浅谈当前城市管理的几个问题

浅谈当前城市管理的几个问题监察支队 潘锦添随着城市管理综合执法工作不断地深化推进，一些老大难问题，历史遗留问题和新出现的问题就显现在我们面前，要实现“打造全国最干净城市，打造全国最美的城市，打造全国最有序的城市和打造全国最高效的城管队伍”的战略目标。就需要我们正视这些问题，去深入研究它，解决它。在这我发表个人的几点看法，供领导参考。第一章 乱摆卖问题及其对策 乱摆卖，已成为城市管理中的“老大难”问题。它的存在不仅制约了市容环境卫生的提升，影响了城市的形象，并且是滋生一些“社会问题”的根源所在。我们应该加大力度整治乱摆卖，并将整治的成效，作为考量城管各级部门管理水平的最高标准。目前，乱摆卖的情况令人担忧，有整体蔓延的趋势。在一些区域里，情况已基本失控。不仅小贩与所贩卖的物品在数量上有所增加，而且经营方式及物品的种类也更趋多元化。此外在一些区域里，情况更不容乐观，小贩们已三五成群地形成了团伙模式的经营，甚至有黑恶势力的参与，使问题更为棘手。究其原因主要有以下几个方面造成的：一、执法力量严重不足一千多名城管执法队员需管理一千多万人口的城市是很困难的，加上一些区人员长期配置不到位。而城市在发展，城区在扩大，人口在增加。这势必造成人员配置更趋紧张。除此以外，相当一部分街道办长期借调部分执法人员，从事非执法的工作，进一步削弱了执法力量，使本身就严重不足的执法力量更捉襟见肘。二、重查违 轻市容由于查违工作实行一票否决的制度，使得一些区将大部分执法力量都投入到查违工作当中去。据调查，有一些区已将80%的执法力量投入查违工作，并配置最好的人员和资源。而随着城市综合执法范围的不断扩大与深入，需要处理的问题将与日俱增，势必进一步削弱整治乱摆卖的力量.三、联合执法机制不健全 跨部门合作未形成合力 在法律进一步保障与规范城市管理执法工作的范围和程度的新形势下，通过联合执法以及跨部门合作，形成合力，取长补短，才能更有效地管理好城市。由于合作机制尚未完善，各部门之间尚未清晰自己的职能与定位，使得一些相关部门不愿意承担责任，怕麻烦，将本应是其管理范围的问题，推到执法的最末端。此外，公安机关的支持有限，未起到应有的作用。在整治“乱摆卖”行动中，公安干警往往过于轻视，将那些妨碍执法、甚至暴力抗法的行为，仅以“一般民事纠纷”的程度来处理违法、抗法人员，这样不仅没有起到威慑的作用，反而助长了小贩的嚣张气焰。城管执法难度大，面也广，需要公安机关等各部门的支持与协作。四、宣传机制不健全 与媒体沟通不足 这几年，我们城管队伍多次卓有成效地开展过大力整治市容市貌、卫生环境、城中村、楼顶及户外广告的行动，涌现出很多好人好事。我们的执法人员付出了勤劳，做出了贡献，取得了显著的成绩。但由于没有及时利用媒体进行宣传，使得我们的勤劳和成绩不为人所知。此外，在执法过程中，只要出现一些意外的碰撞，小贩及一些媒体就会加盐添醋，蓄意诽谤，混淆视听。而我们对这些失实和带有偏见的负面报道的处理过于被动，往往是在刊登见报后才作出回应。没有及时纠正媒体的错误,主动地进行说明和公布真相，因此造成了群众的误会，市民的不支持，及领导不理解的被动局面。为提高市容环境，遏制乱摆卖，是否在以下几个方面做工作。一、整合资源 根据目前执法人员严重不足的现实情况，我们需要对城市管理环节做一些调整，促成城市管理人人管，层层管的局面。进一步利用好各方面的资源和力量，优化人员配置，明细责任，并结合多种管理模式：1、引入外包服务，将一些低级执法如守点、路段巡查等工作，委托给一些有实力的保安公司或物业管理公司负责。2、促成法规，实行沿街店铺门前三包（包卫生、包整洁、包秩序）。