群体性事件的预防与处置2015

公共危机管理,群体性事件的预防与处置,常州大学丁恒龙,习近平强调，要善于见微知著，增强维护稳定的果断性，及时化解矛盾纠纷，妥善处理群体性事件。习近平谈到，食品安全社会关注度高，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件。,一、群体性事件概述,公共突发事件，是指突然发生，造成或者造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。,社会安全事件类1.群体性事件2.金融突发事件3.涉外突发事件4.影响市场稳定的突发事件5.恐怖袭击事件6.刑事事件,（一）群体性事件概念新中国成立后,群体性事件的语词演变大致可以划分为五个阶段:第一阶段(20世纪50年代初70年代末):群众闹事第二阶段(20世纪80年代初80年代中后期):治安事件治安事件：凡扰乱社会治安，危害公共安全，造成重大后果或社会影响的事件，都是治安事件。,第三阶段(20世纪80年代末90年代初):治安突发事件或突发事件公安部在1988年关于处置各种突发事件的几点意见中正式提出了“突发事件”的概念。第四阶段(20世纪90年代中期90年代末期):紧急治安事件1994年中办、国办发布的关于处置紧急治安事件有关事项的通知以及公安部的文件中，采纳了紧急治安事件的表述。,第五阶段(21世纪以来):群体性治安事件、群体性突发事件、群体性事件。2000年公安部颁发的公安机关处置群体性治安事件规定,首次明确了群体性治安事件的定义及其范围。群体性治安事件，是指聚众共同实施的，违反国家法律、法规、规章，扰乱社会治安秩序，进而危害公共安全或者侵犯公民人身安全和公私财物安全的行为。,2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的通知，提出“群体性事件”概念。群体性事件是指由人民内部矛盾引发的、众多人员参与的危害公共安全、扰乱社会秩序的事件。2005年9月30日深圳市预防和处置群体性事件实施办法,1.聚众。公安部有相关规定。其实，聚即“纠集、凑合”，“聚众”是指聚的无正常联系途径者临时聚集而成。2.事件。有时间性，但未必“突发”，多数事件有其相应的酝酿阶段。3.合理诉求：“由人民内部矛盾引发的、群众认为自身权益受到侵害”,4.违法表达。不违法不得追究、至少不得强力处置。目前经常因为这一特征而难于把握和处置。5.未必犯罪。肯定妨害公共秩序，否则不一定要警方出面，但一般而言未必是直接攻击具体生命财产的刑事犯罪。,判断：治安灾害事故不是“群体性事件”打群架不能算“群体性事件”集体上访未必是“群体性事件”聚众开会密谋暴乱不算“群体性事件”,（二）群体性事件的构成群体性事件的构成是指构成群体性治安事件所必须具备的主观要件和客观要件的总和。1.主体要件：群体性事件的主体，必须是在特定环境下聚集并实施了一定危害社会行为的群体。,2.客体要件：群体性事件所侵犯的客体是多方面的，包括社会秩序、公共安全、人身安全和财产安全。3.主观方面：群体性事件主体的行为，均源于参与事件的群体和个人的内在需求，是主观的心理状态。4.客观方面：群体性事件的主体实施了危害社会的行为。,（三）群体性事件的表现形式1.大规模人员违规集体上访；2.人数较多的非法聚会、游行、示威；3.非法集体罢工、罢课、罢市；4.聚众围堵、冲击、打砸抢烧党政机关、司法机关及其他重要单位；,5.聚众堵塞公共交通枢纽、交通干线、破坏公共交通秩序或非法占据公共场所；6.聚众阻挠、妨碍国家、省、市重点建设工程施工；7.聚众围攻、挟持国家公务人员。8.其他由人民内部矛盾引发的危害公共安全、扰乱社会秩序的事件。2005年9月30日深圳市预防和处置群体性事件实施办法,（四）群体性事件的类型1.目的与性质，可分为政治性事件、经济性事件、社会性事件与涉外性事件；（1）政治性事件政治性群体性事件，是指一定数量的人员或组织，为其共同的、特定的政治目的，共同实施的带有浓厚政治色彩的集体违法甚至集体犯罪行为。,（2）经济性事件指城市中因企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、再就业、大中专毕业生安置和分配、地方性乱摊派、乱收费、干部违纪、供水供暖、供电供气、城市拆迁安置、城市管理、社会治安等问题而引发的群体性突发事件。,（3）社会性事件,博白县计生群体性事件,画水镇农民,在公路上搭起帐蓬，封死化工厂，不让化工厂货品运出镇.在和政府相持数十天后，于4月10日，东阳市政府出动了，近百辆汽车运载人员，封锁了该市画水镇的各个主要路口，与画水镇村民发生了大规模强烈的冲突。