四川地震灾区耕地资源安全分析与加强耕地保护的思考.doc

第 38 卷第 3 期四川师范大学学报 (社会科学版)J o ur nal of Sichua n No r mal U niver sit y ( Social Science s Editio n)Vol . 38 ,No . 3May ,20112011 年 5 月四川地震灾区耕地资源安全分析与加强耕地保护的思考伟1a ,2 ,黄敏1 b杜(11 四川师范大学 a . 经济与管理学院 , b. 文理学院 ;21 西南土地资源评价与监测实验室 ,成都 610068)摘要 :汶川 5 12 特大地震损毁了大量耕地 ,使四川地震灾区耕地数量和质量受到严重威胁 。耕地资源安全不仅直接影响灾区粮食安全与生态安全 ,而且关系到灾区社会经济安全 ,也关乎地震灾区恢复重建工作的成败 。 四川地震灾区恢复重建要以保护耕地资源安全为出发点 ,大力加强耕地保护。关键词 :四川 ;地震灾区 ;耕地资源 ;耕地保护中图分类号 :D6321 5 文献标志码 : A 文章编号 :100025315 (2011) 0320052206一关于耕地资源安全与耕地保护的理论界定(一) 耕地资源安全 从国内外关于资源安全的研究成果来看 ,美欧的界定主要包括三方面的安全 :一是数量安全 ,即耕地资源的数量多少 ,通常用耕地资源总量和人均水 平来反映 ; 二是质量安全 , 即维持耕地资源具有长期、持续和稳定生产能力的土地质量水平 ;三是结构 安全 ,指耕地资源数量结构和区域结构的稳定性 ,耕地资源利用类型的多样性是结构稳定性的基础 4 。(二) 耕地保护 国外关于耕地保护的研究一般采用农地保护的提法 ,农地保护源于社会对土地资源的不合理利用和生态环境破坏对于土地资源的威胁。我国对于耕 地保护问题的关注则源于粮食安全问题 ,尤其是在等西方国家对于资源安全的研究起步较早且研究较为深入 ,尤其是对资源安全测评尺度的研究甚为透彻。西方国家的资源安全测评系统可以根据资源核算和风险评估以及宏微观生态系统的运行机理描述来进行国家各项资源的安全指数测算 1 。国外学者对于中国耕地资源安全颇具影响力的研究成果首先来自于布斯特 布朗 (L e st e r R . B ro w n) 的谁来养活中国。布朗博士在文章中大胆预测 :到 2030 年 ,中国由于耕地面积减少 , 粮食将减产 20 % , 如果不20 世纪 70 年代初到 80 年代中期“世界粮食危机”之后 ,耕地保护问题成为影响我国国家安全的战略性问题。在耕地保护工作的侧重点上 ,西方国家的 农地保护工作以不破坏土地生产潜力为依据 ,注重农地生物生产的功能保护和土地本身自然景观的生考虑膳食结构的改善 ,中国将进口相当于世界粮食贸易总额的粮食 2 - 3 。布朗博士对于中国耕地资源安全担忧引发了国内学者对耕地资源安全问题的研究热潮。从现有研究成果来看 ,对于耕地资源安全收稿日期 :2011201207基金项目 :国家社科基金重点项目“城乡一体化中农民权益保障研究”(编号 :08A S H003) 及国家社科基金一般项目“耕地保护的经济补偿机制研究”(编号 :10BJ Y047) 的阶段性研究成果 。作者简介 :杜伟 (1973 ) ,男 ,四川雅安人 ,经济学博士 ,四川师范大学经济与管理学院教授 ,西南土地资源评价与监测实验室科研人员 ,主要从事农村经济问题研究 ;黄敏 (1984 ) ,女 ,四川广汉人 ,四川师范大学文理学院教师 ,主要从事农村经济改革与发展研究 。行农地保护工作时 ,遵循不破坏土地本质属性的原震对耕地质量的损毁程度非常严重 ,因山体滑坡、垮则 ,在坚持这一原则的基础上不限制土地使用者选择利用土地的方式。