3、充分利用社区及屋村物业管理力量，通过考评、检查，将辖区市容整治与文明小区评比挂钩，并引入媒体大肆报道，促进辖区责任制的落实。4、捆绑执法，促使民兵应急分队、城中村保安、网格管理员等管理力量，为我们的工作提供某种程度的协助，并又不需对其投入太多资源。5、广泛发动群众，以社会表彰，小额奖励，充分调动老人、学生等特殊群体参与管理的积极性，并多请义务性为主的业余城管监察员、协管员。集合我们能利用的一切零散力量与资源，腾出主力，用于处理更复杂、更重要的事情上。二、运用媒体为了改变目前宣传方面的被动局面。我们应该更主动地与媒介互动。变守为攻，平时多与媒体沟通、接洽，互相理解，不要等事情出现，才被动地应付。1、采取“擒贼先擒王”的做法。俗话说“喽啰众多，小鬼难缠”。有一些一线记者，职业道德操守实在太差，为了达到个人目的，虚报新闻，哗众取宠。而我们又不能直接用行政力量去处理这些问题，为此，我们应该在“审稿，编辑”上下功夫，因为所有的稿件都必须经过这一关的审理，在这个层面上，市局需要出面，摆平这些“山大王”了。2、做好舆情监控，对媒体的报道要高度重视，要及时了解所报道的情况，主动引导舆论方向。在互联网所出现的问题，要组织有专业能力的人员巧妙地参与回应。在报纸上报道的问题，应先了解真相，后进行督办解决。对于一些似是似非的问题，要掌握好分寸。不要凡是媒体报道的就一律督办，这样不但增加执法队的负担，而且容易引起基层的反感、抵触，使工作热情减退。三、借助公安每次的执法行动，我们的执法人员都要面对违法者的蓄意挑衅与攻击，谩骂、阻扰、暴力抗拒等暴力手段。一般情况下，为了避免事态的扩大，我们都会尽快结束执法行动，尽早撤离现场。只有在遇到过激的暴力行为时，才会将滋事者强制带离现场。随着法制的不断健全，公民法制意识的不断提高，社会对各行政部门的权限与职能有了更清晰的认知。作为以行政处罚为主要执法手段的城管部门，继续使用这种强制措施是不适宜的，不仅招来非议、影响形象，更违背了法律精神。其实城管执法触及的利益并不大，矛盾也并不深。关于小商贩这类问题，更不应大动干戈。但是为什么就是这类极小的利益与矛盾，最终却能演变成暴力事件呢？除了当事人处理事情的方法不当外，也与公安机关介入过迟及支持力度不够有关。众观全市，得到公安机关支持的区和街道，暴力抗法的事件就较少，执法环境也较好。反之，情况就不太理想了。如上所述，唯有公安机关的支持，才能有效制止“暴力抗法事件”的发生，从而提高我们执法工作的效率，并能减轻社会舆论的非议，改变城管不良的形象。一直以来，各级领导做了大量的工作，使得公安机关给予了一定程度上的支持，但这种支持是有限的，也较为被动。现在的制度，公安机关没有介入城管执法的特定义务，并且两个部门的工作也没有太多的关联性，那么如何能使公安机关更有力地支持城管执法工作。我们不妨换个角度，从“利益关系”这个层面去考虑。区政府与区公安分局，街道办与辖区派出所有着千丝万缕的利益关系，因此由他们去做公安机关的工作效果更好。并且我们可以通过一些方式促使区、街道、按我们的意图做。此外我们也需要加强公关力量，多开展座谈，慰问等活动。进一步加强与公安机关的联系。达成改善城管执法也是改善治安环境的共识，荣辱与共.最终达到捆绑执法的目的。四、堵疏结合由于种种原因的限制，尤其是执法人员的不足，使得我们难以全面控制街道，同时执法范围的广泛，也使得我们不能全面兼顾。并且实事求是地讲，乱摆卖之所以能长期存在，是有其客观必然性的。在大部份区域里，乱摆卖是有市场的，能吸引相当的客源，也方便了一些群众。如果将他们“赶尽杀绝”，不仅难以做到，也会引起社会的不满。因此我们应该“堵”与“疏”结合，双管齐下。