法是由地方 一把手 或信息化主管副职领导担任 信息化领导小组 组长 下属各委办局 一把手 为领导小组成员 在 信息化领导小组 下面 有一个常设性机构 信息化工作办公室 负责具体事务 重庆市信息化领导小组办公室 1 建立领导小组及办公室 精品课件 4 2 成立专职机构 很多地方为推进信息化建设而设立了专职机构 如上海市成立的 信息化委员会 就是根据 上海市机构改革方案 在原上海市信息办基础上成立的 是市政府综合管理全市国民经济和社会信息化的直属机构 同时又是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构 信息化委员会较以往 信息办 最大的不同是它属于政府组成部门 具有行政权力 另外 如青岛市建立的市委市政府计算机中心 合肥市成立的信息化工作办公室等皆属于专职机构性质 精品课件 5 3 挂靠某政府组成部门 一些地方将电子政务的管辖权交给了跟信息化相关的政府部门 如信息产业厅 局 发改委 计委 科技局等 4 办公厅 室 管理 政府办公厅 室 系统是政府部门的 枢纽 其优势是对其他部门具有较强的协调能力 同时它又贴近政府和部门领导 能及时向 一把手 传达上级有关电子政务建设的指示要求和工作安排 以及本地区 本部门电子政务建设的进展情况 精品课件 6 二 现行体制的形成原因 目前担当政府信息化的管理职能的部门 许多是由历史上的体制惯性形成的 例如我国在上世纪80年代建设的全国性的经济信息传播网络 国家经济信息系统 这项工作由当时的计委具体负责 国家计委于1987年成立了 国家经济信息中心 后改名为 国家信息中心 相应地各地方也纷纷成立 经济信息中心 这直接导致了90年代后期政府信息化兴起以后很多地方将政务信息化的管理职能归口到计委系统的现实 1 历史形成的体制惯性 精品课件 7 另外 电子政务最早的时候内涵比较单 即 办公自动化 办公厅 室 系统作为政府部门日常办公 协调机构 自然成为办公自动化的主推部门 2000年的 国务院办公厅关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知 对此专门进行了明确 全国政府系统办公自动化建设和应用工作由国务院办公厅统一负责 日常工作由国务院办公厅秘书局承担 各地区 各部门务必进一步加强对本系统办公自动化建设和应用工作的领导 把这项工作作为办公厅 室 的基本职能并进一步强化 这可以说是办公厅 室 系统介入政府信息化的开始 精品课件 8 2 新建部门的上行下效 政府信息化是一项新事物 各地都在摸索 于是很多地方在筹备管理机构时 参照了其上级部门或者国内其他地区的做法 例如国家在中央层面建立了 国家信息化工作领导小组 及其日常办事机构 国务院信息化工作办公室 因此很多地方也纷纷仿照建立类似组织 尽管各地由于情况不同 信息办 在具体的职能和权限上存在着很大的差别 精品课件 9 3 来自上级的规定 虽然国家没有对信息化的管理体制作出明文规定 但一些地方在小范围内进行了尝试 如吉林省就以省政府文件和办公厅文件两次明确要求 全省政府系统办公自动化建设和应用工作由省政府办公厅统一负责 日常工作由省政府办公厅专门机构承担 各地 各部门要把这项工作作为办公厅 室 的基本职能并进一步强化 精品课件 10 4 非正常因素的干扰 除了上述历史 现实的因素以外 还有一些非正常的因素也一定程度上左右着现有的信息化管理格局 如领导的个人喜好直接决定了对政府信息化的重视程度 并决定了是否成立专门的主管机构及其权限 更有甚者 有的时候领导的人事调动会导致政府信息化主管机构发生转移 这些非正常因素从本质上讲是政府信息化法制环境不完善所致 精品课件 11 三 当前体制下存在的主要问题 通过上面的分析 笔者认为 现有的政务信息化管理体制是在国家缺乏统一规范的前提下 各地在摸索中各自形成的 这个过程受到历史惯性 现有制度以及非正常因素等多重影响 随着我国电子政务建设的不断推进 这种从全局来看缺乏规范 从个体来看较为随意的管理体制渐渐不符合信息化的要求 它的问题主要表现在以下四个方面 精品课件 12 1 从整体看 名称编制混乱 目前各地政府部门领导信息化建设的机构名称非常混乱 