社会公共经济利益的法权形式及实现途径.doc

社会公共经济利益的法权形式及实现途径第二章 社会公共利益与公共经济利益的类型化研究第二章 社会公共利益与公共经济利益的类型化研究社会公共利益是社会公共经济利益的上位概念，相对于社会公共利益的普遍性，社会公共经济利益是特殊的社会公共利益。本章试图通过对社会公共利益的类型化研究进一步揭示社会公共利益内涵的丰富内容，明确其外延边界，从中探求社会公共经济利益所包含内容。一、社会公共利益的类型化研究的意义及局限性德国法学家Arthur Kaufman强调“对事物本质的思考是一种类型学的思考”。分析法学的任务就是分类，包括定义，谁能够对法律进行完善的分类，谁就能获得法律完善的知识。我们在运用抽象概念的时候，往往面临一种危险，这种危险在其他学科中也同样存在，那就是易于偏离现实世界，所以，避免此种危险的最好的方法就是以实例来辅助我们的抽象思维。62德国法学家拉仑兹对此持有相同的看法，他认为：“当抽象的一般概念及其逻辑体系不足以掌握生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的辅助思考形式是类型。”63对社会公共利益的研究，如果仅停留在对其下定义的阶段，而不是进一步弄清社会公共利益包含那些公共性的利益类型，其具体内容是什么？它们是如何产生的，有那些特征？各种社会公共利益具有那些实际表现形式或者载体，它们的代表、维护者是哪些主体及可能被侵权的形态有何不同？要是我们不能回答诸如此类的问题，那么，社会公共利益就会永远是一个无法把握的抽象的概念。由于因此无法构建具有可操作性的制度，社会公共利益就只能是一种被当作托词，为自私自利行为辩解的标签，是一种没有实际意义的崇高的虚幻。因此，对社会公共利益作类型化的把握，使其相对具体化，为人们易于认知和识别，具有十分重要的现实意义。首先，对社会公共利益作类型化研究，更有助于我们划清公共领域与私人领域的边界，看清公共利益与私人利益在内容上的差异；同时，也有助于我们发现二者在某些领域的交叉和重叠。其次，对社会公共利益进行类型化研究有利于我们认识和把握公共利益范围伸展的广度，认识和领会社会公共利益的多样性和深层次的内涵。最后，对公共利益作类型化研究有助于我们根据不同类型的社会公共利益的特殊性，采取有针对的保护措施，作出有效率的制度安排。就全部的法律体系而言，无论是宪法还是每一个部门法均保护社会公共利益，但是，它们保护的公共利益的类型、角度、层面和具体方式会有很大的差异。对社会公共利益进行类型化研究可以使我们更加清楚地认识公法与私法，以及公法和私法各自领域的部门法，例如，宪法、刑法、行政法、税法、民法、商法等法律，保护社会公共利益的具体方面、范围和特有的方式、方法，有什么不同。对社会公共利益进行类型化研究本身就存在着局限性和一定的障碍。概其要者而言，有三个方面：第一，社会公共利益本身拥有抽象性、模糊性、不特定性、不可分性和不可称量性等特征，而对公共利益进行分类就是要变抽象为具体，由模糊到清晰，使不特定转为特定，对整体加以分割，并试图对社会公共利益的有无、大小及多寡进行判断和甄别，这本身对公共利益的本性就有所违拗，因此，有极大的难度。第二，由于社会的复杂性和公共需求的多样性，必然导致社会公共利益的广泛性、多层次和多样性，因此，通过某种标准对其分类不可能穷尽全部的社会公共利益。这样，除了一些典型形态的社会公共利益可以加以明晰化之外，仍然会留下一定灰色地带。第三，社会公共利益具有开放性、相对性和可变性，而用特定的标准对社会公共利益进行分类，则是通过一个静态和固定的角度及准则去观察和审视社会公共利益在某一时空环境和关系中的存在和表现形态。这就难免会造成不周延，挂一漏万，顾此失彼，瞻前却不能顾后。因此，社会公共利益的类型化研究，对动态地去认识社会公共利益的发展和变化会有所妨碍。二、社会公共利益的分类标准及其分类分类标准是社会公共利益分类研究的基础，依据不同的标准可以对社会公共利益进行不同的分类。通过不同的分类标准，我们可以对社会公共利益从不同的视角、不同的层面、不同的方法和手段进行全方位、立体式的多角度的考察、分析研究。（一）以社会公共利益所包含的内容为标准对其进行分类社会公共利益应当包含那些内容，难以度量？换句话说，那些利益形态才能成为社会公共利益？由于每一个学者所依据的标准不同，从而导致不同的学者对社会公共利益的内容存在很大的差异，他们各自所划定的范围，列举的有关社会公共利益的内容的项目均有所不同。美国社会法学派的奠基人庞德将社会利益的类型归纳为五种形态：（1）追求公共安全的利益，即生命、身体、交易安全。包含人民安全、大众健康、公共秩序，在市场社会里，追求保障所得的社会利益，以及追求保障交易安全的社会利益；（2）追求社会制度安全，即追求家庭、宗教、政治和经济制度安全；（3）追求社会资源保护的社会利益，即追求社会资源正当使用和永续的利益；（4）追求社会进步的社会利益，即追求经济、政治、文化的进步；（5）追求个人生活的社会利益，即追求个体自主、个体生活及个体有充分发展机会的条件。我国有学者认为社会公共利益的内容应当包括：（1）公共秩序的和平与安全；（2）经济秩序的健康、安全及效率化；（3）社会资源与机会的合理保存与利用；（4）社会弱者利益的保障；（5）公共道德的维护；（6）人类朝文明方向发展的条件；等等方面。