何谓“堵”，就是在重要路段、形象路段、人流量、车流量大的路段、繁华商业区域、政府办公场所周边、大型住宅区出入口、各大口岸等，这些重点区域里要完全杜绝乱摆卖的存在，没有半点讨价还价余地。何谓“疏”，有三个层面：1、对一些次干道、城中村、小巷，在不影响行人、车行的情况下，有限度地开放，原则是有能力控制“数量”，能做到收放自如。2、时段开放，在一些区域、尤其是一些城市配套设施不完备，居民又确实有需要，可以考虑在特定时段开放，原则要严控时间，不能影响居民生活，并且要做好保洁。3、有秩序地开放，一些不影响城市秩序的未开发场所、小巷、边角地区实行全天候开放。原则是需由基层组织或有能力的公司参与管理，但必需严防黑恶势力团伙的参与，不然后患无穷。一味“堵”会触发各种矛盾，一味“疏”也会造成放纵自流。因此要正确把握好“堵”与“疏”的程度。这几年我们在一些领域实行开放，一定程度上缓解了社会矛盾，但由于一些街道没有很好地遵循基本原则，使得疏导变成泛滥，最后完全失控，这样的教训是深刻的。疏导需根据实际而行。如：原特区内，很多区域是不能开放的。一些原来管治比较好的区和街道，是不能开放的。一些居民反响大的区域也是不能开放的。对于那些是全开放，那些是半开放都应报请上级批准而行。疏导也并非是万全之计，乱摆卖的流动性大不易监管，出售的货品的质量也难以保障，并且消防、卫生、经济秩序也是不容忽视的问题。从长远来看，我们需要逐步将乱摆卖及从业者纳入监管体系，设立有证小贩和有证摊档，如同“早餐车”、“书报亭”、的管理模式。并且改造一些区域，开设一些“夜间烧烤”“灯光夜市”地段。将其集中管理，减轻执法压力，进一步节省有限资源。五、民主讨论由城市管理局并联合相关部门牵头，通过在主流媒体开展一次声势浩大，广泛市民参与的“关于是否开放乱摆卖”的大讨论，使每位市民都参与进来，畅所欲言。通过广大市民就乱摆卖存在的合理性，合法性及危害性，从不同角度、观点进行大辩论，这不仅能进一步调动市民参与城市管理的热情，而且能使全体市民更深入地认识到乱摆卖是滋生社会问题、危害城市发展、以及破坏市容环境的根源所在，从而进一步提高全民抵制乱摆卖的意识，压缩其生存空间的作用。并且通过大辩论所得出的结论，还可作为今后我们制定整治“乱摆卖”决策与部署各项行动提供依据。总之，整治乱摆卖问题，是一项庞大的系统工程，除上述的方法外，还要做好各项宣传工作。争取设立行政法庭，高效地处理行政执法案件，并且还要加强队伍建设，坚持文明执法，依法行政。这样，乱摆卖才能得到有效管治。第二章 如何处理当前队伍管理中的几个问题 开展综合执法以来，城管执法队伍不断地壮大，由原来的不到千人迅速发展到现今的几千人。人员的增加也导致了队伍成份的复杂，除了一千多名正式编制的公务员外，其余都由职员、雇员、协管员和外包服务保安组成，这就造成了素质的差距，在加上体制不顺、管理混乱、教育不到位等诸多原因。造成队员的思想复杂、应变能力差、业务水平有限，工作的质量与效率不高，容易引起执法矛盾，使得暴力抗法时有发生。并且有小部份人思想脱变，最终走上了犯罪的道路。所以要管理好这支庞大的队伍，我们就必须从以下几个方面做文章： 一、完善管理体系 提高向心力由于现有体制不顺，各级互不隶属，层级管理的科学模式没形成。上级对下级没有约束力，下级对上级也没有归属感，向心力也就难以提高。如果一支队伍人心涣散，全局意识淡薄，是形成不了战斗力的，所以在目前体制尚无法改变的客观环境下，要提高向心力，就必须将人心凝聚，并且还要进一步地提升市局的权威性。 基层执法队是城管功能的直接表现，是最主要，最基本的部门。