同为 信息办 有的地方叫 信息化领导小组办公室 有的地方叫 信息化工作办公室 同为 信息中心 却存在 信息中心 信息管理中心 经济信息中心 信息网络中心 等不同叫法 其人员编制有的为行政编制 有的则为事业编制 另外 还有 政务信息化管理服务中心 办公厅自动化办公室 办公厅信息处 信息化委员会 电子政务处 等不同称谓 不同性质的机构 都在从事着政务信息化的管理工作 精品课件 13 2 从个体看 权利责任失衡 将传统的政府管理与现代的信息技术相结合是一项全新的历史使命 作为主管机构 必须对政府的流程机制以及信息技术的特点两方面都很熟悉 另外 政府信息化效果的发挥关键在于实现资源的互联互通和数据的共享 为了做到这一点 信息化的主管部门必须有足够的权限 精品课件 14 而现有的信息化主管机构在这两点上都存在缺陷 如最常见的 信息办 其本质是一种临时性议事机构 不是政府组成部门 没有行政权力 政府目标考核也不明确 信息办主任的行政级别同其他委办局 一把手 是平级的 大多无权参与最高决策 也没有对其他部门和对社会的有效管理手段 在规划和指导这一层面上缺乏足够的权威性 无法有效地对其他部门相应机构业务改革的指导以及信息产业的指导 而多为事业编制的 信息中心 协调能力则更逊一筹 精品课件 15 从业务来看 现有的信息化主管部门大都相对偏重技术 往往对技术很了解 但并不了解各职能部门的业务 无法掌握它们的信息化需求 因而也就无法提出让其他部门普遍认可的信息化规划 类似信息办和信息中心这样的机构发挥的职能还只是停留在技术层 而具有真正意义决策权的信息化领导小组成员则主要由机关的一把手与各条线主管副职领导组成 他们往往又缺乏信息化技术背景 办公厅 室 系统的机构往往行政职能不到位 也不能发挥应有的作用 精品课件 16 3 从横向看 多头领导严重 我国的政务信息化管理体制 除了上述提到的名称 权责问题外 还存在着同一地方多个机构并立 多头领导 政出多门的现象 这也是管理体制诸多问题中最严重的一个 旧体制的历史惯性可能导致了同一区域内多个部门都有信息化管理职能 或者是有些地方没有利用已有的信息化管理机构而另外新建了机构 导致新旧部门之间的职能交叉 精品课件 17 目前国内除个别地区以外 绝大多数地方存在政务信息化主管机构不止一个的现象 往往政府办公厅 室 信息产业厅 局 发改委 计委 信息办各管一块 造成了有些领域重复建设 有些领域多头领导 政出多门的现象 根据 信息化建设 杂志2006年做的调查 在四川省某地级市 全市目前有市委办公室 政府办公室 发改委 财政局 统计局 劳动局 公安局 物价局 开放办 教育局 农业局 广电局等10多个市直部门设有专门的信息科室或事业机构 在分头从事与政府信息化有关的工作 精品课件 18 4 从纵向看 隶属关系无序 各地的政务信息化主管部门在隶属关系上呈现出一种无序状态 例如 合肥市的信息化主管部门 合肥市信息化工作办公室 直接隶属于合肥市政府 而同样是 信息办 的杭州市 信息化领导小组办公室 则隶属于党委系统 还有些地方 信息办 设在信息产业厅 局 办公厅等部门下面 又比如 一些地方类似 信息中心 的机构是设在 信息办 下面一个主管技术的事业编制单位 但也有不少 信息中心 挂靠在发改委 或计委 系统或办公厅 室 系统 如石家庄市2003年10月重组成立的 信息中心 就隶属于市政府办公厅 精品课件 19 粗略统计 各地信息化主管机构在隶属上 有直接隶属于市政府 隶属于党委 以及办公厅 室 系统 发改委 计委 系统 信息产业厅 局 系统 科技局系统等多种模式 隶属关系不同还带来一个问题就是上下级部门之间的协调困难 一些地方也因为市和下面的区县没有形成统一对口的管理体制 没有专门的职能机构 导致 信息孤岛 不断出现 精品课件 20 四 电子政务管理体制的优化 由于我国在政府信息化的管理体制上一直没有出台全国性的规范 各地在电子政务的探索实践中分别自行确立信息化管理体制 散乱性和随意性很严重 随着实践的发展 管理体制问题已经日益成为我国电子政务发展的重要障碍 为此 调整优化我国的电子政务管理体制已成为一个十分紧迫而必须的问题 精品课件 21 