关于苏州市统筹城乡发展情况的考察报告

关于苏州市统筹城乡发展情况的考察报告局赴苏州考察组2010年9月7日，局统征办主任王尚勇带领综合科、人教科、周陵所、渭阳所、测量队负责人，赴苏州市就统筹城乡发展中土地管理工作进行了学习考察。期间，先后与苏州市、昆山市国土资源局进行了座谈，就土地管理工作交换了意见。通过考察，学习苏州，思考渭城，提高了认识，解放了思想，开阔了眼界，拓展了思维，进一步明晰了统筹城乡发展中土地管理工作的思路。一、基本情况苏州市位于长江三角洲中部，总面积8488平方公里（其中市区面积1650平方公里），下辖5个县级市、7个区，全市户籍人口616万，登记外来人口498万。昆山市是苏州市下辖的一个县级市，东靠上海，是江苏省的东大门，市域面积927平方公里，户籍人口69万人，辖1个国家开发区、3个省级开发区和9个镇。苏州市、昆山市的城镇化之路经历了三个阶段:一是上世纪80年代，以乡镇企业带动小城镇发展阶段，乡镇企业蓬勃发展，形成村村点火、户户冒烟的景象，为苏州工业打下了坚实基础。二是上世纪90年代，苏州从乡镇企业向外向型经济转变，并占据经济主导地位，以开发区建设快速推动城市扩容增量，各乡镇都为开发区配套建设工业小区，城镇化模式由城镇单向扩张向城市双向互动转变。三是进入21世纪，苏州市大力发展民营经济、村级经济和新型合作经济，形成三者并举、协同发展，进入工业化、城镇化、农业化互相促进，共同提升城市综合竞争力的新时期。2009年，全市地区生产总值预计达到7400亿元，实现地方一般预算收入745.2亿元，完成全社会固定资产投资2967.4亿元，社会消费品零售总额1846.3亿元，工业生产总产值达到2.37万亿元，商品房销售面积增长116.7%，现代物流、商务服务、社区服务等行业均实现较快发展。二、主要做法苏州市是江苏省城乡一体化发展配套试点区，统筹城乡发展的主要做法，概括起来就是“三集中、三置换、三合作和六项机制”。（一）推行“三个集中”。一是工业企业向园区集中。在工业开发园区及工业集中区之外，一律不再新上工业项目，对按布局规划要求逐步撤并的工业集中区，工业企业一律只出不进，并结合结构调整和产业升级，按规划加快整合到位。同时，建立项目必须进集中发展区的激励约束机制，全力打造产业集群，推动开发区“二次创业”，以实现国家级、省级开发区逐步从产业集聚向功能提升转变，从政策优惠向体制优化转变，并通过向政策要地、集约节约用地、盘活存量土地、置换收储土地、清理闲置土地等多种途径，最大限度满足园区用地需求，形成了以苏州工业园区为龙头，其他园区共同发展的集中园区建设新格局。二是农业用地向规模集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿原则，推进土地向龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户集中。2009年，苏州市已建成78个千亩以上高标准现代农业示范区，其中万亩以上的达到14个，新增高效农业15.5千公顷、设施农业3.7千公顷、市级以上农业产业化龙头企业16家，新添一批无公害农产品、绿色食品、有机食品，总数达到1402个，农业规模经营面积占到56%。三是农民居住向新型社区集中。苏州市把农民公寓建设纳入城镇建设规划，倡导集中连片建设农民新社区，在农村新型社区之外，一律不再安排新的住宅建设。并以政府投资为主，各方筹资为辅，加强农村新型社区建设，取消中心村改为居民区安置，推动农民变市民。目前，全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居民点，33%的农户迁入集中居住点。（二）实行“三项置换”。为了切实保障农民利益，使广大农民充分分享工业化、城市化的发展成果，苏州市创造性地开展了“三个置换”，探索农民变市民途径，鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，实行换股、换保、换房进城、进镇。2009年，苏州市有5万多户、17万农民通过“三置换”实现了身份转变。