但由于内部和社会的不理解、不支持与不信任，使得执法队的士气不高，人心涣散。同时，现有的追究责任与问责制度，也让执法队缺乏安全感。因此我们就应该多关心他们的政治前途，以及工作和生活情况，为他们争取经费、权益、人力物力资源，尽量改善队员的工作、生活、学习环境，利用市局的影响力为他们呼吁。以关怀凝聚人心，以真诚消除不安全感，自然基层执法队都会以市局为核心团结起来。要提高向心力，从别一方面还要提高市局的权威，也就是提高市局对基层的影响和约束力。在这一点上，我认为必须要发挥监察支队和法制处在监督、教育、考核、培训、评比等方面的职能作用。要将这两个部门作为市局的“耳朵和眼睛”，以及延伸管理的工具，成为领导的左膀右臂，进一步加强市局的管治权威。在操作上，法制处制定的规章制度要多考虑管理的有效性和便利性，并且提高法律法规的可操作性和使用性。而市监察支队要充分发挥督察的作用，合情合理地使用黄红牌警示制度。同时市局也要大胆放权，在使用警示时要有开放一定权力，在做强做大市监察支队的同时，帮助监察支队树立督察威信，更好地发挥支队的桥梁和纽带作用。只要市局“恩威”并进，对基层多作为，将管理化于有形和无形之中，那么就算体制不顺，也是能发挥管理效果的。二、加强思想教育 增强免疫力要打造一支高效率的队伍，教育是关键，要发挥政治思想工作的优势。在城市管理工作繁重，人员难以集中，体制不顺的情况下，要保时保质地开展好教育工作，并做好以下几个工作：1、结合实际，制定可行的全年度教育计划。2、量身定制“教育大纲”，研制有较强针对性的教育内容。3、采用市级与基层相结合的教育形式，市局主要对高危人群，及领导干部实行集中教育。4、监督落实，将落实教育的情况融入量化考核，评优评先，升级达标之中，并追究落实责任。5、在办好执法快报的基础上，再增设一个内部刊物，将一些不好外扬的“家丑”在刊物上进行通报，要注意不易过滥，以月或季度一期为佳。同时，为了使刊物能引起基层的足够关注和震撼，最好由市局领导审核签发，能代表市局就队伍思想动态，重大执法事件的考核评比结果，以及违法违纪案例的态度。目前基层执法队员在思想上主要存在三个方面的不足：1、怕苦怕累，缺乏上进心。由于城市管理工作比较繁琐，压力也比较大，而且执法受阻，甚至暴力抗法的事件时有发生。在这些困难面前，有那么一些人退缩了，抱以得过且过的态度，放松了对自己的要求，不断降低工作的标准。而且更有一部分人，甚至是一些领导干部，将本分内的工作推给别人去做。目前公务员逃避现场执法的现象较为普遍，尤其是不愿到整治乱摆卖等较危险的现场开展执法工作，推给协管员单独处理。毕竟协管员的素质有限，综观暴力抗法事件，很多是本可避免的，但由于现场没有正式队员，及协管员处理的不当，造成事件扩大，并且在事态进一步失控以前，基层领导又没能及时赶到，错过解决矛盾的最佳时机，以致最终演变成暴力抗法。我们经常要求执法行动要有两名正式队员参与，事与愿违，很多执法队是没有这样做的。有人员严重不足的客观原因，但更主要的还是怕执法，怕麻烦，怕苦怕累，千方百计回避困难这种主观原因在作祟。而这些都是缺乏上进心的表现。2、贪图享受，意志消沉。一部分人对城管事业失去信心，精神不振。原来执着的追求，旺盛的斗志，被盛行的拜金主义，享乐思想所吞噬。终日沉迷于酒色、赌博之中，麻醉了自己，也放弃了自己的理想和前程。3、自私自利，假公济私。一部分人官僚主义严重，不深入一线，不作调查研究，遇到困难就推，有了成绩就抢，什么好处都想占。更有一些领导干部利用手中权利，不择手段，谋取利益，一些已东窗事发的，让人触目惊心。但还有没暴露出来的情况，也可能相当严重。这些都是自甘堕落，不思进取的表现，严重地影响队伍的健康发展。