以风险为导向的海关业务流程再造.doc

以风险为导向的海关业务流程再造18以风险为导向的海关业务流程再造宁波海关风险管理处 黄元超1前言近年来，随着我国对外经济贸易的不断发展、国际间贸易竞争的不断加大，进出口企业对国际间贸易便利化的要求越来越高，中国政府履行入世承诺、优化投资环境的举措进一步强化。海关作为国家机构中具体行使进出关境监督管理职权的机关，在具体工作中承担通关监管职责，具有提供公共产品和贸易便利服务的双重属性。京都公约总附约明确规定：“通关”系指完成必需的海关手续以使货物出口、为境内使用而进口或置于另一种海关制度下；“海关”系指负责海关法的实施、税费的征收并负责执行与货物的进口、出口、移动或存储有关的其他法律、法规和规章的机构 关于简化和协调海关业务制度的国际公约（简称京都公约）总附约第二章E5、E6。做为京都公约的缔约国，我国的海关法又对海关的职责与任务做了具体规定：“中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货物、物品），征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。”在我国，海关实行关衔制和垂直管理，属国务院直属机构，在维护国家主权利益、保障社会主义市场经济发展方面具有特别重要的作用。那么，如何在具体工作中采取有效措施，顺应政府指引和企业贸易便利化的要求，不断变革通关制度，简化业务流程，以提高通关效率、降低通关成本，为提高政府间竞争力和扩大外贸发展服务，打造“耳聪目明智能型”现代化海关，最终实现严密监管与高效运作的统一，已成为海关上下共同面临的重大课题。2 流程再造的动因2.1 对外经济的飞速发展对海关工作提出更高要求随着我国经济融入国际经济全球化和区域经济一体化的进程不断加快，我国的对外贸易往来保持了持续、高速、稳定增长态势。据有关数据显示，从1980至今，特别是跨入新世纪和加入WTO以后，前十年进出口总额、监管货运量、征收税款分别增长了203、133和709，第二个十年则分别增长了311、219和692，最后五年增速有所放缓，但依然达到了200、216和136，分别为14221亿美元、21亿吨和5278亿元人民币 全国海关业务统计报表19802004，海关总署统计司，（关业统字KB01，KB02）； 全国海关贸易统计报表19802004，海关总署统计司，（进出口商品总值表）。如今，在科学发展观指导下，我国第十一个五年规划正逐步深入和推进，国民经济将继续保持快速健康发展，海关业务量还将持续猛增，海关监管的范围和领域将不断扩大。由此，海关业务管理将变得更加复杂，难度更高，任务更重，因此对海关工作提出了挑战。2.2企业在充分市场经济条件和国际化战略中的逐利优先性行为使海关面临直接挑战企业作为自由市场经济的主体，惟利是图、逐利最大化的天性在经济交往中显露无疑。中国作为世界上发展潜力最大的经济实体，随着其完全市场经济地位的逐步确立和被认可，必将吸引越来越多的跨国企业来寻求商机。然而，作为外资进入一国关境的第一关，繁琐的海关手续被国际商界公认为“经济全球化进程中的最大障碍”将会使国际商贸企业望而却步，纷纷转向通商便利、监管简化的成本最低、利润最大的其他国家。因此，如何为顺应贸易便利化的要求，进一步整合管理资源，重组作业流程，破解通关瓶颈，业已成为海关系统必须思考和解决的命题。2.3政府主导的不断优化投资环境行为给海关带来的压力国与国之间的竞争最终取决于综合国力的竞争，取决于一国内经济行为的活跃程度和吸纳资本的强弱，取决于一国投资环境的优劣。新形势下，我国企业将在更大范围、更高层次和更广领域内参与国际交流和技术合作，各级政府作为国民经济发展的制订者和主导者，必须动用一切管理资源优化投资环境，全方位的为经济发展提供便利条件。海关作为政府序列中的专职进出境监督管理机关，也必须顺应发展潮流，全力应对挑战，在保证严密监管的前提下努力增加税收，巩固政府财政基础，提高通关速度，加速跨境货物流动，从而减少企业物流成本，达到优化投资环境的目的。