关于设立人民法院行政审判分院的几个问题分析和相关立法建议

全省法院系统学术讨论会征文关于设立人民法院行政审判分院的几个问题分析和相关立法建议湖北省云梦县人民法院江泽军二一年四月二十八日作者简介：江泽军，男，1981年生，汉族，云梦县人，大学本科学历，1998年参加工作，现任云梦县人民法院伍洛寺人民法庭副庭长。工作期间，多次被评为先进工作者和优秀共产党员，并被评为优秀法官一次。论文独创性声明本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。作者签名： 日期： 编号：关于设立人民法院行政审判分院的几个问题分析和相关立法建议【内容摘要】国家行政管理制度的不断变更和发展衍生了许多新问题、新矛盾，对于审查监督国家行政机关部分行政行为的行政审判组织而言，不仅仅是挑战，也是顺应时代发展稳中求变、改革创新的机遇。本文为笔者对人民法院内设立行政审判分院的可行性、必要性分析，以及对设立行政审判分院后确立新的行政审判组织模式、升级行政审判权、变更行政诉讼运作模式的分析和相关立法建议，意图实践科学发展观、促进国家审判机关改革创新，实现行政审判事业的新发展、新跨越。【关键词】行政审判分院 内部行政行为 抽象行政行为 行政合同 级别管辖 地域管辖 行政诉讼简易程序 刑事责任直接追究权 众所周知，法国是行政主导的国家，在代表封建贵族势力的普通法院斗争失败后，代表资产阶级利益的行政机关的权力未能得到有效地监督，行政权力的泛滥埋下了下一次不安定的种子。为使行政权力得到有效制衡，从拿破仑统治集团设立国家参事院开始到设立行政法院，法国的“行政审判”走过了一段不平凡的历程。联想到我国，从我党领导全国人民革命斗争时起至今，历代的党和国家领导人从未放弃建设一个富强、民主、文明的中国，我国的法制建设就是在这种力量的带领下一步一步的走向健全和完善，我国的行政审判事业就是在党的领导下从无到有发展起来的。现今，我国社会经济飞跃发展，国家行政管理制度不断变革和完善，朝着行政管理模式专业化、行政管理方式多样化和行政管理权力扩大化的模式发展，现有的监督行政权力的国家机关中，无论是立法机关、有权行政机关或司法机关，都已不能完全实现其监督目的。笔者认为，我国需要加强对行政权力的有效监督，要达到这个目的首先应做到以下二点：第一，必须依靠广大人民群众的力量监督，广泛接受各类社会主体的告诉；第二，需要具有权威性和专业性的国家机关主导监督活动。那么，能够同时做到上述二点的唯有国家审判机关。但是，国家审判机关尚不能主导对行政权力的有效监督，这是因为国家审判机关的行政审判组织受到了级别低、审判权力欠缺和司法独立性不高等瓶颈的限制。故此，笔者建议提升行政审判组织级别、确立新的行政审判组织模式、升级行政审判权、变更行政诉讼运作模式，以此完善行政诉讼制度。具体立法建议为：在人民法院中设立行政审判分院，在党的统一领导下“分权不分家”开展审判工作，通过立法扩大行政审判权，确立新的行政审判组织模式和变更诉讼运作模式在自身权责范围内独立司法。笔者对设立行政审判分院的几个具体问题和相关立法建议，详述如下：一、行政审判组织模式分析和立法建议1、审判机关“一元制”由于我国现行的行政审判制度限制，行政审判组织一直处于级别低、限制多、权力欠缺、独立性不高的环境之中，行政诉讼受案率低、执行难就是受此影响，导致人民群众不满意，行政审判工作成绩不被认可，未能树立较高的司法权威。我国行政审判事业要健康发展就必须改革，要重新树立较高的司法权威。世界各国的文化、信仰、政治等各方面互有差异，造成了对司法权威的认可亦有各自方式，而我国人民经过几千年不断发生的革命斗争洗礼，对强有力并持“王道”者的权威和权力是认可的。