我国对于耕地保护的要求与西 方发达国家不同 ,对耕地保护的规定更加严格 ,不仅要求在耕地的生产功能和生态属性上予以保护 ,同时也要求从利用方式上严格执行耕地保护的有关规 定。由于对土地生产潜力和生态功能的评价缺乏科 学权威的测评体制 ,在实际操作层面 ,我国目前更注重从耕地利用方式上保护耕地 ,对于特殊用途的耕 地特别是种植农作物的粮田、菜地等予以特殊保护 。二四川地震灾区耕地资源安全评价耕地资源安全主要从耕地数量安全和耕地质量 安全两方面来评估。耕地数量安全评价指标包含人 均耕地面积、人均耕地减少面积 、耕地压力指数、人均粮食占有量、人均补充耕地等指标 ;耕地质量安全 评价指标包含地貌、土壤、气候、水源 、利用程度、利 用效率等指标。由于受数据资料的限制 ,本文对四 川地震灾区耕地数量和质量安全的评价只选择部分 评价指标作为评价依据。(一) 四川地震灾区耕地数量安全评价 四川省人地资源矛盾向来十分突出 ,集中表现为耕地总量不足、人均耕地少、耕地质量差 。根据震 前 2007 年 的 统 计 数 据 , 四 川 省 共 有 户 籍 人 口88151 2 万人 , 当年全省的耕地总面积为 3941 59 万公顷 ,即 59181 85 万亩 , 全省人均耕地面积为 01 67亩 ,比联合国粮农组织确定的 01 8 亩的警戒线低16 % ,仅 相 当 于 全 国 人 均 耕 地 11 4 亩 的 48 % 。5 12地震受灾区域主要分布在龙门山断裂带上 ,包 括阿坝州、德阳、绵阳、广元和成都西北部分区域 。四川省农业厅、省科技顾问团对四川地震灾区的调 研结果显示 : 5 12 地震引起的山体滑坡、泥石流 、 地层断裂等灾害 ,造成全省 1681 8 万亩农田损毁 ,国 家民政部公布的 8 个市州的 39 个重灾县中 ,损毁耕 地面 积 为 1531 4 万 亩 , 占 全 省 受 灾 农 田 面 积 的901 88 % ;其中 ,旱地损毁面积为 1041 8 万亩 ,占损毁 耕地的 681 32 % ; 水田损毁 481 6 万亩 , 占损毁耕地 的 311 68 % 。成都 、德阳 、绵阳 、广元是四川省耕地塌、覆盖等完全灭失耕地 141 26 万亩 ,占损毁总量的81 45 % ; 重 度 损 毁 341 56 万 亩 , 占 损 毁 总 量 的201 47 % ; 中 度 损 毁 461 14 万 亩 , 占 损 毁 总 量 的271 34 % ; 轻 度 毁 损 731 84 万 亩 , 占 损 毁 总 量 的431 74 % 。地震对耕地质量的破坏主要表现在两 个方面。一方面 ,地震引发地下深层物质喷出 ,导致 耕地土壤中各种元素的含量和比例发生变化 ,造成对土壤环境的污染和破坏。以彭州市为例 ,根据四 川省土壤肥料测试中心的震前与震后的检测数据 , 仅有军乐镇的三个检测数据与震前水平一致 ,其余 乡镇检测数据均有不同程度的变化 ,其中 ,重金属镉 的污染比较严重。另一方面 ,地震后大量耕地被迫 转变用途 ,破坏了耕地的生产能力。由于地震损毁了大量居民住宅 ,灾区地势开阔的耕地被紧急用于 修建过渡安置房 ,同时 ,灾后重建无论是基础设施还 是生产生活设施建设都需要大量建设用地。据四川 省国土资源厅发布的数据 ,全省地震灾区恢复重建 共需用地 2801 8 万亩 , 其中需要占用耕地约 56 万亩 。灾后重建所占用的耕地多为地形平坦 、地势 开阔的土地 ,这些土地一般是当地最肥沃 、质量最好 的耕地 ,耕地用途一旦被改变 ,即使以后被恢复为农 业用地 ,其生产能力也必须要耗费 3 - 5 年的时间才 能恢复。三 耕地资源安全对地震灾区灾后重建工作的 影响分析耕地资源是人类生存和发展的物质保障 。