“64另有学者将社会公共利益的内容表述为：（1）社会经济秩序；（2）社会经济安全；（3）以国家名义体现的经济利益；（4）生态环境的保护和自然资源的可持续利用；（5）经济增长与经济效率；（6）弱势群体的保护。65以上对社会公共利益内容方面的分类，尽管语言表述上有所不同，但是其实质内容却表现为大同小异。小异之处是我国的学者强调弱势群体的保护也属于社会公共利益的保护领域。（二）以价值标准对社会公共利益进行分类这一分类研究的逻辑路径是这样展开的。人是社会关系的总和，没有人与人的交往关系便没有人。人与人的交往关系必然产生社会利益，因此，构成人与人交往条件的内容必然就是社会利益的类型。社会交往得以顺利进行的前提是秩序，而秩序是“在自然进程和社会进程中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。66”秩序蕴含的价值是社会利益的基本内容。由秩序出发社会秩序需要和平、安全、公平，因此，我们可以在此基础上梳理出社会利益的种类：（1）有关和平的社会利益；（2）有关安全的社会利益；（3）有关平等的社会利益；（4）有关个人自由的社会利益。67这一分类尽管简单明了，但是由于价值本身具有高度的抽象性，用价值体现社会公共利益，虽然能够反映社会成员的最基本的公共需求，却不能把社会公共利益的内容具体化，以便我们能够感性地认知它。相反，这种分类标准所划分的公共利益类型，使本来就十分抽象的社会公共利益，由于抽取了具体内容，上升到了价值的高度，进而变得愈加抽象。由此可见，尽管和平、安全和公平是全人类所追求的价值目标，毫无疑义，这些价值体现着人们的公共追求，但是，通过法律的价值标准对社会公共利益进行分类，却无法达到将社会公共利益的内容明确化和具体化的目的。这些法律价值更重要的功能是对法律制度、法律主体所取得和拥有的诸种利益，是否具有合法性、是否具有正当性，从应然的角度充当评判的尺度。（三）从社会公共利益所覆盖的范围来划分社会公共利益有学者认为从法律概念科学、规范的要求出发，应当以“社会整体利益”概括、取代“公共利益”、“社会利益”、“社会公共利益”更为妥当。其理由有三个方面：第一，社会整体利益强调了利益的主体是社会，这一点与社会利益、社会公共利益相同，以此与个人利益相区别。第二，社会整体利益更加明确地揭示了社会利益的产生机制。社会公共利益虽然反映了社会利益的公共性特征，但是却不能揭示此种利益是如何形成的，更无法界定私人利益与公共利益的本质区别。作为社会组分的个人存在着自己独立的意志、利益，但是当他们按照一定的方式、结构组成社会这个系统时，就产生了单独个人所不具备的整体性的意志与利益，也即社会整体利益。因此，整体性较之公共性更能准确地揭示与代表社会利益的本质特征，而且更能说明社会利益是人们组成社会之后才产生，与社会成员的利益有着本质的区别。第三，社会整体利益可以有效地与局部利益、地方利益相区别。社会公共利益虽然也强调社会这一主体，但其重点仍在于公共利益即社会利益的公共性特征。而局部利益、地方利益等在一定范围内相对于各成员的利益而言，同样具有公共性的特征，从而同样可能被视为社会公共利益。而社会整体利益则强调社会作为一个系统、一个整体所拥有的利益，而局部、地区等只是社会这一系统中的子系统，它们的利益仍然与社会整体利益有着本质上的区别。因此，确立社会整体利益的观念，可以从观念上有效地抵制立法、执法中的部门保护主义、地方保护主义倾向。68对以上观点，我们可以作如下几点分析：首先，我们必须澄清几点：（1）社会无须创设，而是随着人类的产生，自然而然形成的，人类自从诞生之日就生活在社会之中。这是社会与国家的不同之处；（2）不特定多数人的利益必然是社会公共利益。社会作为由多数人基于某种纽带联合而形成的共同体，范围可大可小，其大者可以是一国范围，其小可以是一个居民小区。“公共利益”、“社会公共利益”、“社会利益”与“社会整体利益”并无本质的区别，只是字面的差异，无论如何遣词，其概念均是指满足不特定多数人生存和发展的公共需要的对象。既然，本质相同，其产生机制也就别无二致。其次，社会公共利益，如果能以“社会整体利益”指称，从其逻辑对应关系上而言，必然存在社会局部公共利益的概念。由于人受时空条件，个人财力和能力的限制，公共利益对每一个社会成员的满足和受益程度存在着很大的区别。例如，北京举办2008年奥林匹克动力会可以说是体现了全中国人民的公共利益，但是，北京地区居民与其他地区及居民对这一公共利益的满足程度却有着天壤之别。因此，实证地看待社会公共利益，“社会整体公共利益”及“社会全体成员的公共利益”都是难以精确实现的虚幻，因为社会公共利益的不可分割性决定了对其无法作出量化的界定。现实中的社会公共利益往往不具有“整体性”和“全体性”，而是更多地表现某一类不特定多数人的利益或是社会局部公共利益。例如，消费者的利益；弱势群体的利益；农民工的利益；难民的利益；伤残人的利益；贫穷落后地区的利益等等，诸如此类特定人群和区域的利益，均具有公共性。而所谓“社会整体公共利益”及“社会全体成员的公共利益”只是观念上和抽象的价值层面才存在，例如，自由、安全、秩序、公平、正义和效益等。