1 有必要统一全国的电子政务管理体制 在全国范围内推行一套 统一 的政务信息化管理体制 最好能以法律的形式加以确定 这个 统一 具体有两层意思 一是在同一区域内 只应该有一个政务信息化的主管机构 或者是一种 一主多辅 的形式 但必须保证只有一个决策核心 只有这样 才能在同一地域范围内有效地整合各种资源 协调各部门 形成合力推进电子政务建设 二是在机构性质和隶属关系上应该保证 统一 这样能避免上下级信息化主管部门隶属关系各不相同的现象 从而能有效地加强政府信息化的纵向联系 以更好地发挥信息系统效力 精品课件 22 2 按照 广义政府 的概念确立管理体制 在中国的政治体制下 党委 人大 政府 政协等四套班子是相对独立的 而它们又都有信息化方面的需求 它们之间是应该各自建单独的系统还是统一规划 统一管理呢 很多人都认为 中国的政府信息化 除了中央层面比较特殊 政府和党委系统在信息化建设时搞两套系统还情有可原以外 从省一级以下 包括地级市 县 绝对不能在信息化过程中搞两套分立的系统 凡是搞两套的 都是一种结构性的浪费 精品课件 23 比如 可以建议设立一个如同 编办 那样横跨党委 政府的信息化领导机构 统筹广义上的 电子政务 而人大 政协信息化的需求比较少 更不宜重起炉灶 事实上 国内目前有很多地方推行的是这种广义电子政务概念 如合肥市 杭州市余杭区等 均取得了明显的实际效果 合肥市 精品课件 24 为了有效地推进电子政务 必须保障政府信息化主管部门职能和权限的统一 管理机构必须具有针对同级政府部门的议事协调权 要实现这一点 最好能有地方 一把手 领导的介入 并有党委秘书长和政府秘书长的参与 管理机构也必须有同级财政资金的信息化项目审批权和信息化专项资金管理权 这样才可能保障政府信息化统一规划 统一部署 防止重复建设 最后 应当将政务信息化纳入行政效能考核 并由信息化管理机构和政府监察机构共同负责实施 这样能加强各部门对电子政务的重视程度 3 建立权责相称的政府信息化管理机制 精品课件 25 二 电子政务系统建设中的项目管理 同其它信息化工程一样 电子政务建设首先是一项项目工程 因此必须在其建设过程中采用项目管理的思想和方法 很多电子政务工程之所以失败 主要原因就是缺乏有效的项目管理 无论在中国还是国外 对于电子政务项目而言 建设目标是一致的 其实也是非常明确的 更高的质量 更低的成本 更快的进度 更高的满意度 与项目管理理论体系的总目标是一致的 精品课件 26 一 项目管理概述 项目管理 ProjectManagementPM 是第二次世界大战后期发展起来的重大新管理技术之一 虽然在此之前项目管理已广泛应用于许多事业领域 如工程建设项目和新产品开发 但直到第二次世界大战期间以及战后 它作为管理技术复杂的活动 或需要多学科协作的活动的一种特殊工具的价值 才完全被认识 其结果使项目管理成为一种相对来说较新的管理方法 得到迅速发展和不断完善 到20世纪80年代 项目管理已经被公认为是一种有生命力并能实现复杂的企业目标的良好方法 精品课件 27 项目是指在一定的约束条件下 主要是限定时间 限定资源 具有明确目标的一次性任务 它需要运用多种学科的知识来解决问题 没有或很少有以往的经验可以借鉴 项目管理可以说是在一个确定的时间范围内 为了完成一个既定的目标 并通过特殊形式的临时性组织运行机制 通过有效的计划 组织 领导与控制 充分利用既定有限资源的一种系统管理方法 1 项目与项目管理 精品课件 28 2 项目管理的特点 一次性一次性是项目与其他重复性运行或操作工作最大的区别 项目有明确的起点和终点 没有可以完全照搬的先例 也不会有完全相同的复制 项目的其他属性也是从这一主要的特征衍生出来的 独特性每个项目都是独特的 或者其提供的产品或服务有自身的特点 或者其提供的产品或服务与其他项目类似 然而其时间和地点 内部和外部的环境 自然和社会条件有别于其他项目 因此项目的过程总是独一无二的 精品课件 29 目标的确定性项目必需有确定的目标 时间性目标 如在规定的时段内或规定的时点之前完成 成果性目标 如提供某种规定的产品或服务 约束性目标 如不超过规定的资源限制 其他需满足的要求 