中国锅炉压力容器等特种设备法规体系现状及立法探讨

1/13中国锅炉压力容器等特种设备法规体系现状及立法探讨国家质量技术监督局锅炉压力容器安全监察局宋继红摘要介绍中国的锅炉压力容器等特种设备安全监察法规体系现状，存在问题的分析，完善立法的探讨。1、法规体系现状锅炉、压力容器、压力管道作为承压的特种设备，一旦发生或泄漏，往往并发火灾、中毒等灾难性事故；电梯、起重机械、客运架空索道、游艺机和游乐设施、厂内机动车辆作为载人的特种设备，一旦运转失灵，往往会造身伤害事故；防爆电气是在具有危险场所中使用的特种设备，一旦失控，往往造成场所等破坏性事故。由于锅炉压力容器等特种设备具有发生或泄漏、造身伤害事故的危险性，世界上各主要工业发达国家一般都制定有专门的法律、建立了完善的法规体系进行规范和管理。中国目前还没有特种设备的专门法律。对于锅炉压力容器等承压特种设备的安全法制，我国目前主要是依据1982年2月6日国务院颁布的锅炉压力容器安全监察暂行条例。暂行条例的颁布对于我国建立锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度确立了依据。为贯彻落实2/13暂行条例的实施，锅炉压力容器安全监察局根据暂行条例第二十三条授权规定，制订了锅炉压力容器安全监察暂行条例实施细则，由原劳动人事部于1982年8月7日颁发。以后陆续颁发了有关的部门规章、规范性文件。此外省、自治区、直辖市人大先后颁布了有关的地方性法规。LOCALHOST建立了我国的锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度，形成了“法规部门规章及规范性文件相关标准及技术规定、要求”三个层次的法规体系结构第一层次法规及法规性文件1行政法规国务院颁布的条例锅炉压力容器安全监察暂行条例。2法规性文件锅炉压力容器安全监察暂行条例实施细则3地方性法规省、自治区、直辖市人大通过的条例根据宪法，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，目前已有27个省、自治区、直辖市制定了劳动保护条例、劳动保护监察条例、劳动安全监察条例等，其中21个条例中有与锅炉压力容器等特种设备相关的规定。第二层次部门规章及规范性文件3/13这部分内容是监察制度的主要内涵。1部门规章以部门首长签署命令予以公布的并经过一定方式向社会公告的“办法”、“规定”，目前以“令”形式发布的承压特种设备类“部门规章”已有三个，即锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定、小型和常压热水锅炉安全监察规定、特种设备质量监督与安全监察规定。2规范性文件以部门文件形式发出的“监督管理规定”、“安全技术监察规程”、“技术检验规则”等，目前已有38个，其中监督管理规定、办法类24个；安全监察规程类8个；技术检验规则类6个，。监督管理规定、办法类进出口锅炉压力容器监督管理办法进口锅炉压力容器安全质量许可制度实施办法锅炉压力容器安全监察钢印管理规则锅炉压力容器检验所章程锅炉压力容器检验机构资格认可规则锅炉压力容器检验单位监督考核办法锅炉压力容器压力管道及特种设备检验人员资格考核规则锅炉压力容器无损检测人员资格考核规则锅炉压力容器焊接人员资格考核规则4/13锅炉司炉工人安全技术考核管理办法锅炉使用登记办法锅炉房安全管理规则锅炉水处理监督管理规则压力容器使用登记管理规则压力容器设计资格管理与监督规则压力容器制造资格认可与管理规则医用氧舱安全管理规定压力管道安全管理与监察规定压力管道设计单位资格认证与管理办法压力管道元件制造单位安全注册与管理办法压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审机构资格认可与管理办法压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审人员考核注册与管理办法压力管道元件型式试验机构资格认可与管理办法压力管道安装单位资格认可实施细则安全监察规程类蒸汽锅炉安全技术监察规程热水锅炉安全技术监察规程有机热载体炉安全技术监察规程压力容器安全技术监察规程5/13超高压容器安全技术监察规程气瓶安全监察规程溶解乙炔气瓶安全监察规程液化气体汽车罐车安全监察规程技术检验规则类锅炉产品安全质量监督检验规则锅炉定期检验规则锅炉化学清洗规则在用压力容器检验规程压力容器产品安全质量监督检验规则气瓶产品安全质量监督检验规则第三层次相关标准及技术规定、要求1相关标准是指一系列与锅炉压力容器有关的国家及行业标准。择其主要的相关标准，列有GB1501998钢制压力容器GB15761996低压锅炉水质GB1224189安全阀一般要求GB22288水管锅炉受压元件强度计算GB/T165081996锅壳式锅炉受压元件强度计算GB323钢熔化焊对接接头射线照相和质量分级6/13GB11345钢焊缝手工超声波探伤方法和探伤结果分级JB1152锅炉和钢制压力容器对接焊缝超声波探伤JB730压力容器无损探伤JB160锅炉锅筒制造技术条件JB1613锅炉受压元件焊接技术条件DL121996电力工业锅炉压力容器监察规程JBJ796工业锅炉安装工程施工及验收规范GB306特种作业人员安全技术考核管理规则2相关技术规定、要求，是指有关部门及锅炉压力容器安全监察局为贯彻落实法规的实施，提出了一些具体的技术规定、条件和要求，主要有锅炉压力容器检验员考核大纲锅炉压力容器检验机构检验工作质量保证手册编写导则劳锅局字198946号电力工业锅炉压力容器安全监察规定关于公布锅炉制造许可证条件的通知关于公布A、B级锅炉制造许可证审查要点的通知劳安锅局199568号7/13关于在用锅炉压力容器安全阀校验的若干意见工业锅炉T型接头对接焊缝超声波探伤规定关于进一步做好锅炉安装质量监督检验的通知质技监局锅发1999162号存在问题分析尽管上述法规体系、制度的建立，对改善我国锅炉压力容器压力管道等特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容。