（四）以主客体关系的表现形式为标准对社会公共利益进行分类以主客体关系的表现形式不同为标准对社会公共利益进行分类，可将其分为在形式上表现为国家利益的社会公共利益与直接的社会公共利益。形式上表现为国家利益的社会公共利益，这类社会公共利益是国家的存在和发展所必须的基础，或者将有国家作为其代表者才能实现的利益。它涉及两个方面，一方面是国家存在和发展，政府运作所必须的基本条件。例如，国家主权独立、安全，强大的国防实力，国家政权稳固，和平统一；另一方面是国家管理社会经济职能所体现的社会公共利益。例如，能源、交通运输、供水、供电、供暖、供气等属于管网系统的基础设施建设；法律制度的建立和完善；市场管理秩序，经济的宏观调控等等。表现为国家利益的社会公共利益必须由国家代表和维护才能实现，其他任何主体均不具备资格或能力代表和实现这些社会公共利益。直接的社会公共利益，这类社会公共利益无须借助于国家的名义来表达。除了表现为国家利益之外的社会公共利益均属于这个范畴。例如，消费安全、生态环境、社会公共道德、善良风俗习惯、大众健康，等等。（五）以公共利益是否具有财产性为标准对其进行分类以社会公共利益是否具有财产性为标准可以将公共利益分为社会公共经济利益与社会公共非经济利益。社会公共经济利益是指直接或间接具有财产内容，或者属于将来取得财产、以及为实现财产增值创造基础条件的社会公共利益。社会公共非经济利益则是指不涉及财产内容的社会公共利益。社会公共经济利益包括：建立市场经济秩序，保障交易安全，实现公平、有效竞争所蕴含的社会利益；建立国民经济的宏观调控机制，防范金融风险，消除经济危机，缩小贫富差距；实现社会资源的合理配置，实行社会资源有效保护的社会利益，即追求社会资源正当使用和永续的利益；发展社会基础设施，提供社会公共信息服务，创造社会经济发展的法律制度环境和社会环境；追求社会经济进步的社会利益；社会弱者利益的保障，即对经济上的弱者实行扶持政策，提高其社会经济地位；另外，还包括其他方面的经济利益。社会公共非经济利益主要是指：追求公共安全的利益，即生命、身体的安全。包含人民安全、大众健康、公共秩序；追求社会制度安全，即追求家庭、宗教、政治制度安全；追求社会进步的社会利益，即追求政治、文化的进步；建立社会阶层的流动机制，即每一个社会阶层都是开放的，各阶层的人员之间具有流动性，个人经过不懈的努力能够改变自身的社会地位，以确保个体有充分发展机会；弘扬精神文明，维护公共道德，提倡有益身心健康的生活风尚；等等方面。三、社会公共经济利益类型的进一步研究社会公共经济利益作为社会公共利益的类型之一，必然具有社会公共利益的一切共性。也就是说，社会公共经济利益同样具有主体的不特定性、相容性、不可分割性、外部效应、可变性、不可让渡性的特征。然而，社会公共经济利益与其他社会公共利益的主要区别，在于他是除了人身非物质利益之外的，能够满足社会成员公共物质方面的需要，促进经济发展的利益。但是，必须引起我们注意的是社会公共利益还有一个特征，即物质利益和非物质利益的统一性。社会公共利益中物质利益与非物质利益是密切联系的一个整体，而且只有作为一个整体共同发挥效用，才能满足社会成员的公共需求，才能以此促进个体利益的实现。我们在这里将社会公共利益区分为：社会公共经济利益与社会公共非经济利益只是为了研究的方便，为了能够让我们更加易于看清不同法律部门在法益结构安排上的不同点，并不是在现实中可以将社会公共利益截然的一分为二，实事也很难划清社会公共经济利益与社会经济非公共利益之间的界限。例如，社会公共安全既与人的人身、精神利益相关，又是人的物质利益实现的前提，很难绝对地将其向纯粹地物质利益或非物质利益归属。法学界对社会公共利益的理解大多侧重于社会公共经济利益。学者之间的观点虽然有差异，但是大体可以归纳两个方面：第一，认为社会公共利益即自由竞争秩序，是为了确保对等交易权的恢复，维持和保护一般消费者的利益；第二，认为经济法上的社会公共利益是包含生产者、消费者在内国民经济的整体利益，或国民经济的健康、均衡发展。69笔者认为社会公共经济利益具体包括以下几个方面：（1）维护公共经济安全。无论是自然人还是企业法人和其他市场主体均可以依法进入市场，自由地从事生产、经营活动或提供种类服务，享有充分的经营自主权，并在良好的商事信用的基础上，确保种类经济主体的交易安全。以国家的强制力制止和打击破坏社会主义市场经济秩序，社会管理秩序和社会公共财产和私有财产的各种违法犯罪活动。建立市场系统风险的防范机制，通过制定国民经济和社会发展规划和各项宏观调控政策，减少或消除经济危机。（2）创造经济发展的基础条件。国家应大力发展基础产业，做好各项公共设施的建设和维护工作，尤其是要确保广播电视设施、公用电信设施，供电、供水、供气设施，公共交通工具及设备设施，以及其他关键的设施处于安全和适用状态，为种类经济主体的生产经营活动提供基础性条件和环境。（3）保护经济资源，提供公共产品。土地、矿藏、水流、草原、森林、野生动植物等自然资源是人们生存和发展基本环境和条件，目前在我国尤其要加强土地调控管理，控制固定资产投资过快增长，促进节约集约用地，保护耕地。公共产品与公共服务包括，义务教育、医疗保险、社会保险、社会治安、环境保护、公共交通，公共场所和公共设施等均属于公共产品。当前，我国社会经济的迅速发展与公共产品和公共服务供给不足的矛盾十分突出，将会阻碍国民经济的可持续发展，降低广大人民群众的公共福利。