第四章 应急管理的理论基础

.,4应急管理的生命周期理论,第四章应急管理的理论基础,知识结构,1全面应急管理理论,核心问题了解应急管理的理论基础,2全危险方法,3整合应急管理系统,5有准备的社区理论,.,一、全面应急管理理论（CEM）,1、对各种类型的灾难及其后果实施管理。2、对所有应急管理的参与者实施统一协调与领导。3、对突发事件的全过程实施管理。4、对全国各级政府、各种组织的所有合适资源实施统一调配使用。这四种意思概括了现代西方国家公共安全管理的实质和全貌。在此理论基础之下，导引出以下几个研究分析的方法。,.,二、全危险方法,全危险方法（all-hazardsapproach）是西方国家在公共安全管理实践中逐渐形成的管理原则。此方法是企图利用同一套公共安全管理安排，处理和反应所有种类的应急事态、灾难和民防需求(EmergencyManagementAustralia,1988)。,.,二、全危险方法,实施全危险方法的主要原因包括以下几项：1、一套系统能够确保最经济的公共安全管理成本。2、能够保证公共安全管理的基本需求。3、能够实现统一且具高效率的指挥和运作。,.,三、整合应急管理系统,整合应急管理系统（IntegratedEmergencyManagementSystem）是美国公共安全管理中常用的术语，或以应急管理合作关系（EmergencyManagementPartnership）称之。澳洲称为所有部门方法（AllAgencyApproach/All-agenciesApproach）或整合方法(IntegratedApproach)。,.,三、整合应急管理系统,当突发事件发生时候，需要来自不同机构、部门、各级政府的代表一起工作、相互配合，且必须迅速做出决策。如果缺乏一套具计划性，及协调和统一的领导，势必影响政府反应速度和应变能力，就无法实施有效管理。因此，要求建立一个使所有应急管理工作的参与者都能够一起工作的指挥系统，称为整合应急事态管理系统。,.,四、生命周期理论或四个阶段理论,.,1、灾害减除,灾害减除包括两重涵义：通过先期工作，将可以避免的灾害尽可能避免；将不能避免的灾害尽可能减少其影响。我国也称减灾防灾。,.,灾害减除含义,灾害减,灾害除,洪水,干旱,地震,飓风,灾害减除,海啸,.,灾害减除的措施：建设抗震房屋,中震不倒，大震不塌,.,2、准备,灾害减除措施并不能阻止灾害的发生，也不能完全消除社区或地区各种设施对所有危险的脆弱性。因而，对可能发生的各类危险做好充分的应对准备就是必需的了。,突发事件,.,准备的内容,各级、各类应急预案制定、演练、管理,招募和培训相关人员确定资源和供给指派紧急事态发生时所需要的设备,准备的内容,制定应急预案,准备应急资源,.,准备：制定紧急事态行动预案,准备的基本标志是制定突发事件应急预案。我国突发事件应急预案体系包括：国家突发事件总体应急预案。突发事件专项应急预案。突发事件部门应急预案。突发事件地方应急预案。企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。举办大型活动，主办单位应当制定应急预案。,.,应急预案的含义,应急预案是为应对突发事件才被激活的一种行动方案，是一个政府或组织针对突发事件所采取的全部行动的方案，它要规定政府或管理部门在紧急事态前、中、后的工作内容。简言之，它是突发事件发生时的处置方案。,.,应急预案要素,实施的背景,实施行为人和部门,实施使用的资源,实施的行动,应急预案,.,关于预案的三个原则,1、没有资源保障的预案是“假”预案2、没有告诉受众的预案是“假”预案3、没有经过演习的预案是“假”预案,.,资源保障决定了预案的有效性与否,资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，例如：人员、物质、装备、财政、信息等。,应急就是对资源的充分占有、合理配置和快速展开,没有资源保障的预案是无米之炊！,.,缺少资源打断预案工作流程,责任主体（政府）,突发事件,应急资源,应急措施,?,.,没有经过演习的预案是“假”预案,应急预案的有效与否不能靠突发事件的实践来检验，那样付出的代价太大应急预案应该靠仿真演习来检验：平时多流汗，战时少流血。不要将演习变成“演戏”！请思考：我们的应急预案经过演习了吗？,.,没有告诉受众的预案是“假”预案！,预案的受众：与预案相关的所有人员。主要包括1.预案中规定的指挥者（地方或部门首长）2.预案中规定的突发事件的所有应对者3.预案中针对的可能受到突发事件影响的普通群众4.预案中规划的应对突发事件的支援者、志愿者5.