中国城管能从外国学习哪些经验

中国城管能从外国学习哪些经验【作者】蔡克蒙【作者单位】巴黎政治学院【分类】行政管理法【中文关键词】街头摊贩，执法困境，登记制【期刊年份】2010年【期号】10【页码】108【摘要】城市摊贩与城管的冲突已经成为近年来社会公众关注的热点问题，摊贩的管理是当今中国城市管理的一大难题。“取缔摊贩”的管理政策是摊贩与城管冲突的根源所在，这一政策的正当性与有效性饱受社会质疑，但是当今国内学界对国外街头摊贩管理可资借鉴的法律制度尚无深入、确切的研究。本文在分析美国、印度等国的城市摊贩管理制度以及制度背后的演进历程与原因的基础上，为我国街头摊贩管理难题的破解提供可能的方案。【全文】【法宝引证码】CLI.A.1152761一、问题的提出有言道：贩夫走卒，引车卖浆，古已有之。然而近年来，城管执法人员和街头摊贩之间进行的“猫鼠游戏”却不时成为社会的热点话题。长期以来，大多数城市对占道摆摊的行为严加禁止，并通过城管执法部门对违法占道摆摊的摊贩进行处罚、取缔。1“禁摊政策”本意在于维护城市秩序，然而却在现实执行中陷入了极为尴尬的两难境地。一方面街头摊贩屡禁不止，关于摊贩的食品卫生、占道扰民等问题的投诉时有发生，另一方面城管处罚、取缔摊贩被指为“砸困难群众饭碗”，执法行为很少能够得到社会的认同。2城管与摊贩的冲突经常暴力化，甚至演变为群体性事件，有些城市的城管部门为完成取缔、查处摊贩的任务而加大执法力度、扩充执法队伍、甚至接受特警训练、配备信息化装备。3然而，现实中我们得到的并不是更加井然有序的都市生活，而是依旧屡禁不止的街头摊贩，经常上演的“猫鼠闹剧”，以及不时发生的一幕幕鲜血淋漓的惨案。在对街头摊贩的问题上，“禁摊政策”及其所产生的法律规则似乎为我们带来了一个“法律更多但秩序更少的世界”。4近年来，法学界对中国城市管理中街头摊贩采取的“禁摊政策”已有反思。何兵教授在城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突一文中系统地总结了近年来城管与摊贩的冲突，并分析了导致城管问题长期难以解决的行政决策体制方面的顽疾。蔡定剑教授在城市属于谁？城管应该管什么？一文中从经济自由权这一宪法性权利的角度质疑了城管取缔街头摊贩的合宪性。王锡锌教授在一次讲座点评中谈到了城市化过程中公众参与对诸如“禁止摆摊”这样的公共政策的制定的重要意义。厉以宁教授主张从社会稳定的角度出发放松对摊贩的限制。面对着社会的压力、学界的呼吁和街头摊贩屡禁不止、取缔处罚力不从心的执法困境，严禁路边摆摊的坚冰正在国内的一些城市中悄然融解。上海、郑州、乌鲁木齐等地分别出台规定，改取缔为限制引导，尝试有条件地开放路边摆摊。5然而，中国的大多数城市在法律上依然奉行“禁摊政策”，而且即使有些城市已经“改禁为限”，其具体制度设计能否有效地实现保障摊贩的生存权与城市秩序之间的平衡仍有待考察。实际上，不仅是在中国，在很多发展中国家甚至是发达国家，街头摊贩的治理同样是城市管理中的难题。因此，本文将以比较法研究为基本方法，介绍一些具有代表性的国家对街头摊贩所采取的立法政策和具体管理模式，以为当前中国街头摊贩管理立法提供具有参考性的政策和具体管理模式。在这方面，以往的研究虽有介绍，但并不详细。而且现有的研究大多只停留于粗略介绍国外对街头摊贩规制的法律制度，忽略了这些法律制度背后的形成逻辑和实施效果。诚如比较法大师茨威格特所言“理解外国的法律秩序中某一个问题是这样解决的而不是另一个样子，人们就必须一同考虑那些具有决定意义的规则由立法者或法院判决怎样创制和发展的过程，以及它们在实践中是怎样贯彻执行的”。6街头摊贩的管理涉及到现代城市中不同经济阶层、不同文化群体、移民与本地人、摊贩、消费者与管制者、政府各部门间、政府与NGO等多种维度划分出的不同群体之间复杂的博弈。这些群体之间的复杂博弈是推动或阻碍各国摊贩管理制度改革的根本动力。因此，本文除介绍国外摆摊规制法律制度外，还将分析这些政策和制度背后的形成逻辑，以图能为此问题在中国得以“制度化”的解决提出建议。