,（4）涉及民族宗教问题的群体性突发事件主要是指我国各民族相互交往过程中因利益关系、生活习俗等方面原因，各种宗教信仰者之间，以及宗教信仰者与宗教管理部门之间因沟通不力等诸多原因引起误会、摩擦和冲突，并由此所引起的涉及民族宗教问题的群体性突发事件。,（5）涉外性事件,2.准备情况，可分为预谋性和偶发性群体性事件；,（1）预谋性事件陇南“11.17”事件。,汉源事件：2004年10月29日四川省委领导电视讲话称：“是一起有计划、有组织、有目的的打砸抢事件”，引发更大规模聚集。11月10日中央定性为：“一起不明真相的移民大规模聚集事件”，责令四川省“提高移民补偿标准，改换移民安置地”，事件迅速得到解决。,（2）偶发性事件万州事件,3.事件表现形式，可分为暴力性与非暴力性群体性事件；（1）暴力型事件,贵州翁安事件,图为一名司机准备将暂停营运的告示牌摆放在挡风玻璃前。,（2）非暴力型事件非暴力，多以平和的方式表达群体的利益诉求。,4.主体的人数，可分为一般、较大、重大、特别重大群体性事件。群体性事件的级别根据参与人数的多少，分为：（1）参与人数在5人以上、30人以下，为一般群体性事件；(5-30),（2）参与人数在30人以上（含30人）、300人以下，为较大群体性事件；(30-300)（3）参与人数在300人以上（含300人）、1000人以下，为重大群体性事件；(300-1000)（4）参与人数在1000人以上（含1000人），为特别重大群体性事件。(1000-),（四）群体性事件的特征,1.事件持续时间总体较短,贵州瓮安6.28事件,2000年1月1日至2013年9月30日，中国境内发生的871起100人以上的群体性事件,2004年10月四川汉源事件参与人员近10万人；,江西铜鼓事件,2.群体性事件呈现一定的地域性,2000年1月1日至2013年9月30日，中国境内发生的871起100人以上的群体性事件,3、群体性事件的参与主体趋于多元化两大主体：农民群体+城市职工群体；转业军人、教师、退休干部、经营业户及其他群体；非直接利益者：通过政治参与借题发挥、发泄不满；,4.维权类群体性事件居多根据871起100人以上的群体性事件分析，维权类群体性事件的数量最多，占55%之多；其次是混合类群体性事件，占约37%。,5.群体性事件的组织化倾向越加明显计划周密、行动统一、进退有序、组织严格；幕后指挥、领导者；跨行业、跨地区、串联协调；重视信息研究；环节把握准确；目的：扩大影响、增加压力。,6.群体性事件的行为方式趋于激列，暴力化、恶性化趋势增多,画水事件：毁坏汽车58辆；（右下图）池州事件：烧毁汽车3辆、哄抢超市、商店；佛山事件：毁坏治安亭、烧毁警车、消防车、摩托车多部；（左下图）定州事件：死亡6人、重伤多人。,7.部分群体性事件性质转化,由理性依法维权向打砸抢等暴力维权性质转化：从非对抗性矛盾向对抗性矛盾转化；犯罪团伙、黑社会、境内外反动分裂势力的介入：从人民内部矛盾向敌我矛盾转化。案例：“6.28事件是一起起因简单，但被少数别有用心的人员煽动利用，甚至是黑恶势力人员直接插手参与的，公然向我党委、政府挑衅的群体性事件。”石宗源,因此必须注意两个区别：1、与反党、反社会主义和打、砸、抢等事件相区别；2、群体性事件中的多数人与少数人相区别。,8.部分群体性事件具有反复性群体性事件是一次性得到解决还是经历多次反复，在一定程度上反映了政府部门解决群体性事件的处理能力和水平。从871起群体性事件的统计看，2/3左右的群体性事件经处理后未再发生反复，但仍有近12%的群体性事件反复2次或2次以上。这也表明，政府部门的应对能力还需要进一步加强。,（五）预防和处置群体性事件的意义让身后永远有一只狼盖茨：“微软离倒闭只有一百天”松下幸之助：“长久不懈的危机意识是使组织立于不败之地的基础”,1.预防和处置群体性事件是构建和谐社会的底线一是保障人与自然之间关系的和谐二是保障人与社会的和谐三是保障社会结构的和谐,2.提高政府组织管理绩效的决定因素3.提高政府组织管理水平的必然要求4.防止政府组织老化的重要措施5.增强组织的内聚力和战斗力6.树立组织和领导的良好形象,二、群体性事件的成因,倒U曲线，美国著名经济学家库兹涅茨1955年所提出来的收入分配状况随经济发展过程而变化的曲线,美国学者亨廷顿：“现代性产生稳定，现代化产生不稳定。如果说穷国显得不稳定的话，不是因为他们穷，而是他们想致富”。群体性事件更多地出现在社会由非现代化向现代化过渡的变迁过程中。