2.4、现代化海关制度的分步实施战略不断推动海关不断自我发展和实现突破 1998年，海关总署党组作出了关于建立现代海关制度的决定，提出了建立现代海关制度两步走战略。经过海关系统上下的不懈努力，现代海关制度第一步发展战略以通关作业改革为突破口，对通关模式、作业流程、资源配置等进行了全面改革，基本实现了中国海关通关管理的“四肢协调”。现代海关制度第二步发展战略则要求以建立风险管理机制为中心环节，整合各项改革，创新管理制度、方法和手段，“到2010年把海关基本建设成科学、文明、高效、廉洁的现代化、智能化海关”海关总署20042010现代海关第二步发展战略规划。在这一时代背景下，海关机构也必须时刻审视自身，根据当前形势和职责变化不断抓住机遇，深挖潜力，锐意进取，从而实现自我发展和突破。3流程再造的现实意义20世纪90年代，美国麻省理工学院迈克*哈默(Michael Hammer)教授和CSC管理顾问公司董事长詹姆斯*钱皮（James Champy）在改造企业再生策略的蓝本一书提出了流程再造（Business Process Reengineering）的概念，即“对企业的业务流程进行更本性的再思考和设计，从而使企业在成本、质量、服务和速度等方面获得进一步的改善”伊隆森.管理流程设计与管理流程再造.北京：北京大学出版社，2000。作为新的一种管理思想，它是在TQM（全面质量管理）、JIT（准时生产）、WORKFLOW（工作流管理）、WORKTEAM（团队管理）、标杆管理等一系列管理理论与实践全面展开并获得成功的基础上产生的。与传统的注重管理组织功能提高的理论相比，流程再造更注重组织的机制性问题的解决。被誉为“管理的第三次革命”。将其引入海关工作，对于海关业务及管理的改革具有深刻的意义。3.1应对不断的发展与变化随着世界格局多极化、经济全球化进程的加剧及中国对外经济贸易的持续增长，海关工作面临着不断的变化与发展。特别是加入WTO以后，中国对外经济贸易对国际经济和国内社会发展的影响持续增强，但在外贸进出口高速增长及外贸顺差不断扩大的情况下，中国商品遇到了众多国家的阻击，对我国产品的贸易调查、贸易设限与日俱增，贸易争端不断加剧。而我国目前处于加入WTO的后过渡期，关税及各种非关税措施仍是保护国内产业公平竞争和国家利益的重要手段之一。因而，政府和企业对海关工作的要求和期望越来越高。另一方面，从海关自身来看，海关的职能在不断加强的同时也正在发生深刻的转变，海关面临的任务越来越重、压力越来越大、外部环境越来越复杂。在打击走私、维护贸易秩序、提高通关效率、完成税收等海关传统任务不断加重的情况下，促进贸易便利、应对贸易摩擦、维护国家安全、加强区域合作等又成为海关新的任务和职责。流程再造的引入可以使海关重新审视传统的管理模式和思维方式，改造组织构架和管理体系，建立有效应对外部变化的机制，从而提高适应能力。3.2提高海关整体监管效能联合国在2006年1月24日发表的2006年世界经济形势预测报告中指出，2006年全球经济增长率预计将达到33，与2005年的32基本持平。报告预计，由于宏观调控的因素，中国2006年的经济增幅将为83，比2005年的92略有回落。报告认为，中国已成为2005年东亚经济高速发展的驱动力，并有望在2006年成为全球经济的驱动力 联合国，2006年世界经济形势预测，2006，1，24。而我国经济发展中外贸经济的增长最为突出，伴随着进出口贸易持续快速攀升，给海关监管工作造成了巨大压力。经济高速增长带来的监管任务重压与海关运行资源相对匮乏的矛盾日益突出。当然，海关通过加大管理资源的投入使其监管能力不断提高，但值得注意的是，随着投入的增加海关监管的整体效能没有得到同步的提高。同时，海关管理资源的投入也是有限的，特别是海关预算与关税收入脱钩等财政制度改革后，海关在人、财、物等管理资源的投入将逐步紧缩。