（三）发展“三大合作”。一是发展社区股份合作社。为解决传统集体经济组织产权不明、干部群众在经济利益上互相对立，农民对集体经济发展积极性不高的矛盾，苏州市按照“量化存量，按股分红，谋求增量，促进发展”的思路，将村级集体经营性净资产，折股量化到户（人），通过村村合作、村户合作，以地生财，发展合作经济，富民强村。二是发展土地股份合作社。为解决农民承包土地分散、自然田块分割、经营规模过小、生产效率低下等问题，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极鼓励和引导农民以土地承包权入股，将土地集中起来对内对外招标出租或部分土地统一经营、部分土地出租，年终分红，并探索出浮动分配型、固定分配型、混合分配型三种分配形式，农民流转1亩土地能获得6001000元的租金收入。三是发展农民专业合作社。在某个生产要素或生产环节上建立行业协会、龙头企业等多种合作经济组织，提高进入市场的组织化程度。昆山市还创造性地发展出“富民股份合作社”，即是以行政村或组为单位，将农民相关资源均衡集中入股（为体现公平，入股农民每户最高3股、最低1股，且股份不能转让），通过多种形式的市场运作，在工业园区建设或购置标准厂房、集宿楼、服务业设施、农贸市场等进行物业出租，继而开展绿化保洁、物业管理等服务，取得租金收入后按股分红。（四）建立“六项机制”。一是建立三产协调发展机制。苏州在加快推进工业化、城镇化过程中，始终把农业放在重要位置，注重把发展现代农业与保护生态环境、注重加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质，把促进农业增效、农民增收紧密结合起来，加快了传统农业向现代农业转变的进程。二是建立城乡统筹就业机制。昆山市实施的“人人有技能、个个有工作、家家有物业”的“三有工程”，就是一个成功的实践，该市紧紧抓住“技能”、“工作”的核心，大力强化培训、就业指导，使广大求职人员得以通过培训获技能、提高技能有工作，进而直接促进了工资性、经营性和资产性等各项收入的提高。三是建立覆盖城乡的公共财政体制。苏州市不断加大公共财政对新农村建设的支持力度，逐步扩大公共财政覆盖农村范围，建立了农村最低生活保障、农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度三大保障体系，对各种农村公共服务的支持力度也逐步加大，实现农村“三大保障”全覆盖，推动城乡基本公共服务均等化。四是建立城乡改革协同推进机制。苏州市在稳定和完善农村基本经营制度基础上，不断深化农村改革，培育现代农业经营主体，农村“三大合作”形成气候，农民组织化程度显著提高。同时，注重培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向了“三农”，农村金融改革走在了全国前列。五是建立县域经济、小城镇和新农村协调发展机制。苏州市在推进城镇化过程中，注重发展壮大县级城市，县级统筹已成为苏州城乡统筹的主要形式和主体力量，在全市地方财政收入总额中，镇级财政占有半壁江山，对农村的带动作用和统筹功能也日益增大。六是建立城乡规划统筹机制。苏州市把城市和农村作为一个整体来规划，把城市各项专业规划向农村延伸，形成全方位、多层次、开放式的城乡空间网络结构，使全市呈现出以城市群为主体，新农村为基础的城乡新格局。三、几个问题（一）关于增减挂钩用地平衡问题。苏州市在建设用地指标平衡方面认真研究国家政策，主动加强协调联系，在农村住宅置换商品房过程中保证耕地（农用地）和建设用地平衡。该市积极开展前期调研，科学预算农村住宅置换规模，在本区域范围内若干个拟置换的农村住宅等用地地块（拆旧地块）和拟用于安置城镇建设的地块（建新地块）组成一个用地面积平衡项目，认真调查和测算项目区内人口和户数及宅基地面积、非宅基地建设用地面积、拟新增耕地面积和拟新增建设用地面积，拟使用增减挂钩指标的置换商品房用地面积和工业或及经营性项目用地面积等。严格控制新建规划范围的核定规模，严格落实建新面积和复垦新增耕地（农用地）面积双控目标，做到了建新占用的农用地（其中耕地）面积不超过复垦增加的农用地（其中耕地）面积。