地震 灾区耕地资源安全对灾后重建各项工作的顺利推进 影响重大 ,主要表现在三方面 : 第一 ,耕地是农业生产最基本的生产资料 ,耕地资源安全直接影响灾区 的粮食安全 ;第二 ,耕地作为土地资源的重要组成部 分 ,土地生态系统对整个生态系统的和谐具有决定 性作用 ,地震灾区耕地资源受损势必影响土地生态 系统 ,进而对灾区整个生态系统形成威胁 ; 第三 ,耕地是人类生存和发展的重要资源 ,地震灾区灾后经 济建设恢复和社会生活的有序进行都依赖于耕地的 物质保障功能 ,灾区耕地资源的安全性又关系到灾四川师范大学学报 (社会科学版)则始于上世纪 70 年代。根据 2001 年在德国波恩世受到的威胁加剧。地震灾区耕地数量与质量的双重锐减给当地生 态系统带来巨大压力 ,灾区生态安全将反作用于耕 地资源安全 ,导致耕地安全与生态安全之间的恶性 循环。四川省人地矛盾突出 ,人均耕地面积长期低 于联合国粮农组织确定的 01 8 亩的警戒线 ,而此次 地震发生的区域多集中在山地和丘陵地带 ,属于省 内耕地资源非常稀缺的区域。5 12 地震导致大量 耕地受到不同程度的损毁 ,使灾区人均耕地面积大 大减少。以北川县为例 ,北川县此次耕地损毁面积 为 13 万亩 , 占全县耕地面积的 821 96 % , 其中仅耕 地灭 失 面 积 就 达 到 5 万 亩 , 占 该 县 耕 地 面 积 的311 9 % ,人均耕地减少 01 32 亩 。这将导致地震灾 区耕地人口承载压力加大 ,为了满足生产生活需要 ,界粮食大会上的定义“, 粮食安全是指能够持续而稳定地向所有人群提供无污染、无公害 、能增强健康和延年益寿的粮食和其他食物” 5 。要达到粮食安全的目标 ,必须要保证充足的粮食供给 。粮食生产受到农业生产环境的制约 ,而耕地资源是农业生产最重要的自然基础 ,耕地资源安全对粮食安全起着决定性的作用。大量研究结果表明 ,耕地数量与粮食产量之间呈现为正相关关系 ,即便是在农业科技不断进步的现实背景下 ,耕地数量对粮食产量的影响因子下降 ,但耕地数量与粮食产量之间的正相关关系不会改变 ,耕地数量安全仍是粮食安全的基础 。从四川地震灾区耕地减少状况与粮食产量之间的变化关系来看 ,5 12 地震导致耕地大面积被损毁是导致灾区农业生产极易向“高投入 、高产出、高耗能、高污染”粮食减少的首要原因。同时 ,耕地质量与耕地产能的粗放型模式发展。这种粗放型的农业经济发展模式可以在短期内创造大量的物质财富 ,满足当地对 农产品的生产生活需求 ,但同时也将给灾区带来长呈现为正向关系 ,耕地质量越好 ,其生产能力越强 。有关耕地质量与产能的定性研究结果显示 ,高 、中 、低等农田的粮食单产能力比例为 21 7 11 8 1 ( 假期的生态安全隐患 ,最终将以资源过度开发和生产 、定低等农田的粮食单产能力为 1) 6 。高等质量耕生活环境严重破坏为代价。这一情况在历史上有许多教训值得借鉴。比如 ,在第二次世界大战结束后 , 部分发展中国家为了谋求农业的高效率生产 ,积极 推广生化肥料 ,大规模地毁林开荒 ,生态系统遭到严 重破坏 ,致使耕地土壤结构改变 ,大面积水土流失 , 耕地迅速退化。(三) 耕地资源安全关系到灾区社会经济安全 社会经济安全是某一区域在一定阶段 ,社会、经济、资源和环境能够满足当前社会经济各个层面及 发展的需要 , 并能促进整个社会经济的可持续发 展 8 。其中 ,资源是人类生存和发展的不可或缺的自然物质 ,资源安全为社会经济安全提供物质保障 , 而耕地资源安全是资源安全的重要组成部分 ,保障 社会经济安全的诸多物质资源都必须要依赖耕地资 源的安全 。耕地资源的毁损 ,不仅直接影响粮食和 生态安全 ,同时也会带来社会经济安全的隐患。