美国互惠贸易协议

试析美国1934年互惠贸易协议法背景与意图进入20世纪初期以来，美国所处的国际经济格局出现了一定变化，并直接影响到美国国会立法的走向。因第一次世界大战而中断的世界经济发展到1924-1926年之间才渐趋平稳，之后又大幅度波动。这种世界经济上的不确定性导致各主要大国都积极追求保护主义，用关税藩篱把本国市场和世界市场隔离开来。在1926-1930这几年间，共有45个国家大幅度提高进口关税，致使美国进一步寻求更大的关税保护。作为主要贸易大国的英国经济出现衰微，既无力也无意追求自由贸易政策，尽管美国此时的经济实力已经超越英国成为世界首强，但在高关税保护的惯性下继续前行。从国内政治经济发展观之，1930年关税法成为美国贸易保护主义政策最重要的国会贸易立法，其原因主要有下述几点。第一，受国内政党竞争的影响，在该法出台前，国会与行政都是由共和党掌控，而共和党在美国内战结束以来，受其选民结构的制约而推崇保护主义的贸易政策；第二，胡佛政府对利益集团通过政治寻租扩展其影响缺乏充分认识，结果导致总统没有提供足够的领导避免国会过度提高关税；第三，国会在审查法案进行辩论时，皆认为关税属于国内议题而与他国无关；第四，1930年关税大幅度提高了2万种以上进口货物的关税，直接影响到美国进口货物税率的高扬。1930年关税法的高关税招来所有贸易伙伴的报复，纷纷以高关税限制外国产品的进口，使整个国际经济交往与秩序陷入了几乎停顿的混乱状态。1930年关税法代表了美国保护主义贸易政策立法的最高峰，也是国会两院与国内利益集团对贸易政策制定产生影响力的最高潮。随着1929年10月世界资本主义国家第一次经济“大萧条”的到来，1930年关税法成为诱发第二次世界大战的经济根源已为经济史界所公认。从立法技术层面看，1934年互惠贸易协定法是对1930年关税法的修正案，但两者存在明显的根本性的不同。1934年互惠贸易协定法的目的在于适应美国各个生产行业的特点和需要，通过对进入美国商场的外国产品进行规范管理，其目的是为美国产品拓展外国市场，同时也作为一种恢复美国人民生活水平、克服国内失业以及当时的经济萧条、建立和维持诸如农业、工业、矿业以及贸易部门之间的良好关系的手段，通过向美国需要的外国产品提供市场机会的方式使这些行业得到相应的国外市场，为它们的产品找到销路。“1934年体制”之所以能建立，有四个主要原因：其一，20世纪20-30年代经济大危机为制度变迁提供了动力。为了应对这一危机，罗斯福政府实施新政，扩大了政府调控经济的权力，这同样表现在贸易领域。在1934年贸易协定法的制定过程中，行政机构发挥了主导性作用。通过建立“1934年体制”，美国贸易政策制定的权力进一步锁定赋予总统。其二，美国国会的制度化结构为总统倡议国会通过1934年互惠贸易协定法提供了便利。在国会中心化制度结构下，国会权力主要掌握在国会领导人和资深议员手中，正是这种国会封闭性的结构方便了总统和国会的沟通与协调。其三，随着经济危机爆发，古典经济学理论认为维持小政府，让市场承担主要社会资源配置的角色的思想削弱，凯恩斯主义逐步兴起，政府对于贸易干预是对凯恩斯主义的体现。其四，随着美国经济逐渐强大，从国际贸易获益的对外经济利益集团力量壮大，美国两党在贸易问题上的分歧逐渐缩小，这为美国政府主导贸易政策制定提供了便利。1934年互惠贸易协定法把制订贸易政策的权力从国会的手中转移到了以总统为代表的行政机构手中。其要旨主要体现为以下方面：第一，授予总统和外国展开贸易谈判及签订贸易协定的权力；第二，在与外国政府谈判时，总统提高或降低关税的授权范围为现行关税的上下50%；第三，关税的改变适用于其他和美国签订的无条件最惠国待遇协定的国家；第四，总统与外国签订的贸易协定不需要国会批准，国会只就该协定举行听证；第五，国会对总统的授权时限为三年，国会仍将发挥对贸易政策的监督功能；其次，1934年互惠贸易协定法引入了“无条件最惠国待遇原则”这一赫尔最为积极倡导和追求的目标。“无条件最惠国待遇原则”的引入为美国在国际贸易领域的快速发展提供了难得的有利因素。