（二）关于农民集中安置社区建设资金问题。苏州市在农民集中安置社区建设中，充分发挥区域财政优势，主要通过五方面解决建设资金问题，一是以政府先行投资为主，多渠道筹金，建设农民集中安置社区。二是按照城市反哺农村，工业反哺农业的要求，借助市场化运作机制，由政府安排一部分资金以及银行融资，再加上承接置换商品房建设任务相关公司应可以先行垫支的部分资金，组成启动资金。三是取得增减挂钩的镇（办），将挂钩指标用于工业或经营性项目用地的，一律通过招牌挂方式进行公开交易，在扣除必要成本后，土地净收益部分用于农户的拆迁安置补偿。四是用地单位使用增加挂钩指标的，需按规定缴纳各项规费均留在县级市、区政府，专项用于被置换农户拆迁补偿和置换村庄的土地复垦整理。五是商品房建设规费，参照城市经济适用房建设规费标准收取，并相应减免相关规费，同时在税收方面给予优惠，以上所节省的资金可用于被置换农户的拆迁补偿。（三）关于群众置换安置问题。 苏州市对群众的安置补偿采用现房安置、货币补偿、全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种方式。一是现房安置。对要求现房置换的农户，采取“等价交换、差额结算”的置换办法，即农村住宅交换商品房遵循等价交换的原则，在土地使用权互不作价的前提下，镇政府（办事处）要制定对农宅评估的实施细则和原则上按成本价确定的安置商品房的价格和楼层差价，对拟置换农宅的面积、质量进行价值评估，镇政府（办事处）给予相等面积（或按家庭成员人数折算）的商品房。交换的成套商品房价格小于或大于农宅价格的，进行差额结算。同时，对符合规定出宅条件并已提交出宅申请的置换区（拆迁区）内农民，自愿放弃宅基地申请的，可安排一套面积约120平方米的商品房作为政策性补偿，对于独生子女家庭，可适当增加补偿面积作为奖励，具体由各级县政府确定。此外，集中安置区内所建的经营性、公益性公共服务设施，其产权归参与置换的农户共有，用于出租，出租收入用于安置区的物业管理费用指出，以减轻入住农户负担。二是货币安置。对要求货币补偿的农户，在对其原农村住宅进行价值评估后，确定应得的安置商品房补偿面积。货币补偿总额为应得安置商品房面积的市场折算价扣除政府定销价后的差额，并可在此基础上适当提高补偿金。但选择该类补偿形式的农户其前提条件是已有其他住房，或只要求获取安置商品房中的一部分，从而申请全部或者部分采取货币补偿。农户接受货币补偿后，政府不再安排商品房置换。三是全部或部分到工业集中区置换标准厂房。对要求以原农村住宅全部或部分到工业集中区置换标准厂房的农户，按照应置换商品房的价格和面积，综合折算应置换的标准厂房面积，原则上标准厂房面积应大于商品房面积。置换后标准厂房的所有权和出租产生的收益归农户所有。（四）关于农村村民社会保障问题。例如昆山市，为使农民不失利、失地不失业，昆山市安排财政专项资金反哺农民，建立了“五道保障线”。一是征地补偿安置维护权益。土地补偿费按每亩12600元兑付，从高补偿农民。安置补助费每人20000元计入被征地农民账户，到男60、女50周岁后逐月发放养老金。二是农村养老保险老有所养。凡男60周岁、女50周岁的本市农民，不交任何费用进入社保序列，70周岁以下每月250元，70周岁以上每月280元。三是农村医疗保险病有所医。2009年农村居民基本医疗保险每人每年320元，个人负担80元，60周岁以上老人免缴费用，实现了区域全覆盖。四是最低生活保障贫有所济。实行低保的城乡一体化，2009年城乡居民最低生活保障标准为每人每月410元。五是发展物业经济致富农民。失地农民通过安置补偿，基本做到了“家家有物业”，全市出租标准厂房及宿舍87.3平方米，年收益1亿多元。四、学习体会赴苏州、昆山之行，给考察组全体人员留下了深刻印象。苏州市和昆山市在过去的发展历程中，经过大胆探索，走出了一条符合当地实际的城乡统筹发展之路，经济高速发展，城乡差距缩小，已基本实现全面建设小康社会的目标，开始迈向基本现代化。