农业是社会经济发展的基础产业 ,灾区工业、服 务业的恢复与重建工作都依赖于农业生产能力的恢 复 ,农业生产又必须以耕地资源安全为依托。农民 作为地震灾区的微观经济体 ,其经济安全对地区社 会经济安全具有强大的影响力量 “, 耕者有其田”是保障农民经济安全的前提条件 。5 12 地震受灾的 大部分区域属于农村地区 ,由于农业收入目前还是地的粮食生产能力接近低等耕地的 3 倍 ,中等质量耕地的粮食生产能力接近低等耕地的 2 倍 。耕地质量下降的后果是粮食产量的下降。5 12 地震损毁大量耕地 ,耕地数量与耕地质量同时下降 ,给灾区粮食生产安全造成巨大的威胁。根据四川省农业厅的测算 ,5 12 地震直接造成全省粮食减产 25854 万公斤 ,其中由于耕地灭失所造成的粮食损失为 4991万公斤 ,由于耕地质量下降而导致年粮食生产能力下降达 20863 万公斤 。粮食安全不仅关系到农业生产部门的正常发展 ,还直接影响工业部门的生产补给 ,是恢复灾区生产能力的重中之重 。(二) 地震灾区耕地资源安全间接威胁生态安全根据国际应用系统研究所 ( IA SA ) 1989 年关于生态安全的定义“, 生态安全是指在人的生活 、健康 、安乐、基本权利来源、必要资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态 ,包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全 ,组成一个复合人工生态安全系统” 7 。耕地资源安全是生态安全的子系统之一 ,生态系统安全与耕地资源安全之间的影响关系是双向的。地震灾区耕地资源安全直接影响生态安全 ,与此同时 ,地震灾区生态系统受损会反作用于耕地资源安全 ,使耕地资源安全所严重影响了农民的家庭经营收入 ,使灾区居民家庭大力开展灾区农田修复试验示范 ,积极探索农田的总收入下降 ,居民家庭经济安全受到影响 ,带来了社会经济安全的隐患 。同时 ,由于此次受灾较为严重 的地区多为耕地数量稀少的山区和丘陵地带 ,是少数民族聚居的地区 ,耕地的产能能否迅速恢复、粮食能否充足供应、农业能否正常发展等问题 ,不仅关系 到灾区人民的生产生活 ,而且还严重影响灾区社会 的和谐与稳定。四 成都市灾后重建中加强耕地保护的措施分 析5 12 地震后 ,成都市高度重视灾区损毁耕地 的修复与重建工作 ,严格按照国务院颁布的汶川地 震灾后恢复重建条例中关于在灾后重建中实施耕 地保护工作的有关规定 ,积极推进灾区耕地保护工作 ,其具体举措和经验如下 。(一) 以集约用地为指导 ,提高灾区土地使用效 率土地集约利用的理论源于土地资源边际效用递 减的特殊规律。土地集约利用是相对于土地粗放经营来说的 ,是在科学技术进步的基础上 ,在单位面积 土地上集中投放物化劳动和活劳动 ,以提高单位土 地面积产品产量和负荷能力 9 。成都市从 2003 年 底开始实施“金土地工程”,目的在于通过土地整理 工作为城市建设用地提供占补平衡指标 ,在拉动区域社会经济和谐发展的同时逐步实现土地的集约利 用。5 12 地震发生以后 ,成都市将集约用地的思 想推广到灾后重建各项用地规划中 ,力求在灾后重 建的过程中通过合理的用地规划 ,体现土地用途的 多样性、相融性 、共享性和发展性 ,提高灾区土地的使用效率 。2008 年 6 月 ,成都市颁布了成都市村 镇灾后重建规划编制导则,要求统筹考虑群众的生 产、生活和农业规模化经营 ,保障土地的高效应用 , 以实现灾区社会效益 、经济效益 、生态效益的最大 化。