提供公共信息服务。建立公共信息服务系统，为经济主体的生产经营活动提供信息服务，克服市场信息不对称的局限性。（4）建立健全市场经济秩序。建立和完善市场体系，维护全国市场的统一性，沟通国内与国际市场；制定和完善各项法律规则体系，进而确立公平、有序和高效的社会主义市场经济秩序。包括制定和确立产品消费和使用安全的标准；对外经济贸易管理秩序、商品和其他财物出入境管理秩序；金融管理秩序；税收征管秩序；市场管理秩序，维护公平、有序、高效的市场交易和竞争秩序。（5）建立公共财政。公共财政，系国家及其他公共团体为执行一定职务而取得、使用与管理一定资金财物的行为。在财政学看来，公共财政就是指在市场经济条件下，为满足公共需求而建立的国家财政模式。马克思曾经指出：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。”70然而，随着社会经济的不断发展，公共财政的功能被不断的扩张，它已不再仅仅是获取行政机构运作经费的手段，更重要地它还是国家调节经济的一种手段。“国家公共财政职能就是向社会提供公共物品，而且应当局限于向社会提供公共物品。”71建立公共财政不仅是保证政府正常运行的物质基础，而且也是国家从国民经济的全局出发，平衡地区经济发展的差异，实行财政转移支付的前提，它不仅能够使国家社会管理的职能能够充分的发挥，更重要地是增强了国家的经济管理职能，以便公平、合理地分配社会公共财产。政府代表、维护和实现社会公共利益，从国家、政府的起源来看，这实际上是政府把人民给予它东西，出于满足公共需要的目的又给予了人民。社会公共非经济利益主要包括：（1）社会管理秩序。建立健全良好、有序的社会公共秩序；行政管理秩序；司法秩序；善良风俗习惯；国边境管理；公共卫生、文物古迹保护；环境资源保护。（2）民主政治利益，在民主政治秩序中，公民能够享有充分的民主参与权，包括选举和被选举权，拥有言论、通信、出版、结社、宗教信仰、传播民族文化、延续民族传统风俗习惯的自由。（3）公共道德和善良风俗，以及社会主义精神文明建设。（4）其他社会公共非经济利益。四、社会公共经济利益类型的开放性与前瞻性社会公共经济利益具有开放性与前瞻性，其开放性是指它犹如一个公共的池塘，可以不断地接纳新型的公共经济利益类型；其前瞻性则是指社会公共经济利益不是静止不变的，现在属于特殊需要的个体利益，将来一旦上升为具有普遍性的社会共同需求，就会转化为社会公共经济利益。因此，对社会公共经济利益，应当用前瞻性的眼光去看待，公共政策和立法应当做好对社会公共经济利益发展变化趋向的预测，制定政策和立法应当具有一定的超前性。随着世界经济一体化、全球化的浪潮不断地向前推进，一方面，社会公共经济利益的范围已不再局限于一国之内，而是扩展到全世界范围，环境保护、大气污染、全球气候变暖、金融风险、南北贫富差距扩大、爱滋病、禽流感、毒品走私等等，诸如此类的问题已经对人类的公共经济利益构成了巨大的影响；另一方面，还将有新型的社会公共经济利益不断地涌现。就一国而言，随着社会经济的迅速发展，人们的社会公共需求也会随之不断地增长，例如，人类社会进入网络时代之后，网络公共安全的问题随之而来，国家出台相关的政策和立法保护互联网的畅通与安全已成为一种新型的社会公共利益。再如，由于我国汽车工业的发展，居民收入的提高，人们拥有私人汽车的数量迅速增长，因此，修建公共停车场就成为一种当前急需满足的公共需求。还有，我国经济高速发展，致使经济增长速度与能源供应的矛盾日益突出，因此，节约能源，确保能源安全就会成为特别重大的社会公共经济利益。此外，社会公共经济利益必须要保持其可持续增长，这是保证人类社会可持续发展的物质基础。因此，保护社会公共经济利益不仅关系当代人共同的普遍利益，而且也关系到下一代人将生活在其中的社会公共经济利益，使下一代人的社会公共经济利益延续下去不至于中断。社会公共经济利益的法权形式及实现途径第七章 社会公共经济权益的救济途径第七章 社会公共经济权益的救济途径没有救济便没有权利，救济是一切私权利实现的最终途径。至于公权力的主体本身就掌握着国家宪法和其他法律赋予它的强制手段，它可以凭借其拥有的强制手段，甚至国家机器直接强迫被管理者或义务人履行义务或承担责任。因此，在法律上公权力大多无需通过救济手段实现，公法立法大多也不重视救济手段的规定，它所关注的是如何防止公权力无度地扩张。布坎南认为：“在长期中，对政府真正有效的制约，只有体现在宪法中限制政府征税、发行债券和印制货币的权力的规则上” 185.至于社会公共经济权利在本质上也属于私权，与国家经济权力有着质的区别。国家经济权力除了打击经济犯罪需要借助于检察机关的公诉之外，如市场管理权、宏观调控权等权力的实现是无需司法救济手段的；但是，社会公共经济权利就必须建立其司法救济制度，才能确保其最终实现。一、有权主张社会公共经济权益的主体社会公共经济权力即国家经济权力。例如，国家公共财政的管理权力。由于公共财政，系国家及其他公共团体为执行一定职务而取得、使用与管理一定资金财物的行为。在财政学看来，公共财政就是指在市场经济条件下，为满足公共需求而建立的国家财政模式。“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。” 