对农村信用社改革与发展问题的探讨.doc

对农村信用社改革与发展问题的探讨农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，在农业和农村经济发展中地位和作用十分重要，其改革发展中存在的问题引起了各级党政和各界关注。时下，关于农信社改革的报道不断见诸报端。那么，农信社改革究竟难在哪里？出路何在？障碍何在？笔者认为，只要将“国家适当扶持，地方政府负责”真正落到实处，彻底消除宏观层面的诸多障碍，确立科学的合作金融理论与政策，解决微观难题就会容易得多。现将农村信用社在改革发展进程中出现的诸多问题和发展策略提出个人看法，以期抛砖引玉。一、农村信用社简要发展历程以*县农村信用社为例，其发展大体经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（19511958），1951年，首次在*区南房村建立信用互助小组，形成农村信用社雏形。1955年下半年，全县实行乡乡建社。这段时期基本保持了合作制性质，对当时国民经济恢复发挥了重要作用。二是折腾与发展阶段（19591980），众所周知的原因，农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资与分配的重要渠道，也打上了“官办”烙印，合作制色彩被冲淡。三是农行代管阶段（19811996），这一时期中国农业银行重建，农村信用社被划归农行管理，信用社与农行属于两套编制，使用两本账簿，但却是同一套领导班子，信用社的主要工作对象为乡镇企业。1994年县联社成立，对辖区信用社实行统一管理，联社与信用社为两级法人，信用社有独立的经营机制和用人机制。1996年，信用社正式从农行分出，开始独立运营。四是改革与发展阶段（1996至今）。1996年国务院下发了关于农村金融体制改革的决定，人民银行负责对农村信用社直接监管，并承担了行业管理职责。二、农村信用社体制形成的先天不足从以上发展历程可以看出，农村信用社作为农村金融的主力军，事关农村稳定、农村经济发展和农民增收的大局，农村信用社也必需顺应时代发展的需要，与时俱进，审慎改革，改进服务方式、改革管理体制，以更好地支持三农。但现实情况是，农村信用社体制长期得不到理顺，业务发展滞后于经济发展并受多种外部因素的制约，农村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，其管理模式已成为事实上的商业银行模式，积累了大量的难以化解的历史包袱。如资产质量不高、经营效益低下、资本充足率低，等等，直接阻碍了农村信用社的健康发展。要想解决这些问题，关键是要加快农村信用社经营管理体制的改革，使之端正经营方向，明晰产权关系，完善法人治理结构，落实防范和化解金融风险的责任，以更好发挥其在农村金融服务中的主力军作用。由于历史和体制方面原因，农村信用社在发展过程中逐步沉积了一系列矛盾和问题，而且随着改革进程的加快，这些矛盾和问题显得越来越突出。（一）法人治理结构不合理。一是法人治理形式表面化。虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会的治理形式，但大部分农村信用社“三会”制度基本流于形式，理事会、监事会、主任分设难以做到，也难以履行程序进行规范化管理，加之社员在客观上参与信用社民主管理的机会少，信用社距合作制要求还有相当的距离，没有民主管理的实质内容。二是法人自治目标不明确。是按合作制实行自律管理，紧紧依靠“三会”组织，还是在合作制“外衣”下实行法人负责制式的集中管理，目标不明确。 （二）风险责任不明确。由于农村信用社普遍经营规模偏小，抗风险能力弱，经营风险难以避免。但农村信用社风险由谁负责，由谁承担的问题，一直没有明确的界定。由于产权关系不清，所有者缺位，不论是经营者还是社员，对信用社资产质量、经营成果等问题并不十分关心。农村信用社一旦出现金融风险，对经营者而言，信用社与自己利益关系不大，既难于“自负盈亏”，也难于“自担风险”；对社员而言，由于社员股金数量很少且分散在千万个农户之中，社员也不愿为几元、几十元的股金花费更多的成本来监督信用社的经营与发展。（三）股本金不真实。目前信用社“入股自愿，退股自由”的募股方式，使信用社股本金缺乏一定的稳定性，也淡化了社员的权利和义务。由于农村信用社的亏损问题，信用社在募股宣传中，大部分仍以“保息分红”或纯支付利息方式宣传，如按规范的“不保息分红”募股，又难以取得农民的信任和支持。如我县近两年募集的股金大部分为存款化股金，而真实性的股金少之又少，掩盖了信用社资本充足率。如果按合作制规范要求，大量的存款化股金转入存款科目后，面临的首要问题是严重资不抵债。（四）管理体制不确定。目前,我国农村合作金融组织管理模式主要有两种：一种是以信合办为代表的行政色彩较浓的行业管理组织，一种是以地（市）级农村信用联社为代表的具独立法人资格的行业自律组织。这两种模式并行的格局，使基层信用社在体制和经营上无所适从，不利于基层信用社把握合作制方向，也不利于合作制金融改革的深入发展。目前，山东省除青岛、潍坊外，其他15个地市均采取的是信合办管理模式。严格地说，信合办只是一种农村合作金融组织改革的过渡管理组织，它既不是行业自律组织，也不是真正意义上行业管理组织，而是一种行政色彩较浓的准行业管理组织，而且带有明显的金融监管特性。一方面市办人员大部分由当地人民银行指派，机构隶属于人民银行，几乎是人民银行的一个处室；另一方面，信合办又履行的是行业管理的职能，对县联社和农村信用社实行计划指导，这样人民银行市级中心支行与信合管理办、与县联社形成了实质的上下级关系。