一方面与之相关联的另一个“平等待遇”的口号使英国为帝国“特惠制”所包含的对第三国的歧视形成了鲜明的对比，使赫尔在此后的对英国经济外交中占据了舆论与道义上的优势；另一方面“无条件的最惠国待遇”还暗含着构建以美国为核心的国际贸易体系。结果互惠贸易协定法通过后，从1934年到1939年，美国与其他国家总共签署了22个旨在降低各自关税的贸易协定。在这段时期，美国向这22个有贸易协定国家的出口增长了61%，大大高于同期向没有贸易协定国家的出口增长38%的数字。美国的平均关税从1934年的超过46%降到1962年的12%。不过，仅仅从扩大美国出口，降低关税来评价它是不够的，互惠贸易协定法中最重要的成果是美国贸易政策形成机制的变化，即产生了“1934年体制”。从后来的实施效果看，“1934年体制”成功地推动了一战后国际贸易的持续自由化。其中的关键因素主要体现在四个方面。首先，国会将贸易决策权授子总统，使得设定贸易议题的权力从原来的众议院筹款委员会和参议院则政委员会转到总统手中，特别是确立了国务院在决定对外贸易政策上的主导地位。国务院主导贸易政策的局而导致美国决策层将贸易政策议题与整个世界经济形势和哥际政治关系联系在一起，利用美国庞大的市场和国际贸易政策来塑造新的国际经济制度和国际关系格局。这给像国务卿赫尔这样的自山贸易论者提供了坚实的国内制度基础，而赫尔的贸易自山化观点恰恰代表了他的国际秩序观和对美国力量的关切。其次，根据互惠贸易协定法，美国与其他国家的贸易协定谈判结束后，不再需要得到国会的批准。在此之前，有关贸易的协定作为美国与其他国家签订的条约，必须获得国会二分之一绝对多数的通过。在此之后，国会将不再直接对行政部门与其他国家谈判的贸易协定进行表决，而是将来对是否延长总统的贸易协定谈判授权进行表决。因此，对行政部门来说，互惠贸易协定法大大降低了美国与外国政府之间缔结贸易协定的美国国内政治成本。特别是一战结束后，由于该法在国会的顺利延期，无论是民主党还是共和党总统入主白宫，美国行政当局都能够成功地推动关贸总协定体制国的多边关税减让谈判，加速了经济全球化进程。再次，互惠贸易协定法在一定程度上改变了美国贸易政策偏好。此前，因为国会直接决定关税和贸易政策，而国会议员必须对其选区和选民负责，所以他们直接面临选民或利益集团的压力。根据政治经济学的经典解释，在高关税的贸易保护主义时期，高关税政策的收益主要集中在与进口商相互竞争的国内厂商身上，但高关税政策所造成的损失则分散在国内消费者和其他依赖进口材料的生产厂商身上，因此，数量相对较少的前者容易有效地组织起来对国会议员施加压力，以便寻求对自身有利的高关税政策，而利益受损的后者由于相对分散，难以有效地组织起来表达自己的政策诉求。这种情形使得国会议员们愿意支持贸易保护主义。互惠贸易协定法授权总统与外国政府谈判相互削减关税的贸易协定，外国关税壁垒的降低扩大了美国商品的出口和海外市场，众多的美国企业加入到出口商行列，因而，依赖于出口或者从出口中受益的美国厂商和消费者数量不断扩大，从出口中获益为它们提供了组织起来推动关税进一步减让的动力，这为关税减让谈判提供了相当的政治支持。也就是说，不断扩大的贸易，特别是出口数量降低了与进口商品存在竞争的国内厂商的政治影响力，提高了出口商的政治影响力。同时，互惠关税减让的实际效果不仅有助于推动美国经济从萧条中复苏，而在一战之后的相当长时期有效地增进了美哥经济实力和在国际贸易制度中的霸权，这些因素使得国会立法者的政策偏好从贸易保护主义调向贸易自由化。最后，1934年的互惠贸易协定法成为此后美国商业政策和国际贸易政策的国内立法基础。该法的核心是无条件最惠国待遇原则，也就是说，任何协定的关税减让都自动适用于所有其他国家，歧视美国商品的国家除外。无条件最惠国待遇原则奠定了双边贸易协定向多边扩展的基础，双边关税互惠协定在形式上虽然不是多边的，但通过在协定中附加上无条件最惠国待遇条款，能够扩展成一个非歧视的多边贸易协定体系。一战期间以及战后初期美国行政部门就是以互惠贸易协定法为基础开始了重建多边国际贸易体系的努力。