186国家公共经济权力作为公权力只能有国家的实体部门政府或政府授权的部门来主张权力，私法主体未经授权不可能拥有该种权力。在公权力的司法救济方面，主要是由检察院对严重损害社会经济权益的犯罪行为，代表国家行使公诉权。值得注意的是国家立法机关和法院，尽管在立法和审判的过程中也代表和维护社会公共利益，但是它们在诉讼过程中，却不能作为诉讼当事人主张社会公共经济权力，这是因为立法、行政和司法机关职权分工规则所蕴含的必然限制。美国关于反垄断的制度基本上是按照公权力模式进行运作的。其反垄断行为的大多数案件都由司法部反托拉斯局以国家的名义提出公诉，从而得到司法救济的。例如，1974年，司法部控告美国电话电报公司涉嫌两项垄断行为：（1）阻止其它长途电话公司与地方交换台进行沟通；（2）妨碍其他电讯设备制造商，向电话用户或贝尔营业公司出售电讯设备。政府主要的法律和经济理由是，贝尔系统利用它在地方电话市场上形成的自然垄断，来创造其在长途电话和电器设备市场上的垄断权。最终，贝尔的管理层与政府达成了谅解，贝尔系统基本上在每一个问题上都接受了政府提出的意见。各地方电话营业公司从贝尔系统分立出去，并于1984年重组为7个大型的地区性电话公司。而美国电话电报公司保留了它的长途电话业务、贝尔电话实验室（研究机构）和西方电器公司（设备制造商）。其净效果是将贝尔系统的规模和销售额缩小了80%，世界最大的私人公司解体了。日本的公正交易委员会对垄断行为拥有追究刑事责任的专属告发权。关于社会经济的权利救济代表主体应当靠非营利社团法人、企业或个人，国家在特殊情况因人民的请求时，才出面主张权利。因为该种权利本来就处于公权力之外，国家难以顾及，并且是属于市民社会领域的社会公共经济利益，它不以国家利益作为其形式表达，法律上也不表现为社会公共权力。社会公共利益仅靠政府的公共政策予以保护，由于政府的能力有限以及政府也会背离社会公共利益，因此，这种保护方式存在一定的局限性。尤其是，我国长期以来只有国家政策，没有公共政策，社会处于转型期，市民社会尚未完全形成，不足以形成制约公共权力的力量。 187这主要是因为在国家在计划经济体制下，“大政府，小社会”，社会完全依附或者被淹没在政治国家之中，由于社会力量受到强大国家的压抑，只能在国家权力的缝隙中呻吟，听不到社会力量的呼声。个体的私权被边缘化，社会公共经济权利缺乏形成的空间，制约公权力根本无从谈起。然而，改革开放政策在我国已经实施20多年的历程，特别是社会主义市场经济体制的确立和迅猛发展，推动着我国社会结构开始转型，“大社会，小政府”已成为未来社会结构发展的方向。在这富有历史意义巨大变革中，公民个人、企业、其他经济组织和社会团体的法律主体人格及市场主体地位得到了确立，社会经济交往日趋繁荣，市民社会进入发育阶段。由于社会主体及利益日益多元化，在经济活动领域必然产生社会大众的公共需求，这就为社会公共经济权利的产生创造了坚实的社会经济基础。社会公共经济权利不同于国家经济权力，它往往处在国家所关注的视线之处，因此，它的实现也必须仰赖于非营利社团法人、企业法人和公民个人积极主张，从而确保权利能够能依法不受非法侵犯。法律必须规定当私人的权益受到基于公共利益的理由的损害时，应当赋予公民个人以法定的程序获得救济的权利，包括诉讼权、补偿权。当违法行政者的行为最终被确定为假借公共利益损害私人利益时，私权利主体还应该享有赔偿权。同时，当公共经济利益受到私权利主体的侵犯时，应该由非营利社团法人、企业法人和公民个人作为社会公共权利的代表者来行使诉讼权利。此外，在立法中应该明确规定社会公共权利的保障程序。二、社会公共经济权益的救济方式（一）社会公共经济权益的行政救济途径政府及其行政机关负有维护社会治安，保护公共安全，管理社会公共事务的职责，这是整个社会能够正常运转可靠保障。行政机关不仅有义务促进社会公共利益增长，而且当社会公共利益受到损害时，应当即时地采取各种保护措施，防止、制止、排除各种侵害社会公共利益的行为，保全、恢复社会公共利益。社会公共经济权益的行政救济方式，在程序起动方面，有两种情形：一是通过经济管理部门主动的依法行政行为，履行法律所赋予其的职责，以执法检查和行政处罚为手段打击和制止违反政策和法律，损害社会公共经济利益的行为；二是根据人民群众的检举，进行深入的调查，一旦确定被检举的行为人有损害社会公共利益的行为时，坚决地给予严厉的制裁。社会公共经济权益的行政救济手段相对于司法救济手段具有独特的优势。一方面表现在它的主动性，行政机关积极的依法行政行为对危害社会公共经济权益的违法行为可以及时制止或排除；另一方面表现在它可以对危害社会公共经济权益的行为采取事前预防措施和行动；此外，在处理危害社会公共利益事件上，具有迅速、快捷和时效性，这也是社会公共经济权益行政救济手段的一大特点。（二）社会公共经济权益的诉讼救济途径在国内外，为了保护公共经济权益可以采取的诉讼途径有：检察院提起的公益民事诉讼、团体诉讼、公民诉讼、检举人诉讼、社会行动诉讼和集团诉讼。1、检察院提起的公益民事诉讼一般认为，检察制度的起源可追溯至12世纪法国的国王代理人和英国的皇室法律顾问制度，而当时的国王代理人和皇室法律顾问，均可代理国王或皇室参加民事诉讼。然而，检察机关提起公益民事诉讼的制度，是随着检察制度的产生而产生的。1806年法国民事诉讼法典正式确立检察机关提起公益民事诉讼的制度。