二、部分国外城市摊贩管理的制度和经验（一）纽约市摊贩管理制度在美国，街头摊贩的管理完全属于地方事务，由各市镇政府进行管理。各市镇大都通过本市的市镇法典对小摊贩进行管理。笔者对美国摊贩管理制度的介绍选取纽约市为例。选取纽约市作为比较研究对象的理由主要有三：首先纽约市对街头摊贩采取许可制在美国很具有代表性。其次，纽约作为一个国际化大都市，居民异质化程度很高，其管理上需平衡的利益之复杂程度和中国很多大城市非常相似。再者，纽约市300多年间对街头摊贩的管理政策几经变革，街头摊贩呼吁自由摆摊的呼声很高、阻力也很大，因此学界、NGO组织对纽约的街头摊贩管理制度给予了很高的关注，相关研究和法院判例较多。1纽约市摊贩的制度演变根据美国学者的研究，早在1691年，纽约市就出台了第一部规制街头摊贩的法律。到了1707年，街头摆摊已经被法律完全禁止。从那时起到19世纪末期，管制摊贩的法律虽几经修订，但并没有进人政府视野中心。然而从19世纪末期开始，大量的欧洲移民漂洋过海来到纽约，他们很多人将摆摊作为自己的职业或者兼职，根据纽约市1925年对水果摊贩进行的一项调查，有63的人是犹太移民，有32的人是意大利移民，而数量庞大的移民本身也是街头市场最主要的消费群体。而中产阶级认为街头摆摊是逃避了税收、房租和设施成本的商业形式，是不正当的竞争者。随着“进步运动”的兴起，当时的经济学家和社会改革家也大都认为，现代城市的物理空间是高度分工的，商业区、住宅区和工作场所是分离的，道路是纯粹的交通动脉，而商业应该从街道上移除到专门规划的市场。占道摆摊被视为旧时代的遗迹与现代城市生活格格不入，同时降低了现代城市的效率。7因此，从1880年到1930年，政府逐步制定法律，建设室内市场，希望以此代替摆摊摊贩。（事实上，在一战期间政策有所松动，因为当局在物资匮乏的时代能够以更便宜、便捷的方式为公众提供商品。）直到1936年，一位纽约市的官员自豪地对媒体宣称，“从手推车摊贩到有着自尊和与银行业联系的小商人的转变已经完成”，经过系统规划建设的封闭市场敲响了“推车摊贩的丧钟”。8然而，街头摊贩并未如30年代政府所预期的那样消失。纽约现行的街头摊贩管理法律制度是由纽约市行政法典和法院判例所确立。为了管理的目的，街头摊贩依据他们所贩售的商品被分为三种：分别是食品摊贩（Food Vendors)、一般摊贩( General Vendors）和第一修正案摊贩（FirstAmendment Vendors)。9食品摊贩就是在公共街道上贩卖食品的人，由于食品涉及卫生健康问题，因此单独分类进行管制。一般摊贩则是指在公共街道上出售商品、租赁物品或提供服务的人，但是食品摊贩和需要特别许可的报摊并不包括在内。第一修正案摊贩是一项非常独特的制度，它并不是由纽约市行政法典所确立，而是由联邦第二巡回上诉法院在Bery等诉纽约市一案中确立的制度。通常认为第一修正案摊贩销售是受联邦宪法第一修正案表达自由所保护的商品或作品。法院认为书籍、原创工艺品和表达政治意见的T恤衫都属于受到特殊保护的商品。然而因为这类商品并没有被法典所明确定义，因此司法机构对这些受到特殊保护的商品的解释具有一定的不确定性。10对于三类摊贩，法律在其是否需要许可证、营业地点限制、营业设施限制、执照发放机关等方面各有差别，为求简单明了，兹列下表以说明：食品摊贩一般摊贩第一修正案摊贩营业许可证与许可需要需要不需要费续表许可机关纽约市健康与心理卫纽约市消费事务部生部街道限制11与有有有占用空间限制12营业设施限制对贩卖与运输食品的摆摊所用的桌子和广摆摊所用的桌子和车辆和手推车的尺寸告的尺寸限制广告的尺寸限制有限制，且必须满足卫生标准并得到有关部门许可除上述规定外，法律还要求摊贩展示其许可证，并按时更新许可证，书面记录每笔交易的时间、价格等以供税收需要。在1979年，一项对现行纽约市摊贩管理制度有巨大影响的规定出台。市长Ed Koch为一般摊贩的营业执照数量设定了上限853个。到了1992年，消费事务部考虑到排队等候发放营业执照的人数过多，索性停止接受新的营业执照申请。