中国地方财政支出问题的研究综述

中国地方财政支出问题的研究综述摘 要：地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础,为我国地方经济发展作出了重大贡献。但是,伴随着改革进程的深化,地方财政支出领域中存在的问题也日趋明显。从地方财政支出存在的问题及优化的途径两方面进行分析,提出三点对策：一是调整地方政府的职能范围；二是优化地方公共财政支出结构；三是强化支出监督，加强预算管理。关键词：书法； 语言艺术；修辞手法中图分类号：f120.2 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2012）02-0093-02一、背景与意义1992年党的十四大确定我国要建设社会主义市场经济体制，到党的十六大提出要在2020年建立起比较完善的社会主义市场经济体制，这近三十年的时期是我国由传统的高度集中的社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，转轨时期的历史背景决定了我国的市场经济体制是不完善的。为完善社会主义市场经济体制的改革，地方政府的职能也应相应地转换，而地方财政支出是地方政府实现其职能的重要手段，是国家财政的重要组成部分，它的运行状况不但关系到国家财政运行的整体质量和实际效果，而且关系到国家社会经济宏观战略目标的实现。近些年来，地方财政支出总规模不断扩大，但在财政资金支出范围、支出结构以及财政支出监督管理等方面仍然存在着一些问题。在我国经济快速发展、财政收入不断增加的情况下，如何解决地方财政支出存在的问题，使地方财政支出与经济发展保持良性的互动，是我国理论界和政策制定层面共同关注的问题。因此，从我国转轨时期地方财政支出存在的主要问题出发，探讨解决我国地方财政支出存在的问题，具有重要的理论意义和积极的现实意义。二、我国地方财政支出存在的问题1.财政资金供给范围不规范，浪费严重朱广平、陈炎玮（2000）认为当前财政支出的职能非常弱化,财政资金的损失浪费又非常严重。过去长期存在的有法不依、有章不循、财经纪律松弛的现象屡禁不止。各种公款吃喝成风、各种会议泛滥、公费旅游盛行、进口豪华轿车日益增多等等，这种种腐败现象均成了我国财政资金的巨大漏洞。而建设领域中的各种楼堂馆所、各种“大而全”、“小而全”的重复建设也浪费了大量的财政资金。李红（2003）提出改革开放以来，我国财政统收的局面已被打破，但传统的国家包揽一切的分配思想和财政统支的局面仍保持着。财政资金的供给范围未能做出大的调整，缺乏明确、科学的界定。一方面财政支出严重越位，即支出范围过宽，包揽了许多不应有的事务，如经营性投资支出过大、各种补贴过滥、各类事业费庞杂、财政供养人员过多、负担过重等。另一方面，财政支出又严重缺位，即财力过于分散，支出重点不明确，使得在应由财政供给的市场失灵的领域出现保障不足和无力保障的情况，如对社会保障的支持严重不足。2000年全国用于社会保障的支出213.03亿元，仅占当年财政支出的1.34，这与发展中国家的2530%、发达国家的3050差之甚远。对社会文教、基础设施和公共设施的投入也不足。2.地方财政支出结构不合理李新心（2008）认为我国地方财政基本建设支出过高。中国的地方财政支出仍然受到计划经济的显著影响,基本建设投入高,重复建设现象多。同时农业支出严重不足以及在医疗卫生和社会保障方面长期“缺位”。虽然减免农业税使得农民负担有所减轻,但国家对三农的支出仍然不足。基层政府由于在计划经济体制下缺乏经验,导致如今看病和养老成为了社会的难题。并且行政支出日益增多，地方政府机构编制的急剧膨胀是行政管理支出增长迅猛的根本原因。傅光明（2010）也同样提出地方经济建设和行政管理支出的比重仍然较大，用于民生的支出比重偏少，部分专项资金结构仍不尽合理。从2008年地方财政支出的结构来看，用于行政安全和社区方面的行政管理支出达到15054亿元，占地方财政支出的30%；用于教育、医疗和社会保障就业、文化方面的民生支出18643.6亿元，占37.8%。