对建立行政公诉制度的探讨

对建立行政公诉制度的探讨 引子 每天通过洛溪大桥的人与车数以万计，具体到数字，有报告说：“洛溪桥日收费30万。”可以推想，不满洛溪桥收费的应不止一人，否则也不会有广州市民十问洛溪桥收费的发生。但，为什么仅有一个潘卫思提起诉讼呢？首当其冲的原因是经济问题，犯得着为那五元十元把一个政府告上法庭，耗费大量财力精力吗？耗得起吗？其次， _，难上难，许多人是不敢告。更有许多人，在公权利本位的制度的多年影响下，习惯性地接受行政行为，即使其私权利已经受到侵犯也未必能意识到。但，公众对认为侵犯了其权利的行政行为不起诉，是否代表其权利不受侵犯？或者说是公众已经默认该行政行为，已经放弃救济措施，因此国家无须再介入？假设一座你时常途径的大桥在不应收费的情况下继续收费，日积月累，你的损害是不言而喻的（起码是财产权受侵犯）。在本案中，这样的“你”数以万计，构成了一个不特定的多数。不特定多数的利益可构成“公共利益”。针对“公共利益”的保护，笔者认为有必要建立适用一种新的制度行政公诉制度。基于对“公共利益”的维护，由能够代表公共利益的国家机关对公共利益受到违反的行政行为或 _引起的侵害的情况提起诉讼。 一、行政公诉制度的理论基础：存在需维护的“公共利益” 有学者提出行政公诉制度的理论基础应该是维护公共利益 。有的学者提出“公共利益”一词时受到质疑 。笔者认为公共利益本是一个较为抽象的词，要对一个抽象的词进行具体的解释存在一定的难度。故笔者在此只试图对“公共利益”作个大概的描述，而不是作精确的界定：首先，公共利益应该涉及多人的共同的利益，即使这种涉及不一定是直接的。其次，公共利益应该涉及的多人也许是确定的也许是不确定的。再者，公共利益的损害最终造成国家利益、社会利益的损害。 在法律上承认公共利益，乃是各国的通例，其中很典型的一个例子便是各国都有对集会游行的法律控制，禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。法律上既然承认公共利益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中就需要有代表公共利益的主体。行政机关作为国家和社会事务的管理者，通常可以作为公共利益的代表，但是，在非法行政损害公共利益时，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不现实也不足够的。因此，在行政权影响到公共利益时，应当在法律上设定一个代表公共利益发动诉讼的主体。现行的行政诉讼法对公共利益的保护是很不全面的，“原告只能为了自己的利益而起诉，而法院在审查时却以全面审查为原则”，指使法院的审查常将原告的诉讼请求抛在一边，且也不利于法院经济有效地审判。再者，以公共利益为基础而设计的行政公诉制度不同于现行法上的行政抗诉制度。从程序上来看，行政抗诉制度发起的是对已经司法裁决的行政争议案件的再次审理，而行政公诉发起的是一次新的诉讼。从主体地位来看。行政抗诉机关提起抗诉后即独立于法院与当事人间，起一监督作用。而行政公诉机关提起诉讼后则作为原告或主要原告参加诉讼。以公共利益为基础设计的行政公诉制度有利于对公共利益的全面保护。借鉴刑事公诉制度。众所周知，公诉制度在刑事诉讼领域一直起主导作用，历史上曾出现过的民事公诉，行政公诉等制度，都或多或少的仿照了刑事公诉制度。根据刑事公诉制度，“公诉”是指国家公诉机关代表国家指控罪犯，将 _交付法庭的诉讼活动和制度。公诉机关在什么情况下提起诉讼，取决于刑法的规定，而刑法罪名的规定又体现了稳定和维护社会秩序这一基本的公共利益。可见，刑事公诉其实质是为了维护公共利益。 二、建立行政公诉制度的重要原因：现行行政诉讼制度对起诉主体的局限性 (一)起诉主体存在空缺。其中较为典型的例子是在国有资产权益转让中，行政机关与行政相对人恶意串通，由行政机关作出非法行为，双方因此而获利，与此无关的他人不可能代表国家就此提起诉讼，在此情况下就会出现起诉主体的缺乏。对此有必要建立行政公诉制度，让代表国家的机关提起诉讼，要求法院对这种非法行政行为给予法律的制裁。当然，我们不否认，在现行制度下，针对上述现象也有别的救济方式，只是，笔者认为我们的制度应该有效的供给司法救济这种有效的救济途径。 （二）存在起诉主体，但由于各种原因而未能起诉。起诉主体面对行政权显得极为渺小。如在潘卫思案中，许多非潘卫思的过桥人他们与潘一样具有起诉的权利，但事实上他们没有。事关众多人的利益的决定往往容易使人产生观望心理，一些人在发现别人均未起诉的情况下被迫履行义务，从而出现“羊群现象”，其他人也随着履行义务，最终导致大多数人的利益受损，行政的正当性遭到破坏。