因此我们必须从思想、职业、道德教育入手。从树立正确的人生观、价值观入手，系统地、有针对地开展思想大教育、大整顿，保持队伍的纯洁性，真正打造一支全国最高效的城市管理队伍。三、加强业务培训 提高工作效率这几年，各级领导对业务培训都比较重视，使得业务质量明显提高，案件管理也较规范。但为了全面地提高工作效率与质量，以至整体提高一线执法队在业务、技能与组织、领导、应变能力，那么就需要在业务培训上重点抓好以下几个方面：1、培训的人员要有针对性几年来，正式公务员的培训都抓得比较好，可是对协管员的培训就比较少了。尤其是对必须具有一定领导、组织执法活动能力的协管员骨干的培训是少之又少。事实上，目前大部分的市容整治工作基本都由协管员单独执行，他们要面对复杂的执法环境，恶劣的执法对象，并且还要处理突如其来的事情，甚至要面对生命威胁。这几年的暴力抗法事件，大部分都出在协管员单独执法时，已经有生命的代价了，所以全面提高一线协管员执法能力和提高其骨干的领导、组织和应变能力是非常有必要的，并且也是急切的。2、培训的内容要有针对性杜绝任何形式主义的培训，那类队员进行那种培训，那方面薄弱就加强培训那方面。以服务一线，现实可用为培训原则，根据实际，重点以解决执法中的难点问题为培训目的。3、培训形式要多样化要开展典型案例分析、勤务演练、经验讲谈等多种培训模式，除了要聘请专家外，还要多请长期在一线工作，有丰富执法经验的老队员和骨干队员授课，并且培养培训一批小教员，使执法经验从一线中来，又回到一线中去。此外，组织人员编写教案和教材也很关键，一定要实用，不宜过多理论的讲解，而且要注意培训不能太枯燥无味，能寓教于乐最好。我们要清醒地认识到，加强业务培训是提高队伍整体素质的重要环节，不能以工作忙为借口，忽视培训。俗话说“磨刀不误砍柴工”，队伍的素质和业务水平双双地提高，才能进一步消除执法矛盾，也才能相应地减少暴力抗法的发生，因而城管执法形象从根本上得到改善。加强队伍管理，以人为本。从全面提高队员的素质入手，从增强凝聚力入手，以打造全国最高效的队伍为标准。我们必须正视现实，更不能满足于现状。采用科学的管理方法，用制度规范管理，引入激励机制，加强宣传，表彰活动。努力提高队员的工作、生活及政治待遇。以崭新的形象，饱满的精神，高昂的斗志，迎接新的挑战。第三章 理顺督察工作中的三大关系在现有的体制下，充分发挥督察的作用，是提高市局对区、街道有效管治的法宝。几年来，通过严格的督查、督办，我们顺利地开展过“梳理行动”“清无行动”“大力整治楼顶和户外广告”等一系列行动，大量地处理了日常巡查发现、领导交办、媒体曝光、群众反映等各类问题。并且以黄红牌警示制度为最后手段，督促执法队按时按量地完成督办内容，保证督察制度的有效性。可以说，督察工作的成绩是硕果累累的，尤其在队伍的管理中更是发挥无可替代的作用。所以只有做好督察工作，树立督察威信，才是维护市局管治权威的有力保证。为了进一步强化和牢固这个保证，我们就必须不断完善督察体制，做强做大督察部门并需要理顺以下三个督察工作的关系：一、抓大放小与量化考核的关系考核监察工作的量化制度，有着硬性的指标-即每位督察员每天要完成一个督办事项，并且每个市属督察大队每月要对所辖的每个街道至少要进行两次的随机检查，和一次暗检或明检，而且每次检查至少要找出两个以上问题，总和就是每街道每月至少要检查出六个问题进行督办。这在面积较大、人口较多的街道，是比较好完成的。但在面积小、人口少的如（南澳、大鹏、光明）街道，要查出六个值得督办的问题，那就比较困难了。有的时候，为了完成量化考核指标，我们只能将一些微不足道的问题（几个乱摆卖、几个乱张贴）也拿来郑重其事地督办。