,（一）普通民众经济利益和民主权利受到侵犯在工程建设、矿产开发、房屋拆迁、旧城改造、土地出让、移民安置、国企改制、劳资纠纷、农资购销等工作中，普通民众经济利益和民主权利受到侵犯。,有些研究表明，“群体性事件直接起源于群众利益被侵害，一份公开材料显示，在过去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的2030%，开发商占4050%，而农民作为土地使用权的主体，仅占510%。据统计，全国圈占的土地中有43%闲置。,铜鼓县发生了江西绿海木业公司护林员与部分林农因木材砍伐、运输矛盾引发的群体事件,铜鼓县发生了江西绿海木业公司护林员与部分林农因木材砍伐、运输矛盾引发的群体事件,（二）地方政府与民夺利一些地方政府，在工程建设、矿产开发、房屋拆迁、旧城改造、土地出让、移民安置、国企改制、劳资纠纷、农资购销等工作中，暗箱操作、黑幕交易、官商勾结、权钱互换等，扭曲了正常的市场经济秩序，导致社会分配不公，严重损害国家和人民群众的利益。对此，普通百姓十分不满，矛盾积累到一定程度，遇到适当时机就会骤然爆发。,吴敬琏表示，改革开放三十年来面临的最大的问题是，权力和经济结合得非常紧密。,张鸣：这些年，群体性事件眼见得越来越多了，人们发现，凡是群体性事件，矛头多半对着有关政府部门。群体性事件频发，“揽事”政府势必多事,江苏邳州事件,广东乌坎事件,在江苏铁本事件中，该项目征用农民土地6000余亩，给农民的补偿费是每亩1.5万元，而江苏省统计网站公布的全省土地平均价格为每亩42万元。地方政府利用法律的漏洞攫取了巨额利益,严重损害了被征收者的权利，并引发了激烈的社会冲突。,（三）社会贫富差距拉大改革开放30年，成就巨大，举世瞩目，但也伴随着贫富差距拉大的问题。在一定程度上给社会安定造成隐患。诸如城镇下岗失业人员、“三无”人员等边缘群体，因生活相对贫困，心理处于失衡状态，此时一遇风吹草动，心中积郁的不满极易爆发，成为无直接利益冲突的积极参与者，为群体性事件推波助澜。,万州事件,国家统计局2015年1月20日发布的数据显示，2014年全国居民收入基尼系数为0.469，这反映出国内居民贫富差距已属“高度不平等”，按照国际上对基尼系数的解释，社会已处于高于0.4的“社会不安定”状态。,（四）社会心理及社会舆论对分配不公、不正当致富表现出的强烈不满1979年的改革以后,中国总体性社会发生了全方位的分化,同时发生了社会群体的分化、阶级的分化、产业的分化、地域的分化,这些进一步加深了阶层结构的分化和多元化趋势。,2005年6月26日下午至晚上11时许，安徽池州市城区发生一起严重暴力事件。据报道，事件缘起于一辆江苏牌照的本田轿车将一名行人挂伤，双方发生争执，车上人员对行人大打出手，致使其鼻、眼等器官流血不止，引起部分过往市民的强烈不满。此后，一些群众冲击派出所，烧、砸车辆，殴打民警，哄抢超市，局面几至不可收拾。在安徽省委、省政府的高度重视下，事件得到平息。,池州事件,（五）个人无法找到协商机制和利益维护机制利益诉求渠道不畅是群体性事件发生的一个重要因素，据中央信访局统计，群众上访的问题中，80%都有一定的道理，而这些问题往往都是可以在基层得到解决的。正是对基层矛盾处理的滞后，导致群体性事件频发。,江苏响水县信访、司法及公安部门联手打压上访民众，以办“学习班”为名，强行将上访民众集中关押、虐待。,（六）部分干部的官僚主义和腐败行为严重，执政理念落后,催化矛盾产生。博白群众为计生问题围攻政府事件,定州6.11案在邯郸开庭原定州市书记等27人被诉,2005年6月11日，定州市开元镇绳油村6名村民死于凌晨的一场袭击，同村40多名村民在袭击中不同程度受伤。袭击他们的是“全副武装”不明身份的300多名青年男子。事发后，定州市的有关领导迅速撤换。新华社调查结果河北国华定州电厂煤灰厂施工方有关人员是这起袭击事件的幕后组织者。,（七）某些别有用心者煽动教唆不明真相的群众聚集闹事,利用群体性事件给地方党委政府施加压力。,甘肃陇南事件,四川汉源事件,三、群体性事件预防与处置的原则,(一)预防为主、防患未然。一是主动排查。早发现、早报告、早预警、早控制。二是主动介入。早参与、早介入，主动过问，落实责任，制订方案，牢牢掌握工作主动权。三是主动经营。对有明显苗头或者已经开始出现某种倾向的群体性事件，落实专门力量，跟踪追击，密切关注事件生成、发展动态。,(二)属地管理、分级负责和谁主管、谁负责。群体性事件原则上由发生的县(市、区)党委、政府负责处置，必要时，上级党委、政府直接负责处置。引发事件的问题由有关单位及其主管部门负责解决。公安机关的职责主要是现场处置。,(三)依法办事、按政策办事。依法原则。