(二) 重视灾区损毁农田修复重建 ,努力恢复耕 地产能5 12 地震造成灾区耕地数量和质量的双重锐修复模式 ,严格按照 2008 年 6 月 30 日颁布的地震灾区土壤污染防治指南 ( 试行) 的有关细则实施灾 区耕地土壤的检测和修复工作。成都市还专门为灾区农田的恢复重建划拨了重建基金 ,将其作为灾后重建的重点投资项目 ,投放的项目包括整合农业综 合开发、水土保持 、国土整治等。(三) 在灾区推行土地流转新模式 ,努力实现耕地占补平衡5 12 大地震发生后 ,成都市将灾后重建的土 地利用与集体建设用地流转改革结合起来 ,把推进 农村土地流转和推动土地规模经营纳入了农村住房 灾后重建的整体框架之中。这种涵盖了建设用地增 减挂钩和农用地整理的灾后重建举措 ,既有效解决 了群众灾后住房重建资金 ,又保证了灾毁耕地的复 垦和其他农用地生产条件的改善 ,不仅为灾区农村 开展规模化农业产业项目提供了支撑 ,也有助于农 村耕地保护目标的实现 。(四) 指导灾区群众发展现代农业 ,提高耕地边 际生产率四川省耕地资源稀缺、人口众多 ,单位耕地产出效率已经呈现出递减趋势。如何解决人地关系矛 盾 ,提高耕地边际生产效率 ,是四川省耕地保护工作 的一项难题 。成都市以灾后重建为契机 ,选择灾后重建实验区 ,结合当地的自然优势 ,考察耕地土壤的 质量 ,指导当地灾区群众组织发展现代农业 ,提高耕 地边际生产率。以彭州市为例 ,2010 年该市建成现 代农业重大产业项目 18 个 ,建成农业示范园区 12 个、标准化基地 30 个 ,形成了蔬菜、粮食、猕猴桃、川穹、生猪、小家禽 、冷水鱼七大特色产业 。地震灾 区现代农业生产链的形成 ,有助于调整耕地使用结 构 ,不仅优化了耕地资源的配置 ,而且提高了耕地资 源的边际生产率 ,也增加了灾区农民的经济收入。 (五) 建立耕地保护基金 ,提高灾区农民耕地保护意识 耕地保护基金制度是成都市在统筹城乡发展进程中的一项制度创新 ,基本思路是 : 在城乡统筹、以四川师范大学学报 (社会科学版)保险补贴 ,建立完善耕地保护补偿机制 ,提高农民保施方案的现实针对性 。(二) 推进耕地保护经济补偿体制和机制创新 耕地保护经济补偿是建立耕地保护长效机制的核心 ,现阶段耕地保护工作中存在的问题大多根源 于城乡二元结构背景下政府制度设计的偏差 。四川 地震灾区灾后重建工作中 ,各级政府必须通过体制 和机制创新 ,充分考虑灾区耕地保护各参与主体的 利益偏好差异 ,推进耕地保护经济补偿体制和机制 创新。一是要推进动力机制创新 ,建立保护灾区耕 地各利益主体之间的均衡利益驱动机制 ,协调市场 动力与行政动力的关系。二是要推进运转机制创 新 ,完善补偿标准核算机制、耕地质量补偿机制、补 偿资金循环机制。三是要推进监管机制创新 ,加强 灾区耕地保护的法制改革 ,完善行政监管和社会监 督机制。可以在农用地等级评价基础之上 ,对基本 农田的范围进行科学界定 ,对农户实际耕种的土地 面积进行确认 ,制定科学合理的耕地保护补贴标准 , 完善耕地保护基金制度 ,着力于补偿农民保护耕地 的社会价值与生态价值 ,确保四川地震灾区在灾后 重建过程中耕地总量不减少、质量稳步提高。(三) 通过灾区土地整理 ,高效配置耕地资源 土地整理是采取行政、经济 、法律和工程等手段 ,依据土地利用规划 ,对土地利用进行调整优化 , 改善生产 、生活条件和生态环境的过程 。在地震灾 区推进土地整理工作 ,是优化灾区耕地资源的有效手段。按照尊重民意、改善民生 、因地制宜 、循序渐 进的原则 ,完善农民参与土地整理的支持政策 ,鼓励 农民参与土地整理工作。