代建制与工程总承包探讨-逄宗展

代建制与工程总承包的探讨不同民族的展览2006年3月目录一、“代建制”的概念；二、各地实行“代建制”的办法三、工程总承包的概念四、工程总承包的主要方式五、工程总承包市场准入规定六、“代建制”与工程总承包的主要区别七、实施“代建制”需要讨论的问题。一、“代建制”的概念2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定，第三部分明确了政府投资项目“代建制”的概念：加快非经营性政府投资项目“代建制”的实施，即通过招标选择专业项目管理单位负责建设和实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。关于投资体制改革的决定为政府投资非经营性项目的建设和实施指明了方向，符合市场经济快速发展的客观趋势。(一)政府投资项目的分类范围政府投资项目根据项目性质可分为非经营性(公益性)政府投资项目和经营性政府投资项目。1.非经营性(公益性)政府投资项目是指政府投资的公益性项目和无经济效益的项目，如园林绿化、城市道路桥涵(不收费)、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目，以及党政机关办公设施、司法机关设施等无经济效益的项目。2、经营性政府投资项目，是指政府投资能产生一定经济回报的项目或获得政府特许经营权的项目，如供水、供气、供热、垃圾和污水处理以及经批准的收费公路、桥梁、隧道等。(二)政府投资项目建设根据建设部、国家发展和改革委员会等五部委去年联合发布的关于加快建筑业改革与发展的若干意见(建企2005119号)，改革的核心是建立一个具体、有效、专业、社会化、市场化的政府投资建设项目组织实施办法。在条件允许的情况下，也可以成立由专业技术人员组成的专门机构，负责政府投资项目的建设。1.对于非经营性政府投资项目，按照国务院关于投资体制改革的决定加快推进“代建制”。2、经营政府投资项目要进一步完善项目法人责任制对于政府投资项目的运营，建质2005119号规定要进一步完善项目法人责任制，通过总承包或项目管理的方式积极组织项目建设。项目法人、施工单位和各类施工企业应当按照合同约定对工程质量、工期和成本承担相应的责任。项目法人责任制是指项目法人对项目规划、资金筹集、建设实施、生产经营、债务偿还、资产维护和增值的全过程负责。项目法人也可以委托专业项目管理公司承担项目的组织实施，实行市场化、社会化、专业化的管理运作。二、各地实行“代建制”的办法(一)对常设机构，实行相对集中的专业管理办法这种做法以深圳为代表。深圳借鉴香港的做法，成立了工务局，作为负责管理政府投资的市政工程和其他重要公共工程的专门机构，代表政府行使业主的职能。改革思路是：按照“相对集中、区别对待”的原则，全年有政府投资项目的专业部门的政府投资项目1、有限选择施工单位模式。以上海和武汉的实践为代表。上海市政府投资项目管理模式是“政府、附属投资公司、工程管理公司”三级管理模式。将水务局、市政局、绿化局、环境卫生署、运输局和房屋局等政府部门的投资管理职能移交给政府投资公司。投资公司作为政府所有者的代表，具有投资主体的地位，其主要任务是管理项目投资、贷款偿还和设施运营的全过程。在市政、水务、环卫、交通等系统中，11家单位被确定为首批承担政府投资项目的工程管理公司。工程管理公司受政府或政府授权的投资公司的委托，对政府投资项目进行专业化管理。武汉通过招标选择了三家项目管理公司作为代理。二、各地实行“代建制”的办法(2)社会化专业公司的实施2、根据项目公开招标选定代理模式。例如，北京市发展和改革委员会委托专业招标机构通过公开招标选择合格的代建人，其中代建人的项目总投资和管理费通过招标确定。虽然各地的具体做法不同，但改革的方向是专业化和集中管理。改革的指导思想基本一致，即按照“投资、建设、监督、使用分离”和专业化管理的原则，对政府投资项目建设实行相对集中和专业化管理，建立有效、科学、规范、权责明确的政府投资项目管理体系和运行机制，提高投资效率和建设管理水平。二、各地实行“代建制”的办法(三)各地发布的相关政策文件1.上海关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见、上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定(2001年发布)；2.重庆重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法(2003年发布)；3.北京市政府投资项目代建制管理办法(京2004298号)；4.贵州省省级政府投资工程项目代理建设管理暂行规定(黔府发20040009号)；5、浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定(浙江省发展和改革法2005年第130号)；6、深圳市政府投资项目管理规定；7.武汉市非经营政府投资项目实行代建制管理办法(郑武20057号)。三、工程总承包的概念根据建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建始2003)30号文的规定：工程总承包是指在业主的委托下，从事工程总承包的企业对工程的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)的全过程或几个阶段的承包。