群体性事件处理过程中不能感情用事，不能作无原则的承诺，必须以党和国家的方针政策为指导，在法律范围内依法解决。政策性是指处置群体性事件全过程必须按照法律程序和处置工作有关政策规定的原则和步骤进行。,(四)教育疏导、防止激化。要注意工作方法和策略，综合运用政策、法律、经济、行政等手段，采取教育、协商、调解等方法处置群体性事件，加强对群众的说服教育、引导群众以理性合法的方式表达利益要求，解决利益矛盾，防止矛盾激化和事态扩大。,(五)慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器。云南540多名官员反思孟连7.19一意孤行动用警力酿冲突事件,慎用警力应把握好三个基本点一是慎用警力要以避免滥用警力、激化矛盾为前提。二是慎用警力要以有效掌控局势、平息事态为标准。三是慎用警力要以少流血、不死人为底线。,善用警力,在实际处置过程中至少应把握好三个环节:一是善于备警,做到未雨绸缪。二是善于出警,做到把握时机,主动出击。三是善于谋警,做到集中优势警力,不战而屈人之兵。,四、群体性事件的预防、预警和处置群体性事件的控制是指相关职能部门开展积极工作,预防群体性事件的产生，或在其产生时最大限度地减少其破坏性而进行的调节和控制活动，它分为预防、预警和控制三个环节。,(一)预防预防是指采取一定的疏导措施,防止和削弱引发群体性事件产生的诸种因素,或在群体性事件出现迹象时即设法减慢其演化过程。其本质在于化解各种不稳定因素引起的社会风险,维护社会秩序的安定。,危机燃烧理论指出，社会系统从井然有序到杂乱无序，乃至最终爆发重大突发性危机事件，实质上是一个从量变到质变的过程，当形成危机的因素积累到一定程度，在“导火线”作用之下，危机即会发生。,戴维奥斯本（Osborne)和特德盖布（Gabler)认为，政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。,美国的社会学家L科塞既批判结构功能理论对社会冲突的忽视，又批判“左派”冲突论者对社会冲突结果的过分强调，积极探索功能主义冲突理论，先后出版了社会冲突理论、再论社会冲突研究等著作，由此奠定了自己的理论发展。,“安全阀”理论是现代冲突论的重要成果。它认为社会应该保持开放、灵活、包容的状态,通过可控制的、合法的、制度化的机制,各种社会紧张能够得以释放,社会诉求得以回应,社会冲突得以消解。,根据安全阀理论，我们可以建立三个层次的预防体系:初级预防，着重于普遍的宣传教育工作，普及防止卷入群体性事件的知识、方法，进行法制教育等。次级预防是消除群体性事件的根本性预防。高级预防着重于在群体性事件出现某种迹象、征兆时,及时采取措施,释放累积起来的不满能量,减慢或阻止其生长。,1.建立科学决策和民主的办事机制。一是科学决策。二是民主决策。三是依法决策。,2.建立健全思想引导的教育机制。第一，要做群众过细的思想政治工作。第二，要大力开展法制教育。第三，要始终坚持群众观点，认真帮助群众解决一些实际问题。,3.建立健全处置群体性事件的责任机制。一要强化基层基础工作。二是强化排查调解机制。三是强化责任追究。,4.建立健全群体性事件信访的工作机制。信访工作人员要把握好“依法上访、违法追究、畅通渠道、听取民意、排忧解难”的原则认真处理信访举报，切实解决群众反映的问题。,国家卫生部专家委员、北京大学司法鉴定室主任孙东东，公开发表“老上访专业户，至少百分之九十九以上精神有问题”的言论，引起轩然大波,5.建立群体性事件预案体系地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。,6.建立健全突发事件应急管理培训制度对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。,“枫桥经验”,“枫桥经验”，被视为维护社会稳定的“新法宝”。这个概念来源于上世纪60年代，如今被重新提起，并被概括为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”。实现捕人少,治安好”的“枫桥经验”。,(二)监测、预警社会预警是指已有某些征兆表明群体性事件有可能产生时,及时提出预测,发出预警信号并采取应急的对策,这是有效控制集体行为的重要环节。,美国在第二次世界大战结束后不久，即开始了社会预警研究。以美国密西根大学社会研究所（InstituteforSocialResearch，ISR）为例。以下是社会研究所开展的主要社会态度调查。（1）消费者态度调查，自1946年起每月1次。