1976年法国新民事诉讼法典，对检察机关参与民事诉讼作了更加具体的规定。1950年联邦德国民事诉讼法也规定，检察机关可以在婚姻无效案件、雇佣劳动案件、部分禁治产案件及宣告失踪人死亡等案件中，提起诉讼或提出申请。在日本，检察机关可以作为公共利益的代表，可以就婚姻、收养、亲子关系等人身诉讼案件提起诉讼或提出申请，或提出上诉，就法人事件、信托、公司拍卖、整顿、清算等诉讼事件可以提出申请或提出即时抗告。在英国，检察长可以国王或皇室的名义，对涉及皇室权益的案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件、缠讼案件等提起诉讼或提出申请。在美国，根据美国法典第28卷第547条规定，在违反税法的案件、土地征用案件、政府确认土地所有权案件、违反托拉斯法案件、涉及联邦利益或联邦官员的有关国民银行法的纠纷，以及涉及联邦利益的民事案件中，检察官可以代表联邦或政府提起诉讼。以1969年环境保护法为核心的环保法规授权检察官提起相应的环境侵权诉讼。目前，检察机关提起公益民事诉讼的范围还在不断扩张。除大陆法系和英美法系国家外，北欧国家也存在检察机关提起公益民事诉讼的制度，其范围包括宣告公民失踪、死亡案件，关于确认公民身份的案件，关于破产的案件等。我国检查机关也开展了关于公益诉讼有试点。以河南省检察机关为例，至2000年3月，已经起诉并经法院判决胜诉的民事案件就有12件，主要是国有产流失案件。根据最高人民检院“关于强化检察监督职能，保护国有资产的指示”精神，上海市检察机关也制定了“关于民事行政检察保护国有资产试行提起民事诉讼的若干意见（试行）”，要求结合上海市民事行政检察工作的实际情况，积极地、有计划地试行保护国有资产提起民事诉讼或支持民事起诉工作，在坚持依法办案原则的基础上，积极、稳妥地开拓民事行政检察工作的新局面。到目前为止，已经成功办理了两起案件，并在积极酝酿和准备新的试点。检察机关提起公益民事诉讼是可行的，并且一些新的经验还可以为将来修改民事诉讼法，即对确立和完善检察机关提起公益民事诉讼提供参考和实践依据。然而，当前我国在民事诉讼法中缺乏关于检察院出于维护社会公共经济权益提起民事诉讼的明确规定，致使检察院介入民事诉讼存在法律方面的障碍。检察机关作为国家法律监督机关，具有维护国家利益、社会公共利益的职责，是最佳的公共利益代表人。而行政机关具有积极执法功能，司法机关具有消极司法功能，二者均不能作为原告提起民事诉讼。鉴于检察机关在追究违法行为方面具有的强大优势，应发挥主导作用，我国立法有必要明确规定检察院必要时，为了维护社会公共经济权益，有权提起民事诉讼。2、团体诉讼团体诉讼是指当某一社会团体所代表的社会公共利权益遭受侵害时，由该社会团体基于法律赋予其的实体权利，提出停止侵害或撤回一定行为的诉讼请求的诉讼形式。团体诉讼具有下列特征：（1）原告只能是具有权利能力的公益团体；（2）诉讼请求只限于要求法院判决停止一定的行为或撤回一定的行为；（3）原告基于自己的实体权利，而不是基于成员委托的权利或担当诉讼的权利；（4）原告的诉讼权利必须有法律特别的规定；（5）原告胜诉的判决，团体的成员可以援引判决并主张对其产生约束力。团体诉讼的判决具有扩张性，团体成员之外的第三人可以直接援引判决的内容并使之对其具有约束力。团体诉讼是德国立法确认的一种公益诉讼形式。3、公民诉讼公民诉讼指公民个人为了维护公共利益，以自己的名义或由政府部门提起的诉讼，日本称之为民众诉讼。1970年美国密西根州的环境保护法，允许个人即使没有证据证明自己受环境污染，或受有某种程度的利益损失，也可以提起诉讼。美国的这种公益诉讼具体又可分为市民提出的职务履行令请求诉讼与纳税人提起的禁止令请求诉讼等。在印度民权运动的感召下，最高法院克里希纳？耶尔法官和巴格瓦蒂法官提出了引入美国的公益诉讼制度的设想。他们于1977年8月向国家司法委员会递交报告，提出公益诉讼是穷人或受压迫者获取司法救济的有效途径的主题思想。这份报告获得其他法官的支持，被认为是印度公益诉讼制度的开端。随后，公益诉讼案例不断出现。法院的做法影响了议会的行为。1986年制定的环境法确认了扩展的起诉资格要件的合法性，规定除行政机关外，个人或组织也可以在满足法定条件的情况下对污染企业提起诉讼。公民诉讼的特征：（1）原告资格。根据美国联邦行政程序法，法院在确定原告是否具有起诉资格时，必须要求原告证明以下两点：一是该受指控行为已对或将对原告造成“事实的损害”；二是被控的行政行为侵犯的原告利益属于制定法所保护或管理的利益。在有关环境保护的行政诉讼中，原告也同样必须符合这两项条件。（2）起诉事由与被告。根据被告的不同，公民诉讼的起诉事由可以分为两大类：一是以包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源为被告，主张其违反法定或主管机关核定的污染防治义务；一是以环境保护局局长为被告，主张其疏于执行法定的非裁量义务，也就是我们通常所说的行政机关的不作为。（3）对公民诉讼的限制。首先，非裁定行为：公民诉讼的对象如果是环境保护局局长，则只能针对其非裁定行为或义务。其次，政府执法不力。多数环境法规定，当有企业等其他污染源已经或者正在进行或者将要进行环境破坏和污染，而环保局局长或者政府已经开始且积极诉诸法院要求采取措施时，便不得提起公民诉讼。