俄罗斯联邦制

-政治形势：俄罗斯的联邦制改革2009-10-172005年，俄罗斯联邦体制出现了两个重大变化：一是从2005年起联邦主体地方行政长官开始由直接选举改为总统提名、地方议会批准；二是正式启动了合并联邦主体的进程。前者从根本上改变了俄罗斯地方权力体系的组成原则：联邦主体地方行政长官由对地方选民负责变为直接对总统负责，联邦主体执行权力机关成为联邦中央执行权力机关的下属机构，中央与地方的关系开始向“非联邦化”（单一制）方向发展。后者减少了联邦主体的数量，有利于中央对地方实施有效管理以及地区间的经济协作。 改革地方权力机关组成方式：内容、过程与结果 2004年9月别斯兰事件后，普京为提高国家权力机关的效率，提出了一项旨在取消联邦主体地方行政长官直选，改由总统提名、地方议会批准的法案。2004年12月11日，该法案获得俄罗斯国家杜马通过。12月27日，普京发布总统令，对提名地方行政长官人选的方式又做出了明确规定。根据以上两个联邦法律与法令，俄罗斯地方行政长官将按照以下程序产生：提名地方行政长官。在各联邦主体地方行政长官任期届满前90天内，各联邦区总统代表以及该地方议会中占绝对多数议席的政党有权分别提出该联邦主体地方行政长官候选人名单；候选人名单经由总统办公厅转交俄罗斯总统，总统可以从中挑选一位候选人，也可以责成总统办公厅主任重新提出地方长官候选人名单。 地方议会批准地方行政长官。地方议会应在总统提出候选人选后的14天内对该人选进行讨论，如获得地方议会代表法定多数票赞同，即被认为已获得任命，任期为五年；如果总统提名的地方行政长官人选先后三次被该地方议会拒绝，则总统有权以总统命令的形式解散该地方议会，并宣布在规定期限内举行新的地方议会选举。现任地方行政长官可以申请留任或提前辞职。经选举产生的现任地方行政长官在其任期结束前可以向俄罗斯联邦总统提出继续留任或提前辞职的请求。俄罗斯总统有权决定是否允许其留任（或辞职），并向地方议会提出他为新一届行政长官候选人的建议，如地方议会通过了对他的提名，即可以继续留任，任期为五年。 解除地方行政长官的方式。“如果在失去了总统的信任或出现工作不当及受到司法机关起诉的情况下”，总统有权提前解除该地方行政长官的职务，并提出新的地方长官人选；地方议会有权向俄罗斯总统提出对地方长官的不信任案，但总统可以解除该地方行政长官、提出新的候选人，也可以驳回地方议会提出的不信任案。到目前为止，按照新的地方行政长官产生方式，联邦总统已经任命了60位新的地方行政长官，其中绝大部分地方行政长官是被总统重新任命、获得留任的现任地方行政长官，只有个别地方行政长官是总统提出的新人选。其中，按照新的地方行政长官产生法，已经连任三届、根据鞑靼斯坦宪法规定须于2005年卸任的鞑靼斯坦共和国总统沙米耶夫，因获得普京的提名和鞑靼斯坦议会的批准，第四次成为鞑靼斯坦共和国总统，任期五年，并可连任两届。大量留任现任地方长官，一是说明普京并不想对现有的地方官员队伍进行大的调整，而只是在个别重要地区的地方行政长官职位上安插自己的亲信；二是可以在一定程度上拉拢住地方政治势力，对沙米耶夫的任命就是普京希望利用他的威望来稳定鞑靼斯坦局势；三也表明俄罗斯目前还缺乏完备的干部储备和相应的选拔地方长官的渠道。 目前，类似的任命还在不断增加。据俄罗斯有关部门统计，2005-2007年是地方长官换届的高峰期。在普京总统今后的任职期限内，任命地方行政长官将是他的主要工作之一。