,（2）全国选举研究，自1948年起每2年1次。（3）家庭收入调查，自1968年起每年1次。（4）把握未来青年人调查，自1975年起每年三次。（5）美国人生活调查，自1979年起每年五次。（6）世界价值观调查，自1989年起每5年1次。（7）健康与休闲生活调查，自1992年起每2年1次；（8）恐怖主义根源研究，“9.11”事件后立即启动；,1.建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。,宋林飞所提出预警的操作系统由一组风险指数体系组成，它包括四套指标。(1)痛苦指数包括失业率与通货膨胀率；(2)腐败指数，包括受惩干部人数、渎职方式及后果；(3)贫富指数体系,包括绝对收入差距、相对收入差距、相对收入比例、贫困线以下人口比重、富裕者致富方式与消费方式；(4)不安指数体系，包括政策变动、激证言论、牢骚、谣言、怠工骚动等指数。,2.建立健全突发事件监测制度。建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。,3.建立健全突发事件预警制度。按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。,（三）处置所谓群体性事件处置，是指“由人民内部矛盾引发的、群众认为自身权益受到侵害，因而通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关和单位表达意愿、提出要求的群体上访等群体性事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动的预防和处置工作。,突发事件应对法社会安全事件发生后，采取下列一项或者多项应急处置措施：（1）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；,（2）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；（3）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；,（4）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；（5）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。,1迅速控制事态应对危机的反应要绝对及时，要在第一时间、第一现场作出反应。由于危机事件具有易变性和危害性，反应迟缓必然加重危机状态。,重庆万州事件中，当双方发生争执并引起民愤时，当地白岩路派出所民警赶到现场，欲将当事人带上接警车时。围观群众不满，把警车围住不许警车通行。在僵持3个半小时后，3个当事人才被公安机关带离现场，随后便发生了损失惨重的骚乱事件。,2领导到位，提出整体方案对策首先在统一的公共危机处置指挥体制中，要实行行政首长负责制。以瓮安为例，成千上万群众聚集于县委、县政府和公安局门口，竟然地方党政一把手没有到现场，这是件很荒唐的事。现场没有指挥，群龙无首。,3统一行动组织实施方案，各方统一行动是处理突发群体性事件的关键阶段。平息较大规模的突发事件，需要精心组织部署，明确责任分工，各方采取联合行动，形成合力，才可全面解决问题。,4直接对话凡是出了事，领导不要回避，要敢于直面群众。了解群众有什么诉求，哪些是合理的，哪些是不合理的，有针对性地展开思想工作，讲清政策。如果现场出现了暴力，就要果断制止。,在瓮安，贵州省委书记石宗源30日到了瓮安，他就深入现场，走到群众中去，听取社会各界的意见，采取了有力措施，形势很快就扭转过来。贵州省委书记就瓮安事件三向百姓鞠躬道歉,陇南事件。2008年11月20日上午，陇南市武都区东江镇农民王庆玉和其他9位村民代表一起，参加了甘肃省省长徐守盛在东江镇举行的一个座谈会。会上，她痛痛快快地向省长倾诉自己到陇南市委上访的经过后，得到了一个全面的解释，顿感心情舒畅。,5.信息管理，媒体报道要及时准确(1)正视问题，不学“非洲鸵鸟”(2)开诚布公，不可去“挤牙膏”(3)一个声音，不能“七嘴八舌”,6组织纪律约束处理突发群体性事件，应当注意利用各种组织的联系和影响，约束或劝阻组织成员中止参与影响社会稳定的突发事件，放弃过激行为，最大限度地减少参与事件的人数规模和越轨言行。,7法律措施在执法过程中，执法机关和执法人员应当严格依法办事，处理好依法打击违法犯罪与保护公民合法权益的关系，做到既要依法处理和惩罚一切违法犯罪行为，维护法制权威，又要准确运用法律，依法保护公民的合法