这说明了我国的行政审判组织提升级别、增强独立性和扩大行政审判权力，是破除当前限制审判机关健康发展的瓶颈的必要措施，让人民群众重新认可行政审判组织的司法权威。鉴于以上情况，有贤达认为我国应设立“二元制”审判机关，即在人民法院之外再设立行政法院，以解决上述问题，由于存在一些疑问，故笔者并不附议。我们是在中国共产党领导下建设具有中国特色的社会主义国家，中国共产党是最先进的党，代表全国人民的意志，党领导一切是根本原则。笔者认为，直接在人民法院内设立行政审判分院提升审判组织级别，统一在法院党组领导下开展行政审判工作，人事相对独立、权力相对扩大即可，设立“二元制”审判机关应无必要。2、组织架构和人事任免如果设立人民法院行政审判分院（以下简称行政审判分院），那么它的组织架构和人事任免应反映新时期、新格局的要求，从而实现其新的职能和价值。笔者建议按以下设置立法确立行政审判分院的组织和人事制度。A、行政审判分院的组织架构具体到这个问题，很多贤达都会有分院下设庭、室的思虑。笔者认为，这样考虑有其一定好处，例如分院将会拥有相对独立司法的基础、人员调配方便、经费独立核算等等优点。但是，这样反而会造成事实上脱离人民法院党组领导、部门设置重复的资源浪费和同德不同心的弊端。两相比较，笔者认为按以下方式设置组织架构较妥：a、行政审判分院设院长1人、副院长4人。设置4名副院长的理由为，分院需要2名管理审判业务的副院长、1名协调人民法院与分院事务的副院长和1名管理机关的副院长。另应由分院院长和副院长组成分院办公委员会，讨论处理分院日常事务和人员调配。同时，分院院长应为本人民法院的副院长，其与管理协调事务的副院长应为人民法院审判委员会委员，以保障行政审判的案件质量、社会效果和人民法院内部的通力合作。b、行政审判分院不设庭、室，直接由若干审判员、书记员和一个法警中队组成。此设置方式可以节约资源、法院与分院同心同德、便于人民法院党组管理、提高分院审判员级别、升级司法能力和增强行政审判独立性。B、行政审判分院的人事任免出于对分院审判业务的重视和避免地方的影响，以及保障分院审理、执行案件的相对独立和公正，分院的院长和两名主管业务的副院长（最高人民法院除外）应由上级人民法院行政审判分院院长提名、本级人大常委会任免，审判员由分院院长提名、本级人大常委会任免，分院其他副院长由本人民法院院长提名、本级人大常委会任免，分院法警中队长、副中队长由分院按正常人事任免手续任免。二、行政诉讼审查对象分析和立法建议实践证明，一国之行政诉讼对行政行为的审查范围在符合国情时，才能健康发展并促进本国经济发展和社会进步。我国有着几千年的文化传承，中国共产党将先进的治国理论与几千年的优秀文化传承结合，带领全国人民走上了符合中国国情的具有中国特色的社会主义道路，我国的国家行政管理就是沿着这条道路来发展。进行行政管理必然作出行政行为，故行国家政管理的发展必然导致行政行为发生变化；又因行政诉讼的审查对象是部分行政行为，当行政行为发生变化，对社会产生了新的影响，出现了种种问题，故行政诉讼对行政行为的审查范围较之以往亦应有所不同。由于学识有限，笔者试从以下几个方面引述。1、国家行政管理发展趋势与相关行政行为随着经济的发展，社会各行各业百花齐放，形形色色的状况层出不穷。国家行政管理涉及我们生活的方方面面，国家行政机关践行“三个代表”重要思想和学习实践科学发展观，为了更好的管理社会事务，其行政管理模式不断朝着以下几个方面发展并与相关行政行为互相作用： A、行政管理专业化发展受部分内部行政行为的制约。精益求精是任何行业都积极追求的结果，也是人民群众对物质文化和精神生活的要求。