改革俄罗斯联邦体制是普京从2000年担任总统以来追求的主要政治目标。以建立七大联邦区、改革议会上院组成方式为始，普京先后进行了一系列有利于加强联邦权力的重大政策调整，这包括：在中央和地方之间严格划分联邦预算和税收的比例，加大联邦财政的份额；停止叶利钦时期联邦中央与联邦主体签订双边协议的做法；恢复包括强力部门和政党体系在内的国家垂直权力体系的权威；积极干预联邦主体权力机关的组成和活动，直到2004年12月促成议会通过了有关总统直接任命地方行政长官的法律。该法的通过与具体实施完全改变了俄罗斯联邦体制的内容，俄罗斯联邦体制正在发生质的变化。首先，总统通过提名地方行政长官人选、解散地方议会、随时解除地方长官职务等方式，对地方权力机关的组成拥有了绝对支配权。俄罗斯许多不赞成这一改革的人认为，这违背了俄罗斯宪法第77条第1款规定的“联邦各主体独立确定地方权力体系”的基本原则，宪法中有关联邦与地方之间实行分权管理的联邦原则已经失去法律意义； 其次，俄罗斯的国家管理体制正在向单一制转变。地方行政长官由民选改由总统任命，表明地方行政长官的法律地位已经由对地方选民负责变为直接对总统负责，联邦主体执行权力机关也成为联邦中央执行权力机关的下属机构。这种国家政权体制结构在内容上与单一制国家已不存在大的区别。第三，取消了联邦体制中对地方利益的保障机制。被任命为地方行政长官后，为保住自己的职位、取得总统和联邦区总统全权代表的信任，地方行政长官必须要绝对服从中央指令，而由民选产生的地方议会权力非常有限，无法对地方行政部门实行有效监督。这种状况很容易令人联想到苏联时期实行的行政命令管理方式和委任地方各级政府官员的做法。第四，激活了七大联邦区。驻七大联邦区的总统代表成为总统驻地方的钦差大臣，他们与总统办公厅一道，掌握了向总统提名全国地方主要官员任命名单的权利，其结果进一步加强了总统权力对地方的层层控制。以上分析表明，普京推行的联邦改革措施在很大程度上已经使中央与地方的关系向“非联邦化”单一制的管理方式转化，即由联邦中央与地方分权变为联邦中央控制地方权力、地方权力机关失去独立管理地方事务的职权。自普京提出地方行政长官由选民直接选举变为总统任命的法律草案后，国际、国内舆论纷纷指责普京这一联邦改革政策违反了俄罗斯宪法中有关自由选举和第77条第1款的宪法原则。2005年下半年，俄罗斯右翼政党“右翼力量联盟”的代表和部分地方选民联名向宪法法院提出诉讼请求，要求对有关任命地方行政长官法律中的部分条款的合宪性进行审议。宪法法院受理了该诉讼请求，并于2005年12月21日宪法法院做出最终裁决，认定该诉讼请求中列举的相关法律条款没有违法俄罗斯宪法。值得关注的是，宪法法院在这一审议结论中，不仅判定总统任命地方行政长官权力的合宪性，还对俄罗斯现行宪法中的相关内容作出了一系列有利于总统权力的最新解释。 然而，随着普京联邦改革行动的深化，也可以看到，在调节联邦关系上，普京正在面临以下几个方面的挑战：普京联邦改革的目的是为了加强中央对地方的控制，提高国家管理的效率，但这也会造成国家官僚阶层的膨胀，加重官僚腐败现象；联邦改革强化了国家执行权力的功能，原则上违背了普京提出的行政改革的初衷，不利于发展市场经济；联邦中央过多干预地方事务，限制了地方积极性的发挥，不利于地方的发展；联邦改革的内容已经触及到俄罗斯宪法中的某些盲区，正在引起俄罗斯社会有关修宪与违宪的大讨论（如俄罗斯该不该称为联邦制国家），其后果有可能诱发社会分化； 普京推行的以加强中央权力为核心的联邦改革，增强了制度的刚性，过分强调了领袖人物的个人作用，有可能在解决复杂的地区问题（尤其是民族问题）的过程中重蹈苏联时期的老路。 