正是由于互惠贸易协定法所确立的原则，才有了关税与贸易总协定谈判以及关贸总协定的实施，有力地推动了国际贸易的扩大和世界经济的增长。它所确立的美国贸易立法机制后来一直保留在国会对行政部门的“快车道”贸易谈判授权中。意义1934年互惠贸易协定法的颁布标志着美国国会第一次把关税制订权授予总统行使，从此国会不再亲自逐项制订关税，而由总统制定细部关税，国会只起监督作用。美国关税减让也不再通过国内立法形式单方面表现出来，而由总统或其贸易代表的外交谈判予以确立。1934年互惠贸易协定法的立法重点并不在于直接改变关税政策本身，而在于改革贸易政策制订的程序；同时，1934年互惠贸易协定法对总统的授权以三年为限，而非原拟定的无期限授权，消除了贸易保护主义议员的反对，也避免了国会和政府面临强大的来自利益集团的压力。再次，为防止外国产品大量进口给美国产品生产和利益集团带来新的冲击，特设了“逃避条款”的程序，使因进口货物竞争而受损的产业能寻求国内法的救济。这为保障措施制度奠定了基础。1934年互惠贸易协定法本身并不是一个倡导自由贸易的法律，只是对1930年关税法的修正案，并没有从根本上改变后者的高关税政策。但它奠定了美国二十世纪贸易政策制订的架构，为自由贸易理念扩展创造了条件，从而具有深远的影响。1934年互惠贸易协定法的实施也的确从表象上降低了美国的进口关税，美国的出口也在此时段增长了几乎两倍。在1934年互惠贸易协定法把制定关税的权力转给总统，对美国贸易政策的决策机制产生了重大影响。第一，国会把制定细部关税的权力授予总统，国会就可以摆脱来自利益集团的直接压力。当国会议员受到利益集团的游说时，可以通过行政性的通道化解这种贸易政治的不利影响。贸易政策必须经过行政部门的程序，从而强化了国会与行政之间的互动。在这种情况下总统得到了贸易政策的部分决策权，其对国会的交换条件是提供对国会的“保护”，使国会免受利益集团的直接压力。第二，国会仍然保持对贸易政策的宪法性权力。国会对贸易政策的制定权是宪法性权力，是宪法明确规定的。1934年互惠贸易协定法并没有从根本上限制和剥夺国会的权力。国会对总统的授权是有限的。这一转变并不意味着立法者放弃了对贸易承担的所有责任。他们继续制定指导原则，规定关税水平的增降幅度、所需要的程序和例外的决议。国会通过立法使自己摆脱的只是对具体产品贸易法律的责任，而不是对贸易政策制定权的宪法性权力的放弃。第三，把贸易政策制定的权力授予总统，可以使外国的贸易理念以及美国整体经济情况在美国贸易政策制定过程中得到适当的考虑，避免了1930年以前整个贸易政策过多受制于利益集团影响的局面。总统是美国惟一由选民直接选举的政府官员，他被迫必须考虑美国的整体经济利益，在对外关系特别是对外经济贸易关系中更能体现国家经济利益，而国会议员则只须对选区和选民负责就可以增加当选的机会，授予总统行使贸易政策制定权，可以使美国的贸易政策制定在很大程度上摆脱贸易保护主义的直接干扰。美国国际经济政策(贸易政策)的显著特点就在于，政府行政部门与立法机构之间存在的由宪法导致的紧张关系。国会非常清楚其调整国家间和涉及商务的明确宪法权力，但国会不能有效地谈判涉外协议。授权和行政声明导致了权力从国会向总统的实质性转移。其原因在于起草美国宪法的开国元勋对政府及其权力的集中表示不信任。于是他们在宪法体制中建立了联邦政府三个主要部分(行政、立法与司法)之间，以及联邦政府与州政府之间的分权。这一结构产生的结果之一就是立法机构与行政机构之间持久的紧张状态。这种美国政府各部门之间的权力之争，恰恰是开国元勋所期望的。他们认为这可以防止其中任何一个部分的权力过大，从而形成权力制衡的体制。1934年互惠贸易协定法的指向绝非只是实现短期的经济利益扩展，由于是在“新政”背景下的历史产物，它还背负着以赫尔为代表的贸易多边主义者重整国际政治和经济秩序的工具性表征。1934年互惠贸易协定法是“美国历史上最重要的立法之一，它使美国真正迈向了国际经济”，是战后政治与贸易秩序的第一步，它标志着美国与长期以来的经济民族主