而在发达国家，地方财政支出的70%主要用于民生。农业支出方面，近年不断加大农田水利基础设施建设力度，但重点是大型泵站、大型灌区更新、大型水库工程除险，对和农民生产直接联系的小型农田水利为主的“末级渠系”建设不足，导致有水灌不到田头，大型水利设施的作用受到限制。教育支出方面，近年投入重点是人员经费，而公用经费投入不足，农村中小学生活设施及教学设备亟待改善，教育技术装备落后，办学资源（尤其是教室、宿舍等）紧缺。徐爱丽（2010）也认为我国社会保障支出不足，保障能力较低。由于地方财力不足、管理机制不健全等原因，社会保障支出明显不足，只停留在低水平的基本保障上。国外发达市场经济国家目前的比重一般为40左右，大多数发展中国家也都维持在10。但目前我国地方政府对社会保障支出占财政支出的平均比重只维持在7左右，大大低于发达市场经济国家，甚至低于发展中国家。3.支出预算缺乏科学的管理模式，监督不到位按照西方“财政支出结构转换”论，在经济建设的早期，政府投资在总投资中占有较高的比重，且侧重于基础设施的投资；一旦经济成熟，政府支出重点将转向教育、保健、福利服务支出。梁德明认为我国的支出预算，特别是地方预算，缺乏系统科学的管理模式，在对经济、社会事业的发展投资方向上，没有突出政府支出的宏观目标，往往被部门利益左右。财力的分配在预算安排之前已瓜分完毕。农业的“基础”地位，教育的“根本”地位，计划生育的“国策”地位，公检法的“重点”地位，科技的“战略”地位等等，使支出结构日趋失调。李新心也认为在我国财政支出管理中,财政支出预算约束软化,无法可依、有法不依、执法不严的问题十分严重。同时,支出预算的编制方法也不尽合理。长期以来,支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的。这种方法虽然可以节省很多交易费用和成本,但由于是在承认既得利益的基础上进行的,容易把以前决策的错误进一步累积,影响了支出安排的有效性和合理性。李安泽（2003）认为，首先我国地方财政支出预算执行监督不到位。一是预算约束力差。地方财政支出随意性大，地方政府领导预算法制观念淡薄，支出预算缺乏有力的约束机制。二是支出标准过低，导致各项目之间互相挤占、挪用，支出预算不能正常执行。三是对支出的监督流于形式。其次，财政内部监督不到位。对财政支出全过程进行监督，主要是财政内设的监督部门，由于没有明确的职责分工，内部职能交叉，导致内部资金管理、运行中的漏洞和隐患不能及早发现，及时排除。再者，支出监督法规不健全、职责不明确。目前财政支出监督主要依据预算法、预算法实施条例和会计法，这些法律法规对财政部门履行监督职能做了一些规定，但不完整、不系统，影响了财政监督整体效能的发挥。三、构建高效地方财政支出体系的对策1.调整地方政府的职能范围朱广平、陈炎玮（2000）提出应首先转变政府职能,规范地方政府机构建设,界定地方财政支出范围。在社会主义市场经济条件下,各级地方政府的主要职能应从直接计划、组织社会生产和流通,逐步向依照经济和法律等手段间接调控经济,促进地方经济的发展。在保证国家机器正常运转的情况下,重点支持社会保障、教育、农业、基础设施建设等。对各级地方政府部门的设置、机构的个数、人员的多少等,各地要从法律上进行规定,并严格执行,从根本上控制机构人员的膨胀,减轻财政支出压力。结合政府机构改革和职能的转变,按照社会主义市场经济的要求,规范财政供给范围。李新心（2008）则坚持改变政府的决策方式,坚持以市场机制下的公共需求为决策依据,而不单独以地方官员的意志而转移。在实际操作中是采取“少数服从多数”的投票方式来形成公众利益。实现决策制度民主化。余可（2009）认为和谐社会下的政府职能应从经济管理型向社会服务型转变，从效率优先型向公平适度优先型转变，从封闭型向公开透明型转变。这三个转变趋势是由和谐社会的本质要求所决定的,同时也是由政府与市场的关系决定的。政府职能的转变首先要求政府退出本应由市场发挥作用的那些领域,只有这样市场制度才会有发展的空间。并且，政府在行使职能的各个环节应做到公开、透明,这样才能保障人民对公共事务的知情权。