海关业务流程再造可以整合现有的管理资源，在监管工作链上寻找有效和无效流程，从机制上和整体上来解决降低行政成本和提高工作效率的问题，使海关的改革和发展探索内涵发展的道路。3.3推进现代海关制度的建设海关作为国家进出境监督管理机关，其特殊的职责要求海关既要维护国家利益，又要促进经济的发展。国家在进出口贸易相对集中的口岸和外向型经济发达的地区设立海关，目的是为了对进出境活动进行监督管理，提高贸易效率，维护贸易秩序。海关提出“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针，是在充分了解海关发展历史，充分认识海关工作性质的基础上，结合海关工作实际提出来的，对海关来说，维护国家利益是本，促进地方经济持续健康发展是源，两者不可偏废。海关工作的平衡点需要在动态中准确把握。而海关目前管理体制和管理模式虽然经历过几次变化和调整，但计划经济体制时期遗留下来的高度集中统一的特征仍较为明显，权力过于集中、人为因素过大、机构臃肿、职责不清、相互扯皮、缺乏有效监督等社会反映强烈的现象仍然不同程度存在，相对滞后的管理机制与新技术应用的互不适应导致了管理潜能不能有效释放。同时，对于海关队伍来说，由于信息化应用程度的提高、岗位分工的不断细化、程序化的机械作业等使海关队伍每个成员的积极性不能充分发挥出来，而且这种管理模式也不能完全杜绝执法腐败现象的发生。如何注重以人为本，注重个人的发展与组织发展的结合，调动每个海关关员的积极性和能动性，使海关充满生机和活力是当前海关工作面临又一新的课题。为此，2004年启动的现代海关制度第二步发展战略描绘了海关现代化的初步蓝图，即“到2010年，基本建立起与全面建设小康社会相适应，与完善的社会主义市场经济体制相配套，与国际通行规则相衔接，严密监管与高效运作相接合的现代化海关制度，把我国海关建设成为科学、文明、高效、廉洁的中国社会主义现代化海关。”海关总署20042010现代海关第二步发展战略规划 海关业务流程再造引入全新的管理理念和管理思想，对目前海关的管理构架和业务流程进行重新的设计，并形成一种机制不断完善海关的监管工作，这种探索将有助于提高海关整体的监管效能，实现现代海关制度第二步发展战略，推进海关的现代化建设进程。4流程再造在海关管理中应用的条件及基础4.1海关作为“公共产品”的生产者是流程再造的前提流程再造是企业在激烈竞争中的产物。随着全球经济一体化进程的不断加剧，市场竞争日趋激烈，企业之间竞争的重点，正在由传统经营模式下的产品竞争转变为服务竞争，这使越来越多的企业逐步认识到，要构建新的、可持续的竞争优势，企业应关注的焦点已经不再仅限于产品，而是将重点转移到企业的组织结构、运作机制等流程要素上来。企业要寻求持续的增长，势必借助新的竞争优势。于是，业务流程再造应运而生。政府机关的存在目的就是要为社会提供公共产品，来满足经济和社会发展的需要。按照新制度学派的国家理论，政府也是一家“企业”，它从纳税人那儿获得收入，然后去生产社会产品。孙荣，许洁.政府经济学.上海：复旦大学出版社，2001.12. p150 海关是国务院的直属机构，是政府机关组成部分。海关的目标也是要提供更多更好的社会产品、公共产品来满足社会经济发展的需要，监管效率、服务质量、通关速度等都是海关提供的公共产品。从这个角度来看，海关的管理与企业的管理具有一致性。也是海关引入流程再造的一个前提。流程再造源于市场产品提供者的企业，对公共产品提供者海关的管理成本、监管效率、工作质量等各方面的提高和完善同样具有适用性。4.2海关的信息化建设为流程再造奠定了基础流程再造理论创始人之一的迈克*哈默(Michael Hammer)教授认为信息技术是实现流程再造这一“根本性变革”的促使因素，对于在现代计算机和通信技术出现之前长期存在的关于企业流程的假设来说，信息技术的应用是一种挑战。 Business Process Redesign:An OverviewMalhotra,Yogesh. IEEE Engineering Management Review,vol. 26,no.3,Fall 1998.