这样不仅容易引起基层执法队的反感，而且有损督察的严肃性。市这一层级的监察部门一定要抓大问题。何谓大问题，就是上级领导交办、媒体曝光、群众反映大，或者一些老大难问题。这些问题能很好地落实好，解决好，才最有意义的。督察工作要“抓大放小”，这个话题讲了好几年，可是落实情况一直不理想，其关键是“硬性的量化指标”占用了过多的督察力量。所以要落实好“抓大放小”的政策，也就是要取消“硬性指标”，从而将督察力量解放出来。取消硬性指标并不意味着“量化考核”也要一并取消，量化考核既是对督察部门的工作考评，又与对区、街道执法队责任制考核挂钩，重要性是不言而喻的。因此，我们只需调整量化考核的内容就可以了，如：对重大问题落实的情况、对辖区巡查制度落实情况、对基层监察考核落实情况都应进行量化。别外，由于全市各街道的情况都不同，在进行量化考核与责任考核时，忽略了这种“差异性”，这就使得考核制度有失公平。所以我们也要根据实际情况，对量化考核与辖区责任制考核的基准进行调整：在量化考核形式上，将全市五十七个执法队分为两类，第一类：是人口比较密集，城建区较大。第二类是市郊、人口少、城建区小。每一类扣分标准要有所区别，（第一类）问题易发，执法队执法难度大的街道扣分标准要适当降低，反之（第二类）扣分标准应该相对提高。在责任制考核上，考核对象应该考评的是执法队在城市管理重视度和责任心的高低。而目前的标准偏重于“地理优势”的考评，考评的成绩绝对不能干好干坏都一个样。并且务必公平、公开、公正，如有偏颇，不仅提高不了基层的积极性，反而造成负面影响。二、严格督办与服务基层的关系基层执法队绝大数都能按市局的要求，落实处理好各项督办事务。只有极个别的执法队，只强调客观因素，以应付、消极、甚至抵制的态度对待督办事务。同时还有些执法队的主管，长期不过问上级督办案件的情况，仅由内勤简单应付了事，以致于一些长期存在的问题得不到有效解决。在遇到上述情况时，我们就需要发挥黄红牌警示制度的作用，实施问责制，并且可进一步采取全市通报的形式进行批评，若有必要，甚至可以考虑在媒体上将其情况进行曝光。但同时，我们也要对具体情况作深入的了解，分清问题的主要与次要原因，划清责任。防止出现盲目性，随意性，甚至报复性的督办。前几年，由于我们没有很好地把握督办的深浅程度，造成一些执法队对督察工作有看法。为了改变这种局面，我们必须坚持公平公正地开展严格督办，并融入面向基层、服务基层的原则。何谓“服务”，就是多与基层执法队沟通，实时了解执法情况和动态。在必要时适当地从较高的角度指导基层执法工作的开展，以及帮助他们提高业务水平。对于一些执法队本身力量难以解决的问题，我们也要积极协调相关方面，尽力帮助其扫清障碍，并及时将基层所面对的困难向上级如实汇报，争取领导的理解和帮助。基层执法队要面对多方的压力，在人员不足，工作量大的情况下，我们是拿着“严格督办”这根“鞭子”要求他们按我们的意愿去做工作，这无疑是极敏感和矛盾的。因此，我们要通过“服务基层”这种途径，与基层建立起相互理解的关系，化解矛盾。维护好督察权威，提高督察威信，我们要以实事求是的态度、严格督办与服务基层的两手来开展一切督察工作。三、市与区监察部门的关系一直以来，监督一线执法队的任务，几乎由市监察支队全包，区监察大队基本是“没事可做”。事实上市对区也没有更多的督察要求，区在监督环节中，仅起到上传下达通报的中介作用。再加上一些区级督察机构不健全、一些区又对监察工作的不重视，将督察人员配作它用等情况，这就造成区级监察职能基本丧失、督察威信难以树立的局面。一些区为了树立所谓的“威信”，不惜采取在市对街道实行督察警示时充当掩护这种不良手段。我认为理顺市与