其三，60日前的事先告知义务。立法规定原告提诉讼起前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过60日后才能正式起诉，目的是给予环保机关相当时间主动对违法事件采取行动。（4）救济手段。法律确立的救济手段有两种：第一是禁止令。法律规定的关于公民诉讼条的款均授权法院发布禁止令，以停止污染行为或要求主管机关采取具体行动以贯彻法定要求。第二是罚金。清洁水法关于公民诉讼条款明文授权法院可以对被告科处罚金。我国民事诉讼法第108条第一项规定，起诉必须符合的条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这一条对我国公民提出公益诉讼，设置了法律障碍。因为社会公共利益与受益主体之间是一种间接性利益关系，不法行为对社会公共经济利益的侵害，通常情况，虽然不直接减损公民和其他私法主体的经济利益，但是就长期观察而言必然会间接地反射其个体利益，导致其预期收益的减少。如果要求原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，则未受不法行为直接损害，只是间接受害的公民、法人和其他组织就无法为维护社会公共经济权益提出诉讼，这显然不利于社会公共经济权益的实现。因此，为了鼓励开展公益诉讼必须对该条进行修改，将条文中的“直接利害关系”改为“利害关系”，删除“直接”二字。扩大民事诉讼主体的范围，以适用于保护社会公共权益的公益诉讼。4、检举人诉讼英国的检举人诉讼是指当检举人发现公共利益受到侵害时，可以请求法务大臣或检察长（如公平交易局局长、专利局局长、公共卫生检查员等）为保护公共利益提起诉讼，当他们迨于诉讼时，公民个人经其同意，可以以法务大臣的名义代其提起诉讼。如果败诉，诉讼费由检举人自己承担。5、社会行动诉讼印度的社会行动诉讼包括代表性诉讼和公民诉讼。代表性诉讼的资格是指个人或者组织代表其他人或者组织提起诉讼，而无证明他们与案件有利害关系；公民诉讼的资格是指公民或者组织即使没有遭受具体的违法侵害，也可以以公民的身份提起诉讼。不管哪一种类型的主体都必须具有维护正义事业的“善意”，否则，法院将拒绝受理。在这里，尽管法官为了防止滥诉，对诉讼主体资格规定了限制条件，但是，这里的“善意”。显然不同于美国公益诉讼中的“事实上的损害”的起诉要件，后者排除了具有维护公益的善意，但却不能具体指出自身受到了损害的个人或者组织成为原告的可能性，适用范围比印度狭窄得多。鉴于此，虽然印度的公益诉讼源自美国的公民诉讼，但是印度学者认为，印度公益诉讼更合适的叫法是“社会行动诉讼”，意指它与美国公民诉讼的区别。自20世纪70年代末开始，印度最高法院通过代表性诉讼资格成功地判决了被超期羁押者的案件，为退休公务员争取养老金案件等。印度最高法院判决的最重要的环境案件，属于公民诉讼资格案件，其中，包括1988年审理的著名的甘加污染案，判决结果导致30多家制革厂关闭。为了便于社会行动诉讼提起，印度在司法实践还确立了信函司法权。这是指印度的申请人可以以信函的方式代表社会地位低下的阶层提议法院办案，这被称为“信函司法权”。在台拉登采石案中，一位律师给法院写信，指控非法的石灰石开采活动正在破坏某地的生态环境，法院视它为合法的诉讼程序。在另一起案件中，法院把一名新闻记者写来的信直接看作是公益诉讼令状申请。一般说来，以书信方式提起申请时，应当写明收信人为法院，但为鼓励公众参与诉讼的热情，法院曾经把写给个别法官或法庭的信件也看作令状申请。为了支持公益诉讼印度法院甚至抛弃了传统的司法抑制主义，奉行“司法能动主义”。在公益诉讼案件的判决中，司法能动主义主要表现为司法机关侵入传统上属于行政机关的权力领域。以台拉登采石案为例，最高法院在作出关闭石灰石采石场的判决时，必须考虑、平衡、解决互相竞争的政策，包括工业发展的需求、环境保护的需求、维持当地就业的需求和保持重要的商业投资的需求之间的关系；法院审查了有关地理专家高度技术性的报告，并给予专家意见以不同的重视。6、集团诉讼集团诉讼是指当某一利益集团的社会公共利益遭受侵害时，依照法律规定，集团可以选举成员作为代表为集团的整体利益对被告的侵害行为向法院提出诉讼。法院就集团诉讼所做出的裁判对集团全体成员均具有既判力。因此，集团诉讼也是维护社会公共利益的一种诉讼形式。集团诉讼制度在各国的表现形式不同：第一，美国的集团诉讼制度，是指法律上允许一人或数人代表其他具有共同利害关系的人提起诉讼，诉讼的判决对所有共同利益人有效。其优点是无需所有权利人都参加诉讼，只要有一部分人提起诉讼，则未参加诉讼的权利人也可以依据法院对该案件的判决实现自己的权利。第二，日本和我国台湾地区的选定当事人制度，是指有共同利益的多数人以及不属于法律上赋予其民事主体资格的非法人团体，在必须由多数人全体作为一方当事人起诉或被诉时，只通过选定其中一人或数人为全体起诉或应诉，其余人脱离诉讼的制度。第三，德国的团体诉讼制度，是指由法律授予某一公益团体的诉讼实施权，由该公益团体作为权利受侵害的当事人起诉，而组成该公益团体成员的诉权被强制让与该团体的制度。第四，我国的代表人诉讼制度。