包括必须满足的要求和尽量满足的要求 目标的确定性允许有一个变动的幅度 也就是可以修改 不过一旦项目目标发生实质性变化 它就不再是原来的项目了 而将产生一个新的项目 精品课件 30 活动的整体性项目中的一切活动都是相关联的 构成一个整体 多余的活动是不必要的 缺少某些活动必将损害项目目标的实现 组织的临时性和开放性项目班子在项目的全过程中 其人数 成员 职责是在不断变化的 某些项目班子的成员是借调来的 项目终结时班子要解散 人员要转移 参与项目的组织往往有多个 他们通过协议或合同以及其他的社会关系组织到一起 在项目的不同时段不同程度的介入项目活动 可以说 项目组织没有严格的边界 精品课件 31 成果的不可挽回性项目的一次性属性决定了项目不同于其他事情可以试做 作坏了可以重来 也不同于生产批量产品 合格率达99 99 是很好的了 项目在一定条件下启动 一旦失败就永远失去了重新进行原项目的机会 项目相对于运作有较大的不确定性和风险 精品课件 32 1 项目管理水平相当低 电子政务建设中项目管理总体水平相当低 没有采用科学的项目管理方法 各级政府机构严重缺乏技术水平高和项目管理能力强的 双高 人才 不具备独立完成电子政务系统开发的人力资源条件 因此 一般项目都以完全外包的方式由信息系统供应商完成 这就把国内IT企业项目管理总体水平低的问题带到了电子政务项目中来 从而上演了无数个招标书上 项目将采用规范的项目管理方法 的谎言 很多电子政务项目中项目管理组织机构形同虚设 二 我国电子政务建设项目中的管理问题 精品课件 33 2 项目缺乏系统性和计划性 项目运作主要体现为过程行为 我国电子政务项目的任务细分与计划性不够 出现项目进度延迟 资源浪费 质量低下或项目失败等现象 其中一个重要原因是项目的规划能力不强 目标不明确 以及下一步发展不清晰 缺乏系统性 例如在政府门户网站建设中 对于 门户网站的栏目功能是什么 门户网站的评估考核标准是什么 如何保证各门户网站的信息安全性 如何保证门户网站信息的及时更新 如何实现横向和纵向信息资源共享 等问题 都需进行系统地 全盘地考虑 精品课件 34 3 项目管理体系不健全 责权不明确 大部分政府机构缺乏完整的项目管理体系 分工和责权不明确 项目管理的漏洞较多 缺乏协调性 例如决策和执行的关系 通常可能在众多项目中没有得到很好的区分 很大程度上增加了项目的实施难度 并妨碍其效果的发挥 导致 决策难 执行更难 的局面 例如 在政府业务流程改造设计中 本来应该由最高决策层确定的事情 可决策层觉得比较难处理 就把问题推给执行层 而执行层又常常把它推给技术服务公司 结果在技术服务公司层面模糊处理 最终问题在应用系统实现后又很快暴露出来 精品课件 35 4 项目风险防范意识差 不确定性因素较大 很多电子政务项目管理没有风险防范计划 项目的可行性研究和分析流于形式 领导说同意就行 项目计划阶段不注重项目针对技术的 组织的 外部的和项目管理等方面的风险分析 项目实施中不重视对风险的管理和监控 其结果是 因项目风险管理不当招致项目中途停工 无限期延迟 或者即使勉强建成也问题成堆 精品课件 36 在从事政府项目建设中 来自IT企业的项目经理领导技能较弱 在许多情况下对政府内部业务不熟悉 缺乏决断力 加上项目本身存在一些不确定因素 常常出现项目经理不能得到组织高层领导及政府客户的有效支持等问题 导致项目中途下马或更换项目经理 5 项目领导技巧欠缺 缺乏有经验的团队 精品课件 37 6 不注重项目经验总结和知识共享 大部分电子政务项目收尾草率 缺乏项目收尾和经验总结过程 开发建设与运营维护脱节 项目绩效水平较低 当然目前在项目决策与实施 管理与技术之间的处理也存在一定的冲突 同时我国许多电子政务项目建设中存在的问题和积累的经验 还不能普遍 相互地与其他机构共享 导致许多同样的错误在不同项目中不断重演 精品课件 38 7 缺乏科学的项目绩效考核 电子政务建设缺乏科学的绩效考核标准和依据 评估什么 怎么评估 等问题没有得到很好的解决 我们很少能看到公开承认失败的电子政务项目 分析其原因 不外乎有几种情况 一是政府机构和服务提供商本身不愿意 露丑 二是关于电子政务成功和失败的