在灾区土地整理工作中 , 地方政府可以进一步推进土地流转 ,对灾区损毁及 临时占用的耕地 ,按照一对一的方式进行恢复 ,保证灾区耕地数量和质量的“占补平衡”; 对于耕地损毁 情况特别严重的地区 ,可以根据当地的自然资源环 境承载能力 ,整理开发新的耕地 ,为当地耕地资源提 供补给 ,尽量保证人均耕地面积接近灾前水平 ;对于 还未实施的各项灾后建设项目规划 ,应尽量选取原址 ,原则上不能选取比较适宜复垦为耕地的土地 ,尽 量不要改变土地用途 。(四) 健全耕地质量 、保护技术与制度支持体系 从近年来各地的实际情况来看 ,地方政府出于政绩考核的压力 ,注重耕地数量保护 ,比较忽视耕地质量保护 。各级政府应该充分利用地震灾区灾后重 建的有利契机 ,在加强地震灾区耕地数量保护的基护耕地的积极性和主动性 ,做到权、责、利对称 ,以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高 , 让广大农民共享经济社会发展成果 。为充分调动地震灾区农民保护耕地的意识 ,成都市政府积极在灾区推广耕地保护基金制度 ,耕地保护基金既可以增加灾区农民的经济收入、补给灾区社会救济资金 ,还可以强化农民保护耕地的责任意识 ,同时也有助于减轻灾区地方政府实施耕地保护工作的机会成本。五四川地震灾区灾后重建中进一步加强耕地保护的路径思考四川地震灾区灾后重建工作启动至今 ,灾区耕地保护工作进展有序 ,为灾区人民恢复生产生活发挥了保障性的作用 。但由于四川省耕地资源匮乏 ,灾区人地资源矛盾非常突出 ,耕地保护工作是灾后重建中必须坚持推行的一项长期工作。四川地震灾区必须以保障灾区耕地资源安全为核心目标 ,加强耕地保护 ,使灾区粮食生产安全 、生态环境安全、经济社会安全不受威胁 。(一) 全方位地统筹设计和完善耕地保护机制加强耕地保护是一个长期的系统工程 ,完善耕地保护机制是实施最严格的耕地保护制度的关键 。地震灾区耕地保护机制的设计与完善 ,必须从系统研究的视角 ,综合评估耕地的生态价值 、社会价值与经济价值 ,兼顾耕地数量保护和质量保护 ,系统研究各相关利益主体的责 、权 、利关系 ,多方面、全方位地统筹设计各类耕地的保护与经济补偿方案 ,建立完善耕地保护行为主体的经济激励与责任约束机制 ,以推进地震灾区耕地保护效率的帕累托改进 。地震灾区耕地保护机制的设计与完善要坚持以下思路 :一是坚持耕地保护的全面性 ,综合评估耕地生态价值、社会价值与经济价值 ,兼顾耕地数量和质量 ,多方面、全方位加强耕地保护 ;二是坚持补偿标准的科学性 ,充分考虑耕地的产能价值与外部效应 ,完善补偿核算标准与度量技术 ,提高制度运行效率 ;三是注重补偿资金的循环性 ,在稳定现行财政支付制度的基础上 ,探索市场化资金筹集与运营制度的可行性 ,引入市场机制补充财政支付的不足 ,形成适合地震灾区实际情况的补偿资金内生循环机制 ,解决耕地保护的资金瓶颈问题 ;四是强调实施方案的区域性 ,根据区域经济发展的非均衡特点 ,强化不同区域实行专门保护 ,建立相应的地震灾区耕地质量标准体创新提出明确具体的激励措施。同时 ,要进一步协系 ,实行必要的耕地质量管理机制 ,设立耕地质量整治基金 ,使耕地质量管理纳入法治轨道 。要建立激 励农民进行耕地质量保护的技术支持体系与制度环境 ,比如建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系 ,强化耕地保护技术的研究与推广 ,对农民开展各种调农民土地承包权稳定与调整之间的关系 ,加大对农业和生态建设的补贴保护力度 ,强化农民对耕地 保护的心理预期 ,为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。注释 :数据来源 :根据2010 四川省统计年鉴发布的历年人口数量 、耕地年末面积等相关数据计算整理得出 。数据来源 :四川省农业厅 、