以传统的共同诉讼理论和任意的诉讼担当为基础，将具有共同利益关系的多数当事人作为一方的诉讼，权授予其中的一名或几名当事人，由他们代表其他有共同利益关系的当事人起诉、应诉，法院作出的判决对全体当事人都有拘束力。三、社会公共经济权益救济的激励机制在为了维护社会公共经济经权益提起的诉讼案件中，对那些直接表现为对个体利益的侵害，间接侵害社会公共经济利益的案件，即加害行为侵犯的是复杂客体，也就是说，加害行为既侵害了社会公共经济权益，又侵害了包含个体的权益，因而，被侵害的个人或法人可以请求经济补偿。除了此类案件外，大多数侵害社会公共经济利益的案件，原告只能要求法院停止侵害、排除妨害，消除危险或消除影响，但是不能要求加害人给予经济上的补偿。这样，为了维护社会公共经济权益积极提出诉讼的原告花费的成本和所能够分享的社会公共经济权益之间就会形成一种不对等关系。这种不对等性往往激励作为理性的经济人产生搭便车的心理和行为。这是对社会公共经济权益在遭受侵害后，采取救济措施的最大妨碍。因此，要确保遭受损害的社会公共经济权益能够及时获得救济，尽可能最大限度的恢复社会公共经济利益，就必须建立社会公共经济权益救济的激励机制。公益诉讼的起诉人虽不以获利为目的，但如果诉讼过程中所承担的费用不能得到有效补偿，势必影响这种公益性诉讼的广泛开展。根据美国联邦最高法院负担律师费用的“美国规则”，即使是胜诉的一方原则上也不得向败诉的一方请求律师费用，这不利于公益诉讼的适用。为了鼓励公益诉讼，国会以“法院认为适当”作为负担律师费的标准，赋予了法院极大的自由裁量权。这样做一方面是为了鼓励公益诉讼，另一方面也是为了阻止那些不必要的诉讼。美国除了司法部和联邦贸易委员会之外，消费者或企业也可以起诉厂家违犯反托拉斯法。为了减少违法行为的发生，美国采用所谓“三倍惩罚”的办法。如果一家企业因违犯了反托拉斯法而对其竞争对手或消费者造成危害，按法律规定，它将付给受害者三倍于实际损失的罚款，情节严重者，则可能会进监牢。我国消费者权益保护法第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”法律规定惩罚性赔偿金除了威慑违法者的功能外，对受害人积极主张个人权利和维护社会公共利益的具体行为也是一种奖励。美国的集团诉讼程序内含有刺激公益诉讼的因素，那就是惩罚性赔偿和律师全面胜诉报酬制。集团诉讼设置了一些奖励措施来激发诉讼当事人对利益的正当动机，通过采取两、三倍的赔偿政策，鼓励私人提起公益诉讼。这主要是考虑到原告取证的困难而设置的，赔偿额中超过损失额的部分，可以说是社会、法律政策对所希望行为的奖励。而且由于美国实行律师胜诉取酬制，如集团一方胜诉，只可能存在多余的利益无法分配，不会影响集团成员所获得的赔偿；如集团一方败诉，则由律师承担风险，免却了私人提起公益诉讼的最大忧虑。我国除了消费者权益保护法第49条的规定蕴含了对具有公益性的消费者诉讼案件的激励因素外，其他法律中尚缺乏公益诉讼的激励机制。为了保护社会公共经济权益，建立新型的和谐社会，我国当务之急是排除立法中存在的妨碍公共诉讼的障碍，建立保护社会公共经济权益的公益诉讼制度，其中，公益诉讼的激励机制是健全的公益诉讼制度是缺少不可的组成部分。四、保护社会公共经济权益的公益诉讼公益诉讼是一个相对于私益诉讼的概念。但是，这里的公益诉讼不包括检察机关或行政机关为了维护社会公共经济权益所提出诉讼。最早，罗马法提到，公益诉讼是指“除法律有特别规定，凡市民均可提起”的诉讼。公益诉讼在美国出现于20世纪60年代，它是美国社会剧烈变动的结果。公益诉讼相对于私益诉讼是指为了抑制、预防损害社会公共利益的行为，维护和保全社会公共利益而提起的诉讼。该制度在消费者保护、反欺诈、防止内部交易和环境保护等领域都有适用。由于环境保护关系到较大范围内的人体健康，甚至影响人类的生存，所以公益诉讼在环境保护领域的适用最为广泛。（一）公益诉讼的理论基础公益诉讼的产生同现代国家行政权的极度膨胀、扩张和人民对政府的不信任情绪密切相关。政府能力和精力的有限性，政府失灵的客观性，以及有时政府的行为也会偏离社会公共利益，无法代表或不能很好地代表社会公共经济权益，因此，立法必须允许社会个体采取司法救济的途径保护社会公共经济利益。此外，随着科学技术的飞速发展，世界经济一体化和全球化的步伐日益加快，国际范围的市场竞争日趋激烈，社会公共利益、团体利益、个体利益之间的冲突也愈演愈烈，致使传统的诉讼无论是刑事诉讼、行政诉讼还是民事诉讼均暴露出一定的局限性，难以更加周全地保护社会公共经济利益。卡佩莱蒂教授明确指出：“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备” 188某种程度上，世界已成为存在明显的利益分化和冲突下的超级联合体，因而也“越来越导致了这样一种局面的出现：单一的个人行为既可以造福于亦可造祸于大多数人” 189梁慧星教授指出，虽然行政权不断膨胀和扩张，但其行使并未受到适当的制衡、控制，不仅无法发挥保护公共利益的作用，而且使国家和社会公共利益遭受重大损害的行政违法行为时有发生，且很难得到纠正。基于此，梁教授认为，必须走出以公权制衡公权的传统做法和实践，开放纳税人诉讼，建立以私权制衡公权的制度。 190他所提出的以私权制衡公权的理论，对公益诉讼的建立具有十分重要意义。（二）公益诉讼的特征公益诉讼具有与传统的诉讼不同的特征，表现