预案制定者的上级部门,第三原则,.,准备：有专门的设备,.,准备：有专门的设备,.,准备：做充分的物质保障,.,3灾害应对,应对是“在事件中拯救生命、减少损失的全部行动”。应对行动的内容包括四大类：,.,应对的步骤（stages）1,在预警阶段公众需要关注3个方面,三是随时准备在接到政府的命令时采取某些特别行动,二是做预先的准备性工作，如关闭电源、煤气，准备应急物品,一是保持对灾害信息了解渠道的畅通，随时掌握灾害的进展情况,1预警与通告（AlertingandNotification）预警是对灾害事件发生的时间、规模、后果等做出的提前预测。,.,应对的步骤2,（1）媒体紧急警示,（2）广播喇叭警示,（3）人员警示,警示的方法,2警示（Warning）警示是针对那些预警时间很短或几乎没有预警时间的灾害事件。如果没有时间发出预警和通告，紧急事态管理者所能做的就是对公众就即将到来的危险发出警示。,.,应对的步骤3事件发生时（前）撤离人员,.,应对的步骤4：拯救生命是第一选择,.,应对的步骤（stages）5为撤离者提供必要的生活条件,.,应对:为撤离者提供必需的生活条件,.,应对的步骤6：危险沟通,准确及时的公共信息的重要性,突发事件出现后，公众产生了对事件信息的强烈需求。鉴于现场与公众之间缺乏直接的沟通，如果没有公共信息的及时发布，就会出现一个时期的信息真空，各种消息和传言将会不胫而走，造成虚假信息流传，人心不稳，社会动荡，影响对紧急事态管理。,.,公共信息：将真相及时告诉媒体和公众,.,危险沟通的转折点：“非典”,4月3日下午，国务院新闻办举行记者招待会，卫生部长张文康向中外记者介绍中国防治非典的情况。他再一次公布截止到3月31日的非典型肺炎相关数字，其中“北京市12例，死亡3例”。他说：“我可以负责任地告诉大家，在中国工作、生活，包括旅游，都是安全的。在座的各位，戴口罩、不戴口罩，我相信都是安全的。”,4月3日，时任卫生部长的张文康在国务院新闻办记者招待会后接受采访,.,危险沟通的两个案例,西藏314事件,512汶川大地震,.,西藏314打砸抢烧事件,西藏流亡政府发布三一四事件光碟歪曲、捏造事实，一度左右了西方舆论,.,外国记者在四川大地震现场采访,.,应对的步骤7：尽快恢复社会秩序,.,应对的步骤8：预防灾后疫情发生,.,应对的步骤9：尽快恢复基础设施,.,4、恢复,恢复，是在灾难事件结束之后，遭受灾难的社区和人们向灾前正常的生活和生产秩序的回归。,.,恢复的内容,企业恢复,灾后恢复,家庭恢复,心理恢复,恢复又可分为短期恢复和长期恢复。,.,恢复：清除瓦砾废墟,.,家庭恢复1：寻找失散的亲人,.,寻找失散的亲人:家庭紧急通讯预案,全家人都熟悉的一个亲戚或朋友的电话号码,.,家庭恢复2：重建家园,.,经济恢复1修复受到破坏的基础设施,.,经济恢复2:重建受到破坏的经济,.,心理恢复：治愈受到伤害的心灵,.,恢复：抚慰破碎的心灵,.,五、有准备的社区,有准备的社区(thepreparedcommunity)理论是澳洲应急事态管理总署所提出的理论。美国学者提出的类似理论是有重建能力的社区(resilientcommunity)。此理论系针对西方国家社会组织结构的情形所提出。,.,五、有准备的社区,什么是社区？美国学者认为，社区首先是一个特别的政治区划；其次，社区具有同政治区划不相同的两个特征-社区意识和社会互动作用。社区意识包括源自共同目标、价值和行为规范的共同身分观念，使他们能够将我群与他群加以区分。此外，社区也是一个经济网络，构成它的基本单元类型是家庭、企业和政府机构。,.,五、有准备的社区,社区作为社会的基层结构，不是拥有基层政权的行政区划，而是居民自治体。政府对它们的管理，是指导、引导、建议和提倡，而非强制性的。因突发事件通常发生在社区，且严重影响社区安全，且政府援助往往需要一段时间才能抵达受灾现场，这就要求社区具有对灾害一定的抵抗能力，拥有社区自己的自力救济能力。,.,五、有准备的社区,有重建能力的社区为美国学者所提出，美国联邦应急事态管理总署在许多档案和项目中都提及加强社区的应急事态准备，如组织全国性的社区突发事件响应小组（CommunityEmergencyResponseTeam,CERT）。,.,五、有准备的社区,美国应急事态管理学院教科书中对有重建能力小区的解释是：有重建能力的小区可能在自然灾害的极端重压下屈服，但它们基于以下原因而不会瓦解：,.,五、有准备的社区,1、它们的道路、公用事业和其它辅助设施构成的生命线系统设计了持续运转功能，能够面对洪水、飓风和地震的袭击。2、它们的邻里和企业、医院和公共安全中心坐落在