(/bpr.htm)从企业在流程再造的探索和实践来看，信息技术应用的程度以及信息化的水平对于流程再造是至关重要的。流程再造要使一个组织更好地适应和应对外部环境，包括客户、竞争、变化等，就需要组织既要有严格的集权管理、战略集聚力、快速反应机制等，又要有适当的组织分权，实现管理的扁平化，使组织富有活力和创造力。这种集权与分权管理的有机结合必须以信息资源的有效配置为前提才能实现。中国海关一直以来非常重视现代信息技术的应用，注重用信息技术的手段来提高海关的监管能力。H883工程是海关总署在1988年开发应用的海关通关作业系统，它标志着海关的管理从纸面走向了电子化审单和监管。H883应用的同时，海关改革了原有的传统作业模式，按照电子化审单和监管的要求，重新设计和调整了海关通关作业流程和操作规范，使海关在严密监管的同时工作效率有了很大的提高。之后，海关业务的各个领域都相继开发、应用了相应的信息化管理和作业系统，如加工贸易管理系统、海关减免税管理系统、执法监督系统、海关税收管理系统、海关办公自动化系统等，海关的信息系统如同人的神经系统正在海关各项业务运作和改革中发挥着不可替代的基础性、先导性的作用。运用信息化手段来解决问题和困难的意识在海关深入人心。特别是以海关牵头的中国电子口岸建设的推进，初步实现了海关与商品检验检疫局、银行、港务局、外汇管理等外部单位作业数据的交互和共享。使海关的信息化建设、电子政府、电子海关的建设迈出了新的一步。而所有这些都为海关业务流程再造奠定了基础。4.3 海关垂直的层级式职能管理为流程再造提供了条件 目前，我国的海关属于国务院直属机构，实行层级式垂直管理；拥有一支实行关衔制的高素质的准军事化干部队伍，能够做到令行禁止，改革措施可以一贯到底，易于执行。其受到直接外部影响和干扰的因素比较少。同时，各直属海关在各地政府中地位较高，也容易获取进行业务改革所需的各项管理资源，具备改革的人力资源和物质基础。这种管理体制和职责地位为海关业务流程再造提供了有利的条件。 从另一角度来看，海关目前的管理体制属于垂直的层级式职能管理组织。从上至下还是呈“金字塔”型的垂直的层级式管理构架。由于垂直的层级管理，海关在准军事化纪律部队统一指挥、令行禁止的同时，或多或少地存在“只维上”的问题，缺乏科学有效的决策和组织应有的活力，海关与海关之间、部门与部门之间各自为政或画地为牢的现象还不同程度的存在，这种对局部或部门利益的看重，对海关工作整体效能和区域经济的发展是极为不利的。这些也为海关业务的流程再造提供了可以有所作为的现实空间。4.4海关自身发展的迫切愿景为流程再造提供了动力 中国海关是国务院的直属机构，受国务院直接领导。而从全球来看，多数国家的海关大都设在财政部内，受财政部的领导。中国海关在世界海关组织是享有较高地位的海关之一。中国海关人为此感到自豪和光荣，不断地希望以勤奋高效的工作、良好的业绩，来完成了党和人民交给海关的各项任务，从而使海关的工作与其地位相称。当然，海关人不会忘记在上世纪末，海关经历的那场业务与廉政风暴的严峻考验，在海关事业跌入低谷的同时，全国海关积极应对挑战，切实提高把关服务能力，全面推动海关改革和业务建设，受到了党和国家领导人的高度评价和肯定，使海关走工作出了困境。特别是进入新世纪以来，国家批准海关实行“关衔制”。胡锦涛同志在会见海关系统首批高级关衔人员和先进集体、先进工作者时着重指出：“海关是守护国家经济大门、维护国家经济利益的钢铁长城。做好海关工作，对促进经济社会发展、维护国家经济安全和人民利益，具有十分重要的作用。“关衔制”的实施，准军事化纪律部队的建立以及国家领导的高度重视，使全体海关关员备受鼓舞，整体海关工作进入了最好的历史时期。海关上下空前团结，士气高涨，提高能力、有所作为的愿望已成为大家的共识。这都为海关业务流程再造提供了强有力的内在动力。