“免疫系统”视角下关于经济责任风险和履职能力的探讨

“免疫系统”视角下关于经济责任风险和履职能力的探讨经济责任审计工作是伴随着我国经济体制和政治体制改革的进程产生并逐步发展起来的。领导干部经济责任审计是指审计机关接受干部管理部门委托，依据国家法律、法规和有关政策，对党政机关、人民团体、事业单位的党政领导干部或企业领导人员任职期间经济责任履行情况进行的监督、评价、鉴证的活动。早在1999年，、国务院办公厅就印发了县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定，对领导干部任期经济责任作了规定。随着经济社会的进一步发展，、国务院办公厅于2010年10月12日修订印发了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定，进一步明确了领导干部应负的经济责任。开展对党政领导干部和国有企业领导人员任期经济责任审计，是党中央、国务院在新时期为加强对领导干部的管理监督、推进党风廉政建设而采取的一项重要举措，是推进依法治国、依法行政的有效手段，也是提高领导干部的领导水平和执政水平的一项有效保证。刘家义审计长提出的“免疫系统理论”是对政府分权和制衡的细化性阐述，通过“预防、揭示（揭露）、抵御”等方式给我们提供了加强领导干部经济责任审计的指导方向。在此，笔者结合工作实践，通过介绍党政工作部门主要领导干部任期经济责任审计的主要内容，分析领导干部履行经济责任可能面临的风险，共同探讨在“免疫系统”视角下，领导干部如何防范经济责任风险，强化履职能力。一、党政工作部门主要领导干部经济责任审计的主要内容党政工作部门领导干部的经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。审计中一般需查明如下事项：贯彻执行相关的法律法规，促进事业科学发展方面的情况。通过审查领导干部所在单位的规划目标、制定的工作措施、重要经济指标完成的情况，核实领导干部的工作业绩和取得的成效。重大经济决策的情况。通过审查领导干部任职期间所在单位管理制度的制定情况，再以单位的大额专项支出为线索，审查相关支出项目是否符合国家有关法律法规和方针政策，决策程序是否符合有关管理制度规定，决策是否得到有效执行并实现预期目标。预算执行和其他财务收支的情况。结合所在单位及下属单位的情况，查实其预决算编报、银行账户管理、资产管理和政府采购管理等方面是否按规定执行，是否存在违法违规问题。重要建设项目的建设和管理情况。主要审查领导干部在任职期间单位的重要建设项目是否符合国家基本建设程序和有关法律法规，建设资金管理是否规范并实现项目预期目标，以及所取得的成效。单位内部管理的情况。主要审查领导干部任职期间单位的内部重要经济管理制度的建立和执行情况，以及对所属单位财务收支和重大经济活动的管理、监督情况。领导干部在履行经济责任过程中遵守有关廉洁从政规定的情况。通过对单位提供的财务报告、会计账表、会计凭证及相关资料的审计，查实被审计领导干部是否存在个人违反财经法纪的问题。二、领导干部履行经济责任可能面临的三种风险从审计的角度看，领导干部任职期间履行经济责任可能面临以下三种风险：（一）决策风险个别单位“一把手”缺乏民主意识，单位经济事项领导干部自己决定，在决策时搞“四不”，即不经过集体决策，不经过专家论证，不搞调查研究，不听取群众意见，这无疑会增加决策失误的风险，造成损失浪费和国有资产的流失。领导干部的任期经济责任界定中有直接责任和主管领导责任之分。如果由于领导干部个人独断专行，违反民主决策程序，或由于个人失职、渎职，给国家和单位造成损失的，应承担直接责任；如果主管的事项中存在的违纪违规问题经领导班子集体决定，本人未能及时觉察和提出制止，给国家和单位造成损失，则承担主管领导责任。（二）财务风险如果领导干部缺乏财务知识、法律知识，容易忽视财务管理的重要性。现实中部分单位主要领导不太注重对财务管理及财经法律法规政策的学习研究，对财务知识和法律知识缺乏必要的了解，如在资金来源方面，忽视有关的规定，接受财政拨款以外的其他渠道资金，认为不是领导装入个人腰包，就没有问题；单位基建工程不经招投标、项目未经可行性论证、缺乏预算控制；在资金管理中忽视往来科目隐匿收支、专项资金临时拆借、结余资金擅自安排等，这些都可能形成财务风险。从近年经济责任审计的情况看，虽然大多数领导干部的财经知识不断提高，但是仍有一些领导干部对财务知识和财经纪律缺乏了解。一些领导干部虽然对本单位的财务管理十分重视，而且大部分干部还直接分管财务工作，但能够了解财务基本原理的却不是很多，在一定程度上影响了对财务工作的领导和管理水平，有的干部虽对本单位资金的大体情况心中有数，但却看不懂财务报表，对单位的收支、结余、资产、负债情况不甚了解。