食品摊贩营业执照的数量虽然表面上没有设置上限，但是食品摊贩营业所必需的食品车却是被限制在全市3000辆，这一数量限制至今仍在实行。13由于执照数量有限，所以退伍军人、残疾人在等候名单中被给予优先考虑。14直到1996年，法律所确定的摊贩类型只有食品摊贩和一般摊贩两种。由于数量限制和漫长的等待，申请者事实上几乎不可能得到执照。因此1996年，摊贩们在Bery v. New York City一案中挑战了顽固的管理制度。Bery等原告是在街上摆摊销售自创艺术品的艺术家，他们由于没有一般摊贩执照而经常遭到逮捕、罚款与没收，他们向法院起诉，认为纽约市行政法典要求贩卖书籍、期刊、艺术品等商品的摊贩获得营业执照违反了宪法第一修正案关于表达自由的规定。联邦巡回第二上诉法院支持了他们的请求，认为虽然执照要求是“内容中立”的（即并未限制某类书籍、艺术品等获得执照），但却使得原告等展示或贩卖第一修正案所保护的作品事实上几乎成为不可能，而纽约市政府并未能证明他们确实对公共交通造成很大威胁，而且市政府完全可以通过区域限制来避免这种威胁。法院最后判决确定该条法律违宪。15此案后，贩卖或展示受到宪法第一修正案保护的商品的摊贩不需要事先许可，这在很大程度上使严苛的摊贩许可制度有了松动。1995年纽约市成立了街头摊贩审查委员会，该委员会由四名委员组成，小型商业服务部门、交通部门、城市规划部门各指派一名委员，市长根据市议会提名一名委员。该委员会在纽约的摊贩管理中起到了规划机构的作用。委员会的主要职责是：如果在某一街道摆摊会造成人行道或道路交通的过分拥挤，或在某一时间段摆摊会对公共健康、福利或安全构成明显而即刻的威胁的话，那么该委员会有权制定规则禁止在特定街道、特定时间段进行摆摊。16无照摆摊日常管理主要属于警察部门的职权范围，但也涉及交通部门（占道经营检查）、卫生部门（食品摊贩许可、检查食品贩售车）、消费事务部门（一般摊贩许可）。无照摆摊属于美国法上的轻罪，将被判处250美元到1000美元的罚款或3个月以下的监禁。而且警察部门有权对无照摆摊所贩卖的商品予以没收，对运输车辆予以扣留。172纽约市摊贩管理的绩效根据美国学者的研究，现在全纽约市有大约5000名左右取得营业执照的街头摊贩，由于新的许可已经被冻结，因此全纽约大约还有5000名左右无执照的非法摊贩。18可见数量限制并未实现其限制街头摊贩数量规模的立法目的。而且“第一修正案小贩”的出现在很大程度上松动了对小贩的数量限制。打击行动在取缔非法摊贩方面更多的是徒劳，根据美国学者的介绍，纽约曾开展过一次所谓的“生活质量运动”，期间在很多街道禁止摆摊活动，包括Harlem的125街区和Brooklyn的Fulton街。19作为替代，该市提供了这些地区周围的废弃区作为摊贩市场，结果却收效甚微。现有的警察执法力度和人员数量远不足以完全禁止无执照的非法摊贩，然而如果增加执法力度和人员将大大增加执法成本。而且严格的数量限制使得想以摊贩为业的移民、有色人种居民及退伍老兵无法获得执照，生计艰难。很多没有执照的摊贩每年不得不向获得执照的摊贩支付高额的租金以租用他们的执照进行经营。此外，由于法律对无执照摊贩的处罚过于严厉，摊贩曾提起诉讼认为过于严厉的处罚违反联邦宪法第八修正案并得到法院的支持。纽约市民组织“城市正义中心”还认为现行法律体制存在着以下主要问题：(1)街头摊贩审查委员会规划摆摊区域和时段的权力过于专断和随意，在没有明确证据的情况下禁止了很多街道的摆摊。(2）无执照摆摊不应该被犯罪化，不应该利用有限的警察资源来打击街头摊贩。(3)规制摊贩的法律渊源过于庞杂分散，摊贩相关规章制度杂乱难懂。(4）摊贩管理职权划分不明确，摊贩经常需要面对来自不同部门、对法律有着不同解释的执法官员。20正因为纽约的管理制度在实施中还存在着诸多问题，纽约的摊贩联盟和城市正义中心等非政府组织一直致力于推动纽约市的街头摊贩管理制度改革，以实现统一监管、取消数量限制、取消街头摊贩评审委员会、结束罚款制度等目标。（二）新加坡与马亚西亚的摊贩管理制度与经验南亚、东南亚各国与中国同属于发展中国家，其经济发展水平、贫困人口的数量、社会贫富差距以及城市化进展程度较西方发达国家而言，与中国更为接近。