4.5国外海关的成功改革为流程再造提供了可借鉴的经验 国外海关的成功做法为流程再造提供了可资借鉴的宝贵经验。目前，国际商界，WTO、APEC以及联合国等国际组织，各国政府等都致力于推进国际贸易便利化，这促使各国海关不断开展简化海关通关监管手续的探索，并取得了相应的效果。有关资料表明，近年来大约有40多个国家和地区的海关，开展过机构及业务的调整和改革。其调整和改革大都把满足顾客需求放在更加突出的位置，尽量减少管理层级，强化专业化的职能管理，努力做到一个窗口对外，从而提高海关的工作效率，提升社会对海关工作的认可度。例如日本的提前申报简化报关程序规定，对符合条件的货物到港后可以立即提货而不必为等待放行而浪费时间；货物进入国内流通的相当长的时间内（最长可延至3个月）才缴纳关税。欧盟则通过不完全报关程序、简化报关单程序以及上门通关程序等三种简化通关程序为不同企业实行“量体裁式衣”通关管理，基本实现了通关程序人性化管理，为其他各国海关的业务改革提供了很好的借鉴。5以风险为导向的海关业务流程再造海关管理按照三级划分事权，即海关总署、直属海关、隶属海关。而直属海关在管理架构当中属中间层，其更具有代表性。为了便于研究和讨论问题，我们将直属海关作为对象来阐述海关业务的流程再造。5.1海关业务流程再造的基本构架海关业务流程再造的基本框架包括了再造过程中的各个部分，主要包含以下几方面：海关业务流程再造的指导原则；海关业务流程再造的过程和内容（相关的活动和它们的内部关系）；保障措施及相关的方法、工具。海关业务流程再造框架涵盖了再造的重要环节，便于按照框架的内容顺利地完成海关业务流程再造过程。 再造原则以风险为导向面向流程以人为本流程再造组建再造团队确定再造目标现有流程描述设别再造机会设计新的流程开展选择分析制定改革计划实施新的流程系统运行维护 保障措施流程再造的领导信息资源的重置立法层面的支持流程再造的工具图5-1 图 5-1描绘了企业流程再造框架，图内的方框说明了框架的基本结构。海关业务流程再造过程是框架的核心内容，包括组成过程的各个活动，以及活动之间的关系。再造原则是进行业为流程再造的指导思想。保障措施包括了流程再造的方法和工具，确保业务流程再造的有序进行。5.2海关业务流程再造的原则5.2.1以风险为导向 海关作为国家机构中具体行使进出关境监督管理职权的机关，在具体工作中承担通关监管职责，具有提供公共产品和贸易便利服务、执法与服务的双重属性。海关的客户是社会，它追求的是整个社会对其工作的评价和认可程度。海关既要代表国家利益、严密监管、维护经济贸易秩序，又要服务经济、促进地方经济的发展，而且中国特色的社会主义市场经济在高速的发展中不断有新的情况、新的问题发生。海关业务流程再造要以风险为导向，才能使海关更好地把握海关工作的平衡点，提高整个社会对海关工作的满意度。流程再造以风险为导向可以使海关按风险的大小来分类监管，对于风险小的企业提供更多的贸易便利，对于风险大的企业则可以加大监管力度；使海关工作能够更好集中管理资源，更加突出监管重点；使海关减轻进出口贸易快速增长带来的业务重压，提高工作效率，即严密监管又能高效服务；使守法企业享受更多的便利措施，减少贸易成本。从而获得社会对海关工作较高的满意度。5.2.2面向流程为海关监管提供直接价值的是海关内部的各种流程，业务流程决定着组织的运行效率。流程再造的根本设想就是以首尾相接的完整过程取代以往的各部门分割，难于管理的过程。流程是以海关介入监管为起点，到海关为工作对象提供有效的监管和服务为终点的一系列活动。流程的使用者参与流程的再设计，并且任命流程的所有者，使他们对流程的结果负责。在流程再设计时，无效的流程被识别出来，以便随时删除，确保海关的业务流程集中于保证工作对象的满意。5.2.3以人为本充分尊重关员的人格，组织和成员要共同成长，共同发展，达到成员和组织目标的一致。组织应满足下属情感需要、受尊重的需要、以及自我实现的需要。为关员提供继续教育的机会，授予关员决策权利，鼓励关员自己决策，引导关员自我管理。