总承包企业应对合同约定的工程质量、工期和费用向业主负责。工程总承包企业可以依法将承包工程的部分工作发包给具有相应资质的分包企业；分包企业应当按照分包合同的约定向总承包企业负责。发达国家的工程总承包是根据市场需求而发展演变的。它已有近百年的历史，并有不断发展的趋势。根据美国设计建造协会2000年的一份报告，设计建造合同的比例从1995年的25%上升到30%，预计到2005年将上升到45%。也就是说，将近一半的项目将外包出去。目前，一般合同在中国的比例仅为1%左右。从事工程总承包的外国企业大多是国际工程公司。目前，我国绝大多数工程咨询、勘察、设计、施工、监理等企业不具备服务建设项目全过程的综合功能，不具备工程总承包的条件。在世界上，这种具有总承包能力的企业通常称为工程公司，我们通常称之为国际工程公司。国际工程公司是总承包是指总承包企业按照合同约定承担工程的设计、采购、施工和试运行服务，并对承包工程的质量、安全、工期和成本负全部责任。(2)设计-建造(简称D-B)D-B总承包是指按照合同约定承担工程设计和施工的总承包企业，对承包工程的质量、安全、工期和成本负全部责任。(3)总承包商主要从事施工，一般不负责设计。(三)工程采购施工总承包类型根据不同的合同关系和合同范围，总承包的类型如下：1.设计、采购和施工管理总承包(工程、采购、施工管理，简称EPcm)；2.设计、采购和施工监督总承包(简称EPCS)；3.设计、采购和施工咨询总承包(工程、采购、施工咨询、工程项目管理咨询等)。)；4.交钥匙)；项目；5.工程和采购等。6.采购与施工总承包(4)总承包工程总承包的合同关系图1:工程采购施工总承包电子项目管理项目总承包合同关系图2:设计、采购和施工管理总合同工程总承包中的合同关系图3:工程采购施工总监理合同EPCa项目总承包合同关系图4:工程采购施工咨询总承包(5)设计-建造(简称设计-建造)；(6)总承包合同的适应范围1、设计、采购、施工、调试交叉、紧密协调的项目；2.采购工作量大、周期长的项目；3、承包人具有专利、专有技术或丰富的工程经验；4、业主缺乏项目管理经验，项目管理能力不足的项目；5.大多数工业项目。(7)设计建造工程总承包的适用范围D-b总承包一般适用于建筑工程。然而，在以下三种情况下，D-B项目总承包一般较少使用。1.纪念建筑。此类项目的优先级通常不是成本和进度等经济因素，而是建筑造型艺术和工程细节等技术因素。2.新建筑。这类工程一般有较高的建筑要求，在结构形式的选择和处理上有许多不确定因素。无论是设计师还是施工人员，他们都可能缺乏这方面的经验。如果采用总承包方式，业主和总承包商都有很大的风险。3、大型土方、道路工程等设计工作量较少的项目。(8)交钥匙工程交钥匙工程承包是总承包业务和责任的延伸。交钥匙工程承包与总承包工程承包和D-B工程承包的主要区别是合同范围更大，工期更明确，合同总价更固定，承包商风险更大，合同价格相对更高。其适用范围：1)业主更加重视按时交付和使用的项目；2)业主只关心交付的结果，不想过多地参与项目实施过程。3)业主希望承包商承担更多风险，同时愿意支付更多风险费用(更高的合同价格)的项目；4)业主希望获得一个完整的支持项目，可通过转动钥匙来使用。五、工程总承包市场准入规定工程总承包的市场准入分别在建设部第30号文件和第关于工程总承包市场准入问题说明的函号文件(建始函2003161号)中规定。第30号文件第四部分第(1)段规定：鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计、施工企业通过改造重组，建立与总承包业务相适应的组织结构和项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工(施工管理)综合功能的工程公司，在勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展总承包业务。六、“代建制”与工程总承包的主要区别(一)制度与承包方式的区别1.“代建制”是一种制度，工程总承包是一种施工方法。这两者不可混淆。2.“代建制”的核心是代建单位作为项目法人，根据合同承担项目建设的主要责任。工程总承包是工程总承包，工程总承包企业不具有项目法人地位。(二)建设单位与项目管理企业的区别(4)项目管理与工程监理的区别2.法律责任的差异。从目前的法律关系来看，某些特定工程项目(如国家投资项目和影响人民财产安全的项目)在建设阶段的监管是强制性的，其法律责任是明确的。然而，项目管理是政府提倡和鼓励的一种管理方法。项目管理的内容和深度可以在合同中规定，责任可以明确界定。因此，两者的法律地位和责任是不同的。七、实施“代建制”需要讨论的问题(一)代建单位的法律地位。我国现行法律法规规定了建设单位、勘察、设计、施工、监理招标代理等单位的法律责任。它们没有明确规定建设单位的法律地位和相应责任，建设单位也难以承担建设单位在质量和安全方面的责任。(二)建设费问题首先，没有收费标准；二是建设单位管理费低。到目前为止，建设管理费还没有统一的标准。根据蔡健(2004)300号财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见第4项规定，“建设管理费基价由同级财政部门根据基建财务制度规定的建设单位管理费标准制定”。因此，在试点项目中，施工代理费将继续列入“建设单位管理费”科目。由于