个别领导干部对有关财经纪律缺乏了解，片面认为只要管好用好资金就行了，而忽视了所有资金和负债均需纳入账内管理的基本规定，虽然不存在严重乱支滥用情况，但却违反了财经纪律。有的单位领导干部在履行经济合同及财务报销签字手续时，未能认清其中的责任，只是盲目签字，当审计发现失误、造成损失而需要界定其直接责任或领导责任时，却提出了为什么还要承担责任的问题。（三）控制风险领导干部不注重内部控制制度建设，容易造成内控执行中的不到位。有的单位内部管理薄弱，未建立起完善的内部控制、制约机制，使领导干部与内部各部门之间缺少相互的制约，无法保证本单位的各项经济工作置于有效的监督和管理之下。大部分单位业务管理与财务管理未实现有机结合，不相容职责未由不同人员担任，单位在日常管理中不注重票据管理、合同管理、档案管理、公文管理等。有的单位虽然建立了必要的内部控制制度，但有关人员执行制度的自觉性不强，存在侥幸心理，往往有章不循，有规不守，使内控制度不能发挥应有的效能，这些都会增加责任追究的风险。从经济责任审计的情况看，固定资产管理不规范等问题在一些单位仍不同程度的存在。主要表现在：一是购建固定资产不及时入账，部分国有资产未纳入账内管理。二是部分接受捐赠或无偿转入的固定资产没有及时评估其真实价值，长期账外存放。不做财务处理。三是部分单位固定资产长期不盘点，账实不符情况严重。四是国有资产长期借给其他单位、个人无偿使用。五是资产报废不履行相关手续。另外，在审计中发现的单位票据没有指定专人保管；在财政领用的专用票据没有定期核销，没有妥善保管理存根及领用手册；使用外购的收款收据收取各项费用或收入，存根丢失等问题，都是因为忽视了单位的内部控制管理造成的。三、“免疫系统”视角下防范经济责任风险、强化履职能力的对策与措施领导干部在履行经济责任中要正确处理依法行政与风险防范的关系，风险防范不是推脱、逃避责任，不是采取推诿、扯皮的方式避免承担责任。在工作上，依法行政是目的，风险防范是策略。依法行政是贯彻执政为民的要求和建设法治政府的基本准则。如果在行政执法中不能作到依法行政，就要承担党政纪律处分和法律责任风险。风险防范的出发点和目的也是促使我们尽职尽责地工作，更好地做到依法行政。在履行经济责任中探讨履职风险，是我们风险防范意识不断提高的表现。（一）不断强化风险责任意识在新时期新环境下，由于各种文化意识和思想理念的影响渗透，社会环境日益纷繁复杂，思想教育、制度建设和监督体制还不尽完善，使领导干部廉洁自律的自觉性面临严峻的考验。抵御诱惑，消除腐败，关键在人，首先取决于人的政治与道德素质。权利靠自我行使，监督靠自我接受，欲望靠自我调控。在当前反腐倡廉的重要时期，领导干部在思想上要筑牢廉洁自律的防线，贯彻落实党风廉政建设责任制，强化风险责任意识，在履行经济责任时坚持做到重大事项的决策、重要项目的安排集体研究，建立起良好的决策机制，避免个人决策失误的责任，是防范履职风险的一个重要举措。（二）加强对法律法规和财务知识的学习领导干部应具备一定的财务和法律意识，重视财务管理，才能有效地防范履职过程中的经济责任风险。在实际工作中，单位负责人对会计工作和会计资料质量起至关重要的影响，会计法第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，这一规定明确了单位负责人是本单位会计行为的责任主体：一是明确单位负责人必须对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责；二是规定单位负责人必须在对外提供的财务会计报告上签名并盖章，承担相应法律责任；三是规定单位负责人必须保证会计机构、会计人员依法履行职责；四是对各单位会计工作中的违法行为，除追究直接责任人员的法律责任外，还要追究单位负责人的责任。另外，如果单位的会计信息失真，单位负责人同样应承担相关的责任。会计信息失真就是指会计信息没有如实地反映真实情况。会计法第四十五条规定，单位负责人若授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予降级、撤职、开除的行政处分。因此，领导干部懂一些法律和财经知识，对防范履职风险，强化履职能力至关重要。（三）加强内部控制管理，建立和完善内部管理制度内部控制制度是对经济活动进行管理时所采用的一种管理手段，是单位有效的管理体系中不可缺少的一个组成部分。任何一个单位，尽管规模大小不一，性质特点不同，都应该根据各自的具体情况建立必要的内部控制制度，在本单位、本部门内部因分工而产生的相互制约、相互联系的基础上，采取一系列具有控制作用的方法、措施和程序，并加以规范化、系统化、制度化，由此形成一整套严密的控制机制。要完善内部控制制度的制订。一个内部控制制度能否得到实施，首先与其制定相关。领导干部在履行经济责任时，应特别注重内部控制制度建设，建立各内设机构、下属单位