合并联邦主体：目的、方式与影响 在俄罗斯有关合并联邦主体的讨论由来已久。主张合并的主要理由是：（1）在世界的联邦国家中很少有如此多联邦主体的，它不利于国家实行有效管理；（2）俄罗斯联邦主体结构复杂，各联邦主体经济发展、人口比例和资源分布情况极其不平衡，只有十个联邦主体有能力自给自足；（3）国内分裂势力和恐怖主义猖獗，合并联邦主体可以有效控制分裂势力和恐怖活动的影响，防止国家分裂。有关合并联邦主体的设想和方案也很多。有人根据划分经济区的方法，提议将全国分成12个大区；也有人借鉴沙皇时期的省治，提出俄罗斯的联邦主体应该控制在35-40个。在合并联邦主体的法律基础方面，国家杜马早在2001年11月30日就通过了有关接纳新主体加入俄罗斯联邦和在俄罗斯联邦成立新的主体程序法。根据该法，决定进行合并的俄罗斯联邦主体须向俄罗斯联邦总统提出合并请求，然后在相关俄罗斯联邦主体内就有关合问题举行全民公决。全民公决获得通过后，经由议会上下两院批准，则相关联邦主体即可合并为新的联邦主体。 最早提出合并请求的是彼尔姆州和科米-彼尔米亚克自治区。2003年12月这两个联邦主体分别就合并问题举行了全民公决，根据全民公决的结果和联邦上下两院通过的相关法律，从2005年12月1日起，彼尔姆州和科米-彼尔米亚克自治区组成新的联邦主体彼尔姆边疆区。2005年4月17日，克拉斯诺亚尔斯克边疆区、泰梅尔自治州及埃文基自治州分别就合并问题举行了全民公决，根据全民公决的结果和联邦上下两院通过的相关法律，从2007年1月1日起，这三个联邦主体将合并成立新的联邦主体克拉斯诺亚尔斯克边疆区。俄罗斯政府预计，今后两三年内还将会进行一系列联邦主体的合并。其中：伊尔库茨克州、乌斯季-奥尔登斯基布里亚特自治专区决定于2006年4月16 日就两个联邦主体合并问题举行全民公决；乌里扬诺夫斯克州、伏尔加格勒州和哈卡斯共和国预计于2007年9-10月间就三个联邦主体合并问题举行全民公决；亚马尔-涅涅茨自治专区、汉特-曼西自治专区与秋明州三个联邦主体也向俄罗斯总统表示了希望合并的愿望。联邦主体的合并过程从2004年正式启动，2005年已进入普遍实施阶段。从完成合并的两个新主体来看，到目前为止，俄罗斯联邦主体的合并过程表现出以下一些特点：（1）合并的地区主要集中在俄罗斯中部以及远东和西伯利亚等地广人稀的边远地区。新联邦主体一般都是由人口少、不发达地区的民族自治区与相邻的经济较发达的边疆区和州合并而成，苏联时期这些民族自治区就曾是相邻边疆区或州内的行政区划；（2）在合并过程中，联邦中央都曾许诺给予合并后的新联邦主体以经济优惠；（3）各联邦主体内的选民参加有关主体合并全民公决的积极性很高，参选率都超过了90%，赞成合并的选民达70%以上，其中州或边疆区的选民希望合并的愿望更强烈；（4）在新的联邦主体中，民族自治区作为与之合并的州或边疆区中的一个享有特殊地位的行政区划，其地方政权机关被宣布取消；相应州或边疆区的地方政权机构成为新合并的联邦主体的地方政权机构。总的来看，第一批联邦主体的合并基本上是以自下而上的方式，由希望合并的联邦主体首先提出合并要求，然后通过与联邦中央协商，在获得联邦财政与政策支持的情况下，经全民公决而实现的。