因此这些国家管理摊贩的经验与教训可能对解决当前中国的问题更具有参考意义。笔者将选择南亚、东南亚具有制度代表性的新加坡、马来西亚和印度进行介绍。新加坡和马来西亚政府采取允许摊贩存在、服务于摊贩的政策，将摆摊融入城市规划管理，在城市中建设大量的摊贩中心（或称美食广场），或通过区域规划和颁发营业执照的方式来管理摊贩。20世纪60年代，新加坡也曾是一个小商小贩随意设摊的国家，街边贩卖活动给新加坡的城市管理带来环境污染和交通拥堵问题。与大多数东南亚国家一样，在新加坡的街头摊贩中，出售食品的摊贩所占比例最高。1968年，政府对街边摊贩进行了登记，总数达18万多。211971年，国家出台建设项目，在新加坡建设摊贩中心和市场以重新安置摊贩。该项目包括为摊贩提供基本的货摊设施和服务，包括自来水管道、电力、垃圾收集处理。更为重要的是，政府为摊贩提供优惠津贴和信贷支持以使摊贩有能力迁入摊贩中心。到1996年，全部的街头摆摊小贩都被重新安置到摊贩中心和市场中。1988年的统计数据显示在新加坡的184个摊贩中心中有23331名摊贩，其中18878人从事食品贩卖。22摊贩中心由新加坡国家环境署下属的摊贩局负责管理，摊贩局在确保摊贩的环境卫生及食品安全方面扮演了非常重要的角色。据环境署摊贩局的报告，新加坡是世界上唯一一个所有的街头摊贩都必须持牌设摊的国家。摊贩局的职责之一就是保证摊贩中心内没有无牌经营的摊贩，并向有意在摊贩中心内设摊的摊贩签发牌照。该部门另一项重要的职责就是对摊贩进行监管以保证其运作符合1968年公共健康法案的要求。摊贩局还定期组织培训课程，所有摊贩必须接受食品卫生教育，此外政府还为摊贩开设有关个人卫生、营养学等课程。考虑到七、八十年代兴建的一批摊贩中心经过多年的运营，已经设施陈旧、卫生条件较差，新加坡政府于2001年2月推出了为期10年的基础翻新工程与重建工程，旨在提高食物卫生水平、改善用餐环境、提高摊位的租金、并使业绩较差的小摊贩退出市场。这个针对摊贩中心的升级改造计划拟耗资4.2亿新元，由新加坡国家环境署、建屋发展局、开发商裕廊集团和当地居民顾问、居民组织、摊贩联合会一起商量决定。23总而言之，新加坡将街边摊贩纳入了城市规划体系中，通过其强大的行政能力实现了所有摊贩都获得许可并到政府兴建的场所中经营，既为市民提供了就业机会与廉价的商品，又保障了食品安全和城市环境。马来西亚与新加坡相似，是为数不多的几个认可街头摊贩的亚洲国家。1990年，马来西亚制定了国家摊贩政策，该计划旨在全面解决与摊贩有关的经济与社会问题。24该计划的内容包括为摊贩提供信贷支持、培训摊贩并改善他们的设施。1986年成立的小商小贩管理部（以下简称DHPT）负责对摊贩的监管。根据DHPT提供的数据，从1990年到2000年之间摊贩的数量增加了约30%。到2000年，有执照的摊贩约3.5万人，而无执照的摊贩有1.2万人，无执照摊贩的出现主要是因为DHPT在1996年停止了发放执照，而在随后几年中，严重的金融危机席卷了马来西亚，使得很多因此而失业的人不得不上街摆摊谋生。DHPT的主要责任是划定允许摆摊的区域，为食品摊贩建立摊贩中心和设计符合卫生条件的可移动食品车。（三）印度摊贩管理的制度与经验1印度城市摊贩的现状对印度城市中的很多穷人而言，摆摊是他们赖以谋生的最主要手段，然而城市摆摊长期以来并没有被法律所认可。在印度，摊贩的人口构成主要有两大类，农村进入城市的移民和失业的产业工人及其家属（如丈夫在工厂工作时妻子作为全职家庭主妇，在丈夫失业后妻子开始上街摆摊）。以摊贩为业的人占印度城市人口的比重很高，在城市生活中扮演了不可替代的角色，孟买是全印度摊贩最多的城市，全市有约25万人是摊贩，占全市总人口的约2.5%。根据印度全国摊贩联盟的调查显示，城市低收入人群从街头摊贩购买的商品占他们个人收入的比重很高。因此印度学者认为摆摊既为城市中的低收入人群提供了大量就业机会，同时街头摊贩所销售的廉价商品也维持了低收入人群的生计。长期以来印度各大城市都将摆摊行为视为非法，如加尔各答市就规定任何人都不能利用街道进行摆摊，