5.3流程再造过程和内容5.3.1组建流程再造团队进行流程再造，首先要为流程再造配置专门的人员和组织。而且这个组织必须是强有力的，参加人员必须掌握真实信息和相关技术，拥有良好的个人声誉和和谐的人际关系。直属海关层面业务流程再造团队的组织构架如图：关长（领导者）业务副关长（总监）流程再造负责人流程再造负责人流程再造负责人流程再造团队流程再造团队流程再造团队流程再造工作委员会 图5-2 业务流程的再造领导者，应有直属海关关长担任。负责确认企业流程再造的使命和目标；创造企业再造的环境；任命流程负责人，监督他们的工作。加强企业再造的信心；建立评价体系，确立鼓励和惩罚的制度，奖励有良好创意的人。 流程再造总监由副关长担任，流程再造总监直接领导流程负责人和流程再造团体，帮助流程负责人组建队伍；对跨部门的再造活动进行协调；为再造活动准备各种基础设施，例如：信息基础、人力资源的配置。 流程负责人从某一流程相关的部门中选定，他们需要熟悉特定流程的相关知识，与他人容易合作。流程负责人负责组建再造队伍；为再造队伍配置各种资源；与其它团队进行信息沟通，交流成果；拟定流程再造团体的工作日程；在流程再造实施后对新的流程进行维护。 工作委员会由海关各业务职能部门的领导组成，工作委员会负责解决流程再造过程的全局问题，协调再造过程的优先次序，分配总体资源。在再造过程中，为了整体监管效能，有时会使部门的利益受到侵害，此时就需要各业务部门的领导进行沟通、协调。再造团队由两部分组成，第一部分是当前正在再造流程中工作的人员，他们了解现有的流程，并且清楚现有流程的利与弊。熟悉流程中的专业知识；第二部分是没有在再造流程中工作的人员，他们可以从外部的视角观察现有的流程。再造团队分析现有的流程，发现问题，提出解决方案，拟定新的流程；对再造后的流程进行维护。 5.3.2确立流程再造的目标在建立流程再造团体的基础上，需要进一步明确企业流程再造的目标。首先需要用具体的实例描述监管工作的现状，主要差距和问题。在充分认识海关工作现状的基础上，提出业务流程再造的目标。这些目标必须以可衡量的定性和定量的方式表达出来，这些目标代表了海关监管能力的实质性提高。目标时刻提醒关工哪些流程需要改造，使流程再造具有更强的可操作性。 5.3.3获得流程的系统描述对现有流程进行描述是为了反映海关业务流程的现有状态，以便于在详细描述基础上建立模型。模型可以预测一些我们不能直接观察和测量的特性。通过模型，我们可以清楚地看出活动之间的关系，流程和流程之间的关系。详细的描述和模型为进一步的分析流程提供了依据，能使我们方便地识别关键所在。流程的描述包括： (1)流程：流程的名称，输入输出，参加者，相关的文件，使用的资源，使用的时间。(2)动作：动作的名称，工作的内容，参加者，使用的工具，活动的前后状态，使用的时间。(3)参加者：描述流程的参与部门和参加者，部门的名称，人员姓名，具备的能力。(4)相关次序：描述活动被执行的前后顺序。 5.3.4识别再造的机会识别流程中的再造机会，是对海关监管的现有流程进行诊断，以便开发和设计更合理的流程。 （1）首先把获得的流程进行分类，分类可以使后面的企业流程再造项目重点突出，目标明确。分类的依据如下： 有效和无效活动：给海关监管工作带来帮助的活动是有效活动，否则是无效活动。主要和次要活动：主要活动是直接支持系统的主要目标的活动，次要活动支持主要活动。（2）分析现有流程，特别要重点分析下列流程、资源、现象： 耗时过长的流程；与多个流程相关的，被多个流程使用的共享资源；对自然过程的人为分离，过多的信息交流，资料冗长和重复传送；经常出现重复劳动，在问题出现的早期不能及时发现问题和更正问题等。（3）对现有的流程进行定量分析，很多的定量分析的方法已经非常成熟。例如：运筹学中的排队论、系统模拟、线性规划、动态规划等。5.3.5 设计新的流程业务流程再设计的核心是设计流程的输入和输出、以及输入和输出之间的过程。