在已经合并的新联邦主体中，经济因素对促成地区合并起到了很大作用，尤其是经济不发达地区与相对发达地区的合并，对改善不发达地区的经济状况非常有利。俄专家分析，克拉斯诺亚尔斯克边疆区、泰梅尔自治州及埃文基自治州的合并将有利于东部能源矿产地区的开发。三个地区合并后，普京还专门签署了一项总统令，责成联邦有关部门在电力、基础设施和其他大型项目上为新合并的联邦主体提供支持。这些地区的合并对合并的各联邦主体和联邦中央来说都是有利的，因此其合并的过程也相对顺利。但与上述地区的合并相比，其他类型地区的合并很可能会给联邦中央带来一些麻烦：一种是同属于经济发达地区的合并，其结果势必会出现地区之间的强强联合，使地区资源过度集中，进一步加剧地区间的不平衡，甚至威胁联邦中央的权力，这自然不是普京积极推动地区合并的目的；另一种是北高加索各民族地区的合并，这不仅使这一地区的局势更趋复杂化，也不利于中央对这一地区的控制。然而，不论从技术层面或是从法律层面说，这两种合并的可能性都是存在的。在谈到未来地区合并的前景时，俄罗斯联邦上院副主席多尔申不无忧虑地说：“在这方面（指地区合并作者注）必须小心行事，在这些问题上不能出现差错。”普京在2005年4月25日的国情咨文中也强调，“联邦主体合并的愿望是好的趋势，但不能把它当成一个政治运动”。他强调，“联邦主体合并不是为了合并而合并，而是为了优化管理，为了更有效地执行社会经济政策，最终是为了提高人民的生活水平”。由此可以看出，联邦中央已经认识到了地区合并问题的复杂性和不可预测性。普京的联邦制改造2009-10-15普京在当选俄罗斯总统之前便对俄罗斯曲折的发展道路进行了深入思考，对叶利钦时期国家政权机关软弱无力的状况十分不满，认为“目前俄罗斯复兴和蓬勃发展的关键就在于国家政治领域。俄罗斯需要一个强有力的国家政权体系，也应该拥有这样一个政权体系。”普京最关注的是国家政权是否有效能，政令能否上通下达。“在俄罗斯建立强大的国家政权，即是指建立一个民主、法制、有行为能力的联邦国家。”完善联邦制关系是普京施政的主要内容之一。因为，联邦体制方面的问题最大。普京说：“我们建立了一些权力的孤岛和某些权力的小岛，但没有在这些权力孤岛之间架设任何桥梁”；“应当承认，俄罗斯的联邦关系不健全也不发达。地区自主权常常被解释为准许分裂国家。我们一直在谈论联邦和加强联邦，已经谈论许多年了。但是应当承认，我们还不是完全彻底的联邦制国家。我想强调一点，我们有的和建立起来的是一个权力分散的国家。” 普京执政后，迅即开始了一整套以加强国家权力为核心内容的政治体制调整、改革，而首先便是强化国家垂直权力体系，为此不能不对俄罗斯的联邦关系进行调整。2000年5月13日和18日，普京连续颁布了关于在俄罗斯按地域原则成立七个联邦区及任命驻联邦区全权代表的总统令，89个联邦主体被全部划归这七个联邦区，总统通过向联邦区派驻全权代表的方式可以直接管理联邦区内事务。与此同时，普京向联邦议会提交了一整套有关改革联邦体制的法律草案，包括联邦委员会组成原则修正法案、俄罗斯联邦主体国家立法与执行权力机关基本原则的修改与补充法案和俄罗斯联邦地方自治设置原则的修正法案。这些法案在宪法的范围内对以往联邦关系方面约定俗成的做法做了较大规模的调整，其中的主要变化是：联邦委员会成员将不再由各联邦主体行政长官和立法机关的领导人兼任，改由各联邦主体行政机关和立法机关的代表组成；当联邦主体的法律或法规违反联邦宪法或联邦有关法律时，联邦总统有权将该联邦主体法律提交相关法院审理。