1监察制度缺少专门法律的支撑与国际上情况相比，我国的锅炉压力容器等特种设备法规体系中在法律层次上存在差距。鉴于锅炉压力容器等特种设备具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对特种设备的管理有专门的法律。而我国的特种设备法规体系中目前还没有专门的法律文本或明确的法律条款。根据国务院三定方案，对于特种设备的监察管理，增加了压力管道、电梯、起重机械、厂内机动车辆、架空索道、游艺机和游乐设施、防爆电器等方面的内容，而对这些设备安全监察制度的建立，则缺少法律、法规的支撑。由于监察内容发生了变化，有必要制定一部专门的法律进行规范和调整。8/13现行的暂行条例已不适应新的管理体制和经济环境暂行条例是1982年颁发的，至今已实施了18年，暂行条例颁发后已经历了四次机构调整，主体关系已发生了变化；有必要通过立法，明确各方面的法律责任。由于目前经济环境发生了巨大的变化，暂行条例有些内容已不适应新的经济体制，对于特种设备事故的处理、处罚措施缺少明确的规定。部门规章不健全作为法规体系重要组成部分的“部门规章”内容不健全，目前，除了锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定、小型和常压热水锅炉安全监察规定、特种设备质量监督与安全监察规定以外，其他承压与特种设备监察管理规定、办法，都不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布，而是以“部门文件”形式发出的。标准体系不完整与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的锅炉压力容器标准体系尚不完整，目前还没有将锅炉和压力容器纳入同一标准体系，因此存在锅炉相关标准和压力容器相关标准不统一、不协调的问题。9/13亟待明确规章及规范性文件的主体关系现行的规章及规范性文件多数是在1998年政府机构改革前制定的，这些文件的执行主体大多是劳动行政部门，机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确各方面的主体关系。立法探讨在锅炉压力容器等特种设备立法方面，完善的法规体系结构层次应该是“法律行政法规部门规章及规范性文件相关标准及技术规定、要求”四个层次的法规体系结构。1立法的可能性关于法律的确立。在今年三月份召开的九届人大三次会议上，有近200名人大代表提出了6项关于制定特种设备安全法的议案。由于锅炉压力容器等特种设备具有发生事故、造成社会生产和国民经济遭受破坏人民生命财产蒙受损失的危险，人大代表们提议制定中华人民共和国特种设备安全法，以便强化政府对特种设备的监察和管理，确定安全监察机构的监督职能，规范锅炉压力容器等特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造及进出口等环节的行为，明确各方面的责任，明确违法处罚原则，从而遏制恶性事故的发生、达到降低事故率10/13的目的，有效地保护国家和人民的财产和生命安全，更好地体现社会主义的优越性。人大代表能够提出关于特种设备立法的议案，说明对这类设备安全监察工作的重要性得到认可，也说明社会各界对特种设备安全法制的要求日益增强，渴望尽快有一部专门法律进行规范和调整。特种设备的立法能够取得社会各方面的支持。相信这一点将会引起有关部门的重视。暂行条例的颁布对于我国建立锅炉压力容器安全监察制度确立了依据，暂行条例的执行对改善我国锅炉压力容器安全状况起到了决定性作用。为特种设备的立法打下了良好的基础。特种设备的立法，具有广泛的国际基础和较好的立法环境，有可借鉴的成功经验和基本内容；另一方面，完善立法，建立法规制度，是加入WTO的要求，使特种设备的质量监督和安全监察工作与国际接轨，符合国际惯例。因此，应该继续努力争取设立特种设备安全法。修订暂行条例应该尽快对暂行条例内容进行全面修订，使之符合市场经济体制的要求；按照机构改革三定方案，明11/13确的执法主体关系及各方面的责任；增加压力管道、小型锅炉和常压锅炉的监察内容；增加进出口的有关内容；增加有关罚则。制定特种设备质量监督与安全监察条例根据国务院三定方案确定的职能，全面宣传贯彻特种设备质量监督与安全监察规定，加强对电梯、起重机械、厂内机动车辆、架空索道、游艺机和游乐设施、防爆电器等的监督管理，俟条件成熟，制定特种设备质量监督与安全监察条例，并完善配套的行政规章、技术规程和国家标准。进一步完善依法行政的规章制度按照立法法第七十一条、第七十五条、第七十六条、第七十七条有关规定，国务院各部、委、署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章应当经部务会议或局务会议决定并由部门首长签署命令予以公布。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在公报上刊登的文本为标准文本。按照行政处罚法第十二条规定国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。12/13尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。根据上述规定，应进一步完善依法行政的规章制度，凡涉及行政执法、行政处罚以及行政管理性内容较突出的锅炉压力容器等特种设备安全监察规定、办法，均应以“部门规章”的形式予以公布。而对于目前已经有的、以“部门文件”形式下发的监察规定、办法，应尽快予以修订和完善，并进行分类，属于“部门规章”的规定、办法，应按立法法的规定予以公布。此外，在法规体系的“部门规章及规范性文件”层次中拟增加有关的内容，诸如安全监察行政