海关业务流程的重新设计应遵循以下原则： 原则 1 ：减少审批审批是为了保证海关执法和执法监督。但有些审批存在的条件已经发生变化；有些只是基于形式，是没有实质内容的检查；有些是重复性的检查，而这些审批却消耗了大量的管理资源原则 2：工作合并 在流程再造中，将过去不同的任务合并为一个任务，但不是所有的工作由一个人来完成，可以根据实际组建 “流程小组” 完成整个流程，减少交接手续，共享信息。原则3：适当分权目前海关的管理受计划经济的影响比较明显，实行统一管理，在海关业务及人、财、物的管理上集权特征比较突出。但由于不同的海关所处的区域经济和社会发展的不同，这种“一刀切”的集权管理方式容易影响基层海关的积极性。 原则4：注重效益对于习惯于“吃计划皇粮”的海关来说，更注重的是监管结果。而效益则是要求既注重结果也关心成本，要考虑投入和也要考虑产出。同时，要以定量的绩效评估与考核来体现效益。 原则5：强调协作充分考虑借助社会各界的力量，加强与有关部门的交流、合作，实现资源、利益的共享。 原则6：以人为本一方面海关作为准军事化纪律部队，服从命令，统一指挥是基本要求。而另一方面，流程再造强调的是团队式管理，要支持全体关员依法管理海关事务，参与各项管理，发挥每个关员的积极性，把关员的个人发展与海关的发展目标结合起来，形成合力。5.3.6 开展选择分析新流程设计以后，要在海关现实环境中模拟新的流程，同时进行定量和定性的分析，集中检验新流程的性能。定量和定性分析可以是从部分再设计的流程开始，得到的结果用于流程的进一步的优化和作为备选方案的筛选依据。其主要内容包括： （ 1 ）按照新的作业流程画出流程图。 （ 2 ）给出衡量输出的绩效指标，并且确认绩效指标的水平。 （ 3 ）选择部分流程进行试点，从中积累经验，及时总结失败的教训，这些经验和教训对于其他部分的流程再造都可以借鉴。5.3.7 制定改革计划在完成流程的模拟分析以后，就需要为新设计流程制定实施计划。确保新设计流程正常运行，其主要内容包括： (1) 在组织中建立流程管理系统 以各种流程为基本单元，制定相应的操作规范，对流程规划、设计、构造和调控等所有环节实行系统管理，全面协调各种流程的对应关系。 (2) 计划新流程实施的时间表 安排切换新旧流程的顺序和时间。5.3.8 实施新的流程按照改革计划，在组织中实施新设计流程，同时还需要为新流程配制硬件和技术，培训关员；对监管资源进行再分配；编写新流程的相关文件等。实施中应注重以下工作： (1) 考核的目标 根据流程输出的内容，在质量和数量两个维度上设置考核的目标。要求目标清晰明确，尽可能使用量化指标，使输出的结果便于评估。个人目标需要和流程目标保持一致，流程目标相容于整个组织的目标。目标的设置特别要反映出对工作对象及海关执法要求的反应速度和服务质量。 (2) 立法准备工作在新流程的实施过程中，要搜集相应的材料，为下一步海关作业规范的修改及海关立法工作做好准备。5.3.9 流程的维护由于海关执法内外部环境是不断变化的，对系统的要求也是随时间而改变的。系统适应这些要求是很重要的，因此业务流程再设计应不断地进行，以适应变化的要求。同时，为了巩固流程再造项目的成果，应建立改革的机制，使每个关员具有变革意识。流程维护内容如下：流程分析流程再设计实施新流程检验及模拟新流程外部变化执法要求立法固定流程流程维护图5.4 保障措施 海关业务流程再造是一项系统的工作，它是在原有基础上进行的改革和完善，是一种渐进和持续式的改革方式。因此，要确保海关业务流程再造顺利开展并取得成效，必要的保障是前提，它们主要包括：5.4.1 海关管理理念的转变 海关管理理念的转变是海关改革和流程再造的思想基础。从另一角度来看，海关管理理念的转变就是管理思维的再造，没有管理思维的再造，海关业务流程再造即使取得一定程度的成功，从长久来看其成果也难以保持。海关管理理念的转变主要包括：海关工作引入风险管理；海关管理由行政主导向客户导向转变；海关监管重心由货物转向企业与货物并重；强调海关整体利益等