对在规定期限内拒不执行法院裁决的联邦主体立法机关，国家杜马可以根据总统提出的法律动议将其解散，并规定该联邦主体在一定期限内重新选举立法机关； 当联邦主体行政长官触犯了刑法，或其发布的命令违反了联邦宪法或联邦有关法律时，根据俄罗斯联邦总检察长的提议或相关法院的决定，联邦总统有权按照规定程序解除其行政长官的职务；联邦主体执行权力机关领导人有权按照规定程序解除地方自治机关领导人的职务。普京的目的十分明确，即削弱地方领导人的实权，改变中央对地方事务管理失控的局面，将管理国家各级权力机关的主动权掌握在联邦中央尤其是总统的手中，消除大量地方法规严重违反联邦宪法和联邦法律的现象，为建立一套有效的国家垂直权力体系奠定必要的法律基础。这三个法案曾遭到联邦委员会的强烈反对，但在国家杜马多数代表的支持下最终获得通过。 为安抚地方领导人，根据部分地方行政长官的提议，2000年9月1日普京总统发布了组建联邦国务委员会的总统令，规定国务委员会属于总统下设的咨政机构，成员主要由联邦主体的行政负责人组成，其主要任务是协助总统解决中央权力机关与各联邦主体权力机关之间的矛盾，并对重要的联邦法律和总统令草案、国家建设和巩固联邦制原则及国家主要人事政策等问题进行讨论。 2004年9月1日在北奥塞梯共和国别斯兰市发生了造成重大人员伤亡的人质事件。在采取一系列措施应付恐怖主义袭击的同时，普京出台了联邦制改革的第二步措施，这次改革更为深入，直接改变了地方行政长官产生方式，取消了地方选民普选产生地方行政长官的制度，代之以由联邦总统提名、地方议会批准。显然，这一重要举措并不是对别斯兰人质事件的反应，而是联邦制改革酝酿已久的步骤，别斯兰人质事件只不过为普京提供了出台一系列政治体制改革措施的契机。与2000年的联邦制改革措施相比，这次改革深刻地触及到地方精英的切身利益。由于在经过四年的执政后普京已牢牢控制了中央大权，并得到议会绝大多数议员的支持，这次对联邦制的改革并未像2000年那样受到联邦委员会和地方领导人的强烈反对。普京的两次联邦制改革具有一些显著的特点： 第一，普京彻底改变了叶利钦时期中央向地方领导人让步换取地方精英支持、藉以保持国家统一和政局稳定的治国方略。他明确指出：“90年代初，为了讨好，中央给了地方许多东西。这是有意采取的政策，尽管也有部分被迫的成分，但它帮助俄罗斯领导人达到了当时的主要目的然而，某些联邦主体政权很快就开始考验中央政权的牢固性，但立刻就得到了回应。我想提请你们注意：回应不是来自中央，不是来自莫斯科，而是来自城市和农村。地方自治机构也开始为自己要权限，这次主要是向联邦主体要权限。现在，各级权力机构都染上这种毛病。根除这一恶性循环是我们神圣的共同义务。”普京的联邦制改革核心显然就是“削藩”加强联邦中央的权力，将地方领导人的职权范围严格限定在管理当地的事务上，并接受联邦中央的监督。同时，改变联邦委员会组成法，使联邦委员会朝着建成职业化的国家立法机构方向发展。 第二，对待议会上下两院联邦委员会和国家杜马的态度与叶利钦时期明显不同。叶利钦是利用上院来制约下院，而普京则是团结、依靠下院，集中力量解决国家垂直权力体系方面的问题以及上院本身存在的问题，这显然是由于俄罗斯政治力量对比发生了有利于总统和政府的变化。叶利钦时期的联邦制很难形成全国统一的经济和法律空间，已引起社会的广泛不满，因此，普京的联邦体制改革得到社会广泛支持，国家杜马多数党团在整顿国家秩序方面与普京政府积极合作。这与叶利钦时期形成鲜明对照。第三，在联邦制