国家行政机关对此不断加强专业人才的培训，以提高专业技术人员的工作能力；完善工作程序，使工作人员有章可循、按制度办事。国家行政机关就是以此来实现专业化的行政管理，应对来自各个专业领域的挑战。据此，行政管理专业化意味着权力自有、责任自负。但是，当行政机关作出一些内部行政行为时会制约行政管理专业化的发展。内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。当行政机关出现涉及违法、不合理和不公正的内部行政行为时，会产生分权不担责、内部行政行为不作为埋下事故隐患等等情况，极大地制约了行政管理能力专业化的发展。B、行政权力扩大化与抽象行政行为。抽象行政行为从动态上看是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为；从静态上看是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则。抽象行政行为是行政行为的重要组成部分，一个国家通过作出抽象行政行为来进行行政立法和制定规范性文件等，以此扩大国家行政机关的行政权力。这是必然的趋势，也是国家行政管理发展的健康讯号，世界各国的行政权力发展状况就是证明。我国行政机关不仅争取国家立法机关为其立法，其自身还通过行政立法、规章和规范性文件等加强行政权力、扩大职能。抽象行政行为如果违法，较之具体行政行为为甚，特别是行政权力现今不断的扩大，故对抽象行政行为必须加强监督。C、行政管理方式的多样化与行政合同。经济的发展带动各种行业如雨后春笋般不断出现，原有的行政管理方式已不能实现有效管理。国家行政机关在不断加强对新的行政管理方式的探索，力图适应新时期的国家行政管理需要，行政合同就是之一。行政合同是一种双向行政行为；是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议；它的目的是实施行政管理，既不像行政命令行为那样僵硬，也不像民事合同行为那样自由随便。但是，在因行政合同发生纠纷时如何救济，仅在行政法理上可以确定最终处理权属于人民法院。2、行政诉讼审查对象扩展及相关立法建议行政审判事业应当促进国家行政管理事业的健康发展，事实上最负责任的促进方式是监督，据此应立法扩大行政审判权即将相关行政行为纳入行政诉讼的审查范围：A、内部行政行为笔者认为，对内部行政行为，立法机关有必要立法授权司法机关在法律程序启动之下审查。这是因为，无监督则滥用，导致无公正。例如上级行政机关命令下级行政机关作出违法之具体行政行为、公安机关看守机构的监视设备欠缺等等，说明涉及违法、不合理和不公正的内部行政行为具有以下几个特性：a、一定程度的隐蔽性。从1982年起，我国行政机关实行的是首长负责制，强调的是命令、指示和服从、贯彻。当内部行政行为涉及违法、不合理和不公正时，往往是被服从和贯彻，即使有不同的声音也并不能对内部行政行为的执行产生多大的影响，且不会为外界所知晓和重视。b、形成如同地雷一般的隐患，如不及时处置，在遇到诱发因素时则会产生不可预计的强烈后果。例如前一段时间发生的“鞋带门事件”就是不作为的内部行政行为，如果看守部门监视器材齐全，在事件发生时就能被发觉和处置。综上，内部行政行为如仅依靠行政机关自身监督，是不可取的，将其纳入行政诉讼的审查范围能得到及时纠正和处理；又因上述内部行政行为的受害者既可能是贯彻执行它的人和单位，也有可能是权利、义务受其影响的社会主体；故此，笔者在此建议立法，授予相关权利、义务人诉讼救济之权（例如看守部门的在押人员可以提起行政诉讼要求监仓装置监视器避免斗殴，看守干警可以提起行政诉讼要求提供防护装备保障人身安全，等等）和行政审判分院审查内部行政行为的权利，对不合理、违法、缺乏公正性等内部行政行为有权作出变更、撤销、履行判决，避免再出现“鞋带门事件”、行政机关踢皮球现象等等。