既导致了人民银行职责错位，又容易使信合办管理越位，难以真正实现农村合作金融组织的民主管理。（五）历史包袱沉重。影响农村信用社发展的历史包袱重、政策环境欠佳是信用社经营发展的一道难题，农村信用社的“弱势”地位短期内难以从根本上改变，历史包袱短期内难以彻底化解，主要包括大量沉积资金、历年挂亏、人员素质不高、难以变现抵贷资金等等。三、解决农村信用社经营体制问题的对策解决农村信用社经营中和体制上存在的问题，当务之急是加快农村信用社改革，以适应经济发展新要求。（一）多视角定位“三农”，拓宽市场领域。农村信用社的市场定位不是狭义的“三农”定位，鉴于当前农村信用社经营发展实际，对“三农”内涵应适当扩大，可在传统的“农业、农民和农村经济组织”的基础上扩展至涉农企业、涉农经济组织和为农业、农村经济服务的个体工商户和私营企业，服务区域可扩展至县域的城乡结合部。因为，农村信用社从成立之初，党和政府就赋予其面向“三农”服务的职能定位，随着农业改革的不断深化，农村经济也逐步向多层次化发展，这就要求在农村经济发展中既要有以民营企业为主要服务对象的商业性金融机构，还要有为农户服务的合作性金融机构。但鉴于目前农村金融服务体系中，政策性银行因政策规定不能顾及，国有商业银行又收缩了县以下机构网点，农村信用社成了县以下农村金融体系的金融主力军。农业生产发展、民营企业壮大、农村产业结构调整的资金支持重任就责无旁贷地落到农村信用社的肩上。（二）加大政策扶持，营造良好外部环境。首先，中央银行要加大对信用社的支持力度，把农村信用社作为金融的“弱势群体”倾注扶持之情。可从以下几个方面给予适当支持：一是再贷款支持。由于农村信用社在同业竞争中势单力薄，对外部救助的依赖性较强，这种比较劣势容易导致支付危机，中央银行需要加大再贷款支持力度，根据农村信用社需要及时给予再贷款支持。二是实行优惠利率，适当提高农村信用社存款准备金利率；三是在现金和开户上，结合实际取消一些限制性规定；四是以县为单位，将邮政储蓄转存人民银行款项，有偿调剂给农村信用社用于支持“三农”发展。其次，在税收政策上，税务部门要根据农村信用社服务农户和农业的特点，继续降低营业税率，对资不抵债信用社应免交营业税，对有历年挂亏的信用社免交所得税，待其经营好转后再恢复征税。对信用社依法收贷中以资抵贷的土地使用权、房产设备等免交交易环节的各种税赋，对遭受自然灾害严重的地区，当年适当减免营业税。第三，各级政府要重视和支持农村信用社打击逃废贷款债务，帮助农村信用社依法维护金融债权，加大联合制裁力度，培育良好的社会信用氛围。（三）转换经营机制，完善法人治理结构。取消基层农村信用社法人地位，县联社及所属农村信用社的全部债权债务，由实行统一法人管理体制后的县联社承担，对外统一纳税，实行联社统一法人核算制度，建立新的法人治理结构。转换经营机制，不仅仅是核算方式的改变，其中包括利益分配机制、经营考核机制、网点管理机制、资金营运机制等各个方面。这就要求农村信用社尽快适应统一法人体制要求，从转变思想观念入手，大力推行客户经理制和全员营销制；从集约化经营入手，改进网点管理机制和效益核算机制；从提高资金运用率入手，加强资金营运机制；从合理配置人力资源入手，健全用人机制和经营考核机制。（四）划清历史责任，妥善处理“包袱”。以*县为例，近两年虽然在不良贷款清收上探索了土地承包权抵贷、承包田抵贷、责任清收等多种盘活措施，但不良贷款占多仍较大，成为制约农村信用社发展的最大“瓶颈”。要客观对待农村信用社的历史包袱问题，既要解决因政策性因素形成的历史包袱，又要防止把因市场风险和经营管理不善而形成的新风险归结为历史包袱。因此，农村信用社要划清界限、确定责任人，在继续加大对责任人贷款追究力度的基础上，国家应尽快制订减免农村信用社历史包袱的政策，对政策性历史包袱应由政府负责并承担，可采取“一次性补偿”办法，解决历史包袱。（五）创新改革思路，进行股份制改造。农村信用社的体制改革必须选择一个符合市场经济规律，优化资源配置，有竞争机制的产权明晰、法人治理结构完善、风险责任明确的体制来保障。鉴于目前农村信用社经营发展中存在的诸多问题，我们应该用历史唯物主义观点，分析农村信用社所依存的社会经济环境的变化、经济思想的变化和科学技术的发展，大胆对农村信用社进行股份制改革。目前，业内人士对农村信用社股份制改造提出两种意向，一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区,组建股份制农村商业银行。二是改组为股份合作制金融企业。按照*县实际，目前尚不符合不良贷款占比15%以内、资本充足率8%等组建商业银行的要求，因此，*县农村信用社的改革模式应立足现实，在实现全县一级法人的基础上，改组为股份合作制金融企业。股份合作制信用社是一种农户和私营企业按照章程或协议，以资金使用权作为股份，自愿组织信用社，基本实行民主管理，按股分红，并留有公共积累的企业法人。它将股份制与合作制的特点揉合在一起，既保持了合作制民主管理、为社员服务的基本内涵，又吸引了股份制考虑投资人利益的优点，产权明晰、权责分明，具有自我约束力，是一种新型的混合经济组织。这既利于贯彻合作精神，又利于责权利相统一，增强农户和农村个体企业入股和参与信用社管理的吸引力，其 股权设置由普通股和投资股构成。普通股按合作制原则设立，吸收对象为农民、农业规模大户、农村经济组织，实行保息，不享受分红，不承担经营风险，可以自由退股，普通股体现合作制