尽管渭城区与苏州市在统筹城乡发展的道路上，面临的发展环境、区位条件、经济基础、时代背景有很大不同，我区不可能每条件照搬苏州模式，但统筹城乡发展、推进综合配套改革的思想理念却是相通的，关键是如何因地制宜、消化吸收、发展创新。苏州市和昆山市有许多成功的经验给我区统筹城乡发展工作以启示。（一）科学规划是前提。苏州市在推进工业化、城市化进程中，坚持全域规划理念，把城市和农村作为整体统筹考虑，并打破传统理念，着重按照生产空间、生活空间、生态空间分别明确区域功能，实现了全市基础设施、产业发展、环境保护的城乡协调。生产空间既有工业园区，也有农业园区。生活空间既有城市居民的，也有农村居民的；既有三产集聚的现代城区，也有田园景色的农村居民集中区。生态空间既有城区中的园林绿化湿地，也有乡村中的林地山地湖面。在规划指导下，无论是产业还是城乡发展都能在空间上准确定位。苏州的经验告诉我们，一定要打破规划管理长期存在的城乡分割，只注重城市规划，忽视了农村规划，更要避免城乡一样化。（二）产业发展是基础。苏州、昆山之所以能够靠自身努力实现城乡一体发展，其关键在于产业发展一直十分良好，好的发展环境吸引产业资本大量聚集。在20世纪80年代，苏州就抓住改革开放大好机遇，大力发展乡镇企业，进入90年代，又抓住上海浦东开发开放的机遇，依托上海，实现了乡镇企业向外向型经济的跨越。进入21世纪，苏州市又大力发展民营经济、村级经济和新型合作经济，民间经济十分活跃，所以劳动力需求多，生产要素需求大，村民们修建的标准厂房或集体宿舍供不应求。全市综合经济实力迈上了新台阶，政府在解决社会不和谐、城乡差距大、制度不健全等难题时，显得游刃有余。苏州的经验告诉我们，发展是第一要务，产业发展是推进统筹城乡发展的重要基础。（三）改革创新是关键。苏州、昆山能够实现跨越式发展，关键在于不断解放思想、改革创新，向改革创新要空间，要动力。为了实现富民强村，苏州从2001年开始推进农村“三大合作”，并允许进行工商登记，成为了推动农民增收、富民强村的有效途径。为了保证地处农业规划区的村有平等发展工业的权利和机会，苏州另辟蹊径，实施“异地办厂”，让不同地域农村居民共享发展。为了控制农村宅基地随意增多扩大，昆山市早在2003年在集中规划控制区内冻结了宅基地审批，这在当时是违背政策的，但由于工作细致，农民的住宅问题在集中区内妥善解决了，没有引起大的社会矛盾，实践证明是正确的，集体建设用地减少换来了更多的产业发展用地。昆山实行的“三大合作社”出地入股建设标准厂房出租的，集体建设用地不用征，投资者不用建厂房，既解决了征地拆迁矛盾和用地指标难题，投资者也减少了投资成本，农民和集体还有租金与股金收入。一举多得。苏州的经验告诉我们，故步自封、按图索骥、亦步亦趋的改革不是改革，大胆改革创新才有出路。（四）政策引导是动力。一个地区的发展离不开有效的政策激励和引导，苏州在推进统筹城乡发展的过程中，十分注重发挥政策机制的作用，允许跨村跨镇发展共享收益的政策，在严格执行规划的同时也促进了区域均衡发展，在全国率先实现在企业就业的农村居民与城镇居民一样的养老保险政策，促进了城乡和谐。苏州的经验告诉我们，良好的政策机制可以转化为发展的强大动力。（五）城镇集聚是载体。苏州、昆山的经验表明，小城镇是联结城市与农村的最好节点，也是承载农村人口转移和城市资源下乡的主要载体。促进农村人口向城镇集聚，不仅能加快推进土地规模化经营，有利于发展现代农业，也可以实现基础设施集中建设，提高资源利用水平。按现行土地承包法规定，农村人口集聚到小城镇，勿需退出承包地，可以避免户口转移到大中城市带来的生存压力。苏州的经验告诉我们，引导人口向小城镇集聚，不仅可以减轻大城市的压力，也有利于迅速改革乡村面貌，集约节约利用农村土地（六）以人为本是核心。苏州、昆山给我们提供了很好的示范，突出表现在拆迁对农民实行“拆一补一”政策，政府让利于民，也没有承担过多的成本农民通过拆迁不但不会遭受任何损失，反而可以获得财产性收入，使征地拆迁成为农民致富的一条途径。许多地方农民怕，而苏州、昆山农民盼拆迁，尤其是昆山市连续几年实现了“零信访”。此外，在财政收入的分配上更多地向民生倾斜，在社会事业方面对农