B、抽象行政行为我国对抽象行政行为有相应的监督机关和规则，但现行抽象行政行为的监督因为存在缺乏配套法律的支持、法律程序的保障和为自身利益内部监督有限等问题，监督效果有限。笔者认为，基于以下理由和立法建议，抽象行政行为应纳入行政诉讼的司法审查范围：a、抽象行政行为在性质上具有普遍约束力、反复适用性，从其适用过程中可以反映出如果抽象行政行为违反上位法，造成的损害较之普通的具体行政行为为甚。当广大人民群众和其他各类社会主体的权利，被行政机关根据违法的抽象行政行为作出的具体行政行为侵害时，由于“抽象行政行为制定公布后即具有法律约束力，任何公民、法人或组织无法与之对抗”。行政审判组织即使撤销具体行政行为，但违法的抽象行政行为如同污染源仍然存在。如果能得到立法支持，通过行政诉讼审查抽象行政行为，并由行政审判组织裁判撤销违法的抽象行政行为，将能阻断其危害性，有利于人民法院充分的进行司法监督。b、行政诉讼的审判组织的特性决定了将抽象行政行为纳入行政诉讼审查范围是科学的。首先，行政审判组织具有专业性，是司法权威之一；其次，行政审判组织与行政机关间依照宪法设定，与行政部门之间有“硬件隔离”；第三，“将抽象行政行为纳入司法审查范围也是中国与世界接轨，适应WTO规则的必然要求”。C、行政合同目前，我国各界对行政合同的救济措施争议很大。有贤达认为：“行政合同的救济，应根据责任方式的不同，而实行不同的救济方式：（1）行政主体在处理合同纠纷时，实施了强制性的行政手段，使合同的相对方承担了行政法律责任的，就必须通过行政复议和行政诉讼的途径实施救济；（2）行政主体并未运用行政强制力追究相对人的行政法律责任，而是请求经济赔偿责任的，或相对人对行政主体提出违约赔偿请求的，则应通过民事诉讼的途径解决。”。笔者认为，无论是行政相对方承担行政法律责任，还是行政机关依据行政合同要求相对人承担民事责任，或者两种情形同时存在，都不能否定以下四种因素存在：一是合同主体一方是行政机关，此主体本身就具有特殊性，行政合同相对人与行政机关之间事实上处于不对称的地位；二是行政机关签订行政合同的行为是行政行为，即使有民事权利义务也不能脱离行政管理的合同目的存在；三是行政合同双方的权利义务不平等，“在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优益权”；四是诉讼举证方面，行政合同相对人如果在民事诉讼中解决行政合同中的民事纠纷，举证责任较之行政诉讼为大，由于某些证据的实际控制者是行政机关，对于行政相对人来讲，举证责任上客观的存在不公平。故此，行政合同的救济应以行政诉讼作为最终解决方式，才能符合诉讼分类的立法目的，才能切实保障行政相对人的合法权益。笔者建议立法明确行政合同救济的途径为行政复议和行政诉讼，排除民事诉讼，明确授予上述行政审判分院对行政合同的审查权。三、关于行政诉讼运作模式的一些观点和立法建议本文上述试论了设立行政审判分院的几个问题。由此，新的审判组织将引申出新的诉讼运作模式的问题。如何完善行政审判的诉讼运作模式是一个重要的问题，笔者在此谈一些观点和立法建议。1、案件管辖新模式和立法建议A、级别管辖笔者认为，行政级别上的不对等不利于行政案件的审理。我国法官是参照公务员法进行管理，除省部级以上行政机关素质较高外，设区的市及其以下级别的行政机关作为当事人参加行政诉讼时，会存在与审判组织比较级别的思维惯性，但凡级别较之为低就会心存藐视，不利于维护法律的严肃性和司法机关的权威。