公众只有对政府事务知情,才能对政府行为进行监督、判断和评价。2.优化地方公共财政支出结构李新心（2008）认为首先要改变基本建设工程多而不精的状况,集中财力重点保证一些对地方经济发展有重大帮助的项目。同时提高地方财政对三农的支出,保证农业的基础地位,增加农业生产资料的补贴和农产品价格补贴,使经济增长带来的利益落在实处。确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长。再者要提高社会保障和医疗卫生支出在地方财政支出中的比重,建立能够惠及大多数人的社会保障体系和医疗卫生体系,使财政资金发挥最大效用。何静（2009）主张深化政府机构改革,大力压缩行政经费。保证政府机器的正常运转是财政支出的范围,但是,行政经费供给的数量也必须和社会主义市场经济体制的要求相适应。供给规模过小,不能满足政府提供公共产品的需要；供给规模过大,在财政收入一定的情况下,阻碍其他事业的发展,导致财政支出结构的不合理和财政收支矛盾的恶化。要区分不同性质的公共服务,规范事业费的支出范围。根据事业性质的不同,建立与之相适应的资金供给方式。3.强化支出监督,加强预算管理朱广平、陈炎玮（2000）提出首先要做好预算管理的基础工作,逐步推行零基预算。在政府机构改革和事业改革的基础上,严格确定单位人员的编制,特别是教育卫生等事业单位,要通过大量的调查研究,根据各地社会经济发展水平及人口状况,确定事业发展规模和人员数额。其次，重新设计地方财政支出科目,使其反映地方财政支出的真实面貌。必须对预算科目进行大的调整,重新设计一套适合市场经济要求和政府职能转变的预算科目。同时改进预算编制,强化预算约束。建立和健全支出监督体系,各级人大要经常监督各级地方政府预算执行情况；审计部门要将地方财政审计作为一项重要工作,加强审计监督；财政（下转101页）（上接94页）部门对各单位支出情况要进行定期检查,随时跟踪监督支出执行及效益情况,发现问题及时解决。李安泽（2003）提出首先要健全财政监督法律体系，严格依法监督。要尽快建立涵盖整个财政收支管理的财政监督法，明确财政监督机构的设置、职责、权限、工作方法、监督方式、程序、违反财经法规的法律责任等。同时要完善财政监督规章制度和工作守则，形成多层次的、具有可操作性的财政监督法规体系，逐步把财政监督工作纳入法制化、制度化和规范化的轨道。其次要严格财政监督执法。一方面要加强对财政支出监督客体的监督处罚力度，把对单位的处罚和对个人的处罚结合起来，从根本上触动违法违纪责任人的切身利益，真正提高财政监督的权威性和震慑力。另一方面，要加强对财政监督主体的再监督，建立监督约束机制和定期报告制度，增强监督的透明度，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督，不断提高监督执法水平。徐信佳，赵永生（2006）则认为要创新财政监督管理方式。首先，引入事前的专业审核机制。财政部门的预决算编制工作应该独立出来,由专业评审机构介入,逐步实行预算编制、执行、监督相分离。其次，介入事中监控环节。财政部门对资金的去向和使用情况必须实行有效的监督检查,筑起一道坚不可摧的财政防范违纪违规与损失浪费的监督屏障,以确保财政资金的安全运行与高效使用。再者，要搞好事后绩效评价。今后财政监督管理环节的事后检查层面,应由查处问题向目标追踪、绩效评价转变,由单一监督检查向复合监督管理转型,确保财政资金公正、合理地进行分配和使用，从而实现监管目的和工作方式的根本转变。参考文献：1朱广平,陈炎玮.地方财政支出存在的问题与对策j.山东财政学院学报,2000,(1).2李红.我国地方财政支出结构问题研究j.财政研究,2003,(6).3徐爱丽.优化我国地方财政支出结构问题的探讨j.经济研究,2010,(1).4傅光明.地方公共财政支出的现状、问题和对策j.中国党政干部论坛,2010,(4).5梁德明.对优化地方财政支出结构的思考j.湖南经济管理干部学院学报,1999,(3).6李新心.构建高效地方财政支出体系j.今日南国,2008,(8).7李安