故此，行政审判的级别管辖应为基层人民法院行政审判分院管辖乡（科）级行政机关作为被告的行政案件，中级人民法院行政审判分院管辖处级行政机关作为被告的行政案件；高级人民法院行政审判分院附带管辖厅级行政机关作为被告的行政案件；笔者建议立法设定上述级别管辖规则。B、地域管辖行政诉讼的原告从很多方面较之被告行政机关事实上为劣势，反映出行政机关的社会影响力、对司法机关的权力职能制约等不能被忽视，行政诉讼中单从举证责任、诉讼费缴纳等方面向原告倾斜是不够的。我国从古至今，就有一项促进廉洁公正的“异地为官”制度，这项制度被沿用至今，说明了它是有效的，在减少地方势力对任职人员的影响、预防权力勾结等方面发挥了重要作用。但是，这种制度只适用于少数人员即地方一级首长，如果这种制度应用于行政审判组织成员扩大适用面的话，国家财政并无负担能力。笔者认为：首先，我们不能盲目否定人民法官的公正司法和廉洁自律的能力及法官管理制度的作用；其次，如果作反向思维，让案件的承办单位变更为异地同级行政审判组织，应是性价比较高的新型地域管辖规则；第三，将申请变更管辖的权力授予原告，由原告对自己的选择承担法律后果，人民法院仅对其申请进行非违法性审查即可。授予行政诉讼的原告申请变更地域管辖的权利并不同于回避制度，它是与回避制度相辅相成，共同维护司法公正廉洁的有效武器，笔者建议立法确立上述地域管辖规则。2、案件审理新模式和立法建议A、行政诉讼简易程序基层人民法院广泛适用简易程序审理刑事、民事案件，笔者认为行政案件亦可为之，理由如下：一是任何案件都有简繁之分，行政案件一律适用同一程序审理实属浪费诉讼资源；二是基层人民法院行政审判分院审理的多为基层人民群众为原告的行政诉讼，司法实务中便捷群众诉讼、提高诉讼效率是基层人民群众的要求；三是基层人民法院在适用简易程序审理民事、刑事案件过程中积累了足够的经验技术，方便借鉴和运用。故此，笔者建议立法设立行政诉讼简易程序，实践科学发展观。B、最高人民法院行政审判分院巡回审判庭这一点建议与黄金波先生的意见相似，黄金波先生认为“最高行政法院派出巡回法庭应该在行政法院实行巡回法庭制度。”。最高人民法院作为最高审判机关对案件的裁判具有终局性和最高司法权威性，对全国行政机关作出行政行为和全国各级人民法院裁判案件具有最高指导意义。笔者建议立法设立行政审判分院后，最高人民法院行政审判分院派出法官组成巡回审判庭，排除级别管辖限制，在全国各地有选择性的受理具有典型意义的案件予以裁判，提高司法权威、指导地方各级的行政机关和行政审判分院开展工作。3、案件执行新模式和立法建议A、独立行使执行权行政诉讼的执行程序中最突出的特征，就是行政机关作为被执行人的情形，行政执行案件较强的针对性来源于此，故行政案件的执行是一项针对性较强的专项工作。笔者认为，专项工作需要专业领域的人来完成，继续由审理案件的行政审判分院专设执行法官办理执行案件，一是执行能力在执行法官的专业技能上得到了保证，二是符合保障行政审判分院司法独立、不受干扰的办理行政案件的初衷。B、行政诉讼活动中的刑事责任直接追究权很多发达国家都有这样的法律规定，在法官面前犯罪无需调查取证即可由该法官追究其刑事责任。对于先进的法律理念，我们要勇于尝试。笔者相信，设立行政审判分院后，该行政审判组织的法官定为法官中的佼佼者。笔者在此，建议立法授予经济发达地区的部分中级和高级人民法院行政审判分院的法官，对行政诉讼（含执行程序）活动中，由该法官所见及诉讼材料直接反映出的犯罪行为一审终审，直接追究相关人员刑事责任的权力，并由最高人民