公共管理学第2章VIP

主讲：,刘雅静,第二章公共部门的角色,本章主要探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。通过对本章的学习，了解公共部门的性质和市场失灵等理论，从而把握公共部门在市场经济中应扮演的角色。,内容简介与教学目标,重点和难点：公共部门的性质市场失灵的理论市场经济中的政府职能政府失灵的原因与表现,第一节公共部门的性质与需要,一、公共部门的性质,传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部门。无论是在何种类型的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。公共部门影响着整个社会和经济。,公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。,（二）公共部门的性质,公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。,（一）公共部门的定义,（三）公共部门与私人部门的区别与联系,1区别一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。核心差异在于是否拥有合法的强制力。2联系任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构赋税。,二、公共部门的需要,对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。,（一）公共部门的政治存在,任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。-伊斯顿,（二）公共部门的经济存在(马斯格雷夫),1市场机制导致资源有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。2在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。3没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。,（二）公共部门的经济存在,4某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，亦无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解决。5因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。6市场机制未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，需要公共政策。,第二节市场机制、市场失灵与政府干预,思考：我们消费的所有产品都是由市场交易得来的吗？为什么要对汽车的尾气排放进行标准限制？政府为什么要对水电价格进行管制？,一、市场机制,市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场予以集合就是市场体系，在市场体系中，各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡，价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能就称为市场机制。,“看不见的手”,每个人都在运用他的资本,来使其产品得到最大价值。一般地说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。但是，他在这样做的时候，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标并不是他本意追求的东西。这样，由于追求他自己的利益，他经常地促进了当时社会的利益，其效果比他自己真正想促进社会利益时所能产生的效果还要大。AdamSmith国富论,推崇私人经济部门和市场机制的作用，认为可以通过价格机制和竞争机制对经济活动进行自发的、有效的组织，使每个人都追求个人利益，并最终给全社会带来共同利益。要点：人们在完全竞争经济中只是追求个人利益的最大化，而市场机制导致的均衡结果却达到了社会目标经济的最高效率。既然市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有效的组织，那么政府过多的干预必然是有害的。主张“自由放任”是经济发展的最佳选择。,“看不见的手”原理,市场失灵：因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。两种情况:市场机制无法将社会资源予以有效配置市场经济无法解决效率以外的非经济目标,二、市场失灵,（一）公共物品,1、私人物品与市场的有效性含义：由个人消费的物品特征：排他性-只有购买了商品的人才能消费该商品。不付费，就会被排除在消费之外。竞争性-个人消费减少他人的消费私人物品通过市场交易来获得，价格在交易中起到调节作用。,市场价格对私人物品的有效调节,2、公共物品与市场的失灵,含义：集体消费的物品特征:(1)非排他性-不能够轻易排斥他人进行某种消费-(收费较为困难)(2)非竞争性个人消费不会减少他人消费。-(具有公益性)结果：不用购买仍然可以消费企业因不能获利而不愿意生产解决办法：由政府来提供公共物品强制征税为公共物品筹资,（二）外部性（外部效应）,含义：是指某个人的一项经济活动给其他人的福利造成了好的或坏的影响，但并没有得到相应的报酬或者相应补偿。1、负外部性（外部不经济）：某一企业的经济活动给与这项活动无关的主体带来了不利影响而企业并不承担外部成本。社会成本私人成本设计矫正外部经济影响的指导思想是：外部经济影响内在化。解决：政府采取措施进行干预。政府管制，发行经营许可证税收和补贴,2、正外部性（外部经济）,某一项经济活动所产生的效益被与这项活动无关的主体所享有。社会收益私人收益政府须保证这些外部经济效益的实现。,（三）垄断,由于缺乏竞争，垄断者索取高于竞争市场的价格，产量小于竞争市场的产量，引起消费者剩余和生产者剩余的损失，即社会总福利的损失。-即资源没有得到最优的利用。解决办法：对垄断进行限制。制止企业抬高价格，限制企业的虚假利润。,（四）信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈影响市场资源配置的功能,信息不对称的解决办法：（1）政府要求企业按规定披露产品相关的信息。-生产日期，产品成份、等级，使用年限等。（2）专业中介机构提供信息服务。-二手房中介服务、二手车中介服务。,（五）市场经济下的收入不平等以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。市场经济本身无法自动实现经济平等收入分配不公的其他原因：垄断特权、权力寻租、歧视,（一）政府干预的前提：市场本身无法克服市场失灵时。（二）政府的作用-政府采取相应的手段对经济行为进行调节,三、政府干预,（1）税收政策。如征收累进个人所得税；（2）社会福利政策（通过政府财政支出）+各种形式的社会保障与社会保险+向贫困者提供就业机会和培训+医疗保险与医疗援助+对教育事业的资助+各种劳动者的立法+改善住房条件,收入分配公平化政策：,第三节市场经济中政府的经济职能,对于市场经济下政府的职能问题历来存在广泛的争论，而且在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。,一、处于政府使命核心地位的任务,（一）建立法律基础（二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定（三）投资于基本的社会服务与基础设施（四）保护承受力差的阶层（五）保护环境,二、市场经济条件下政府的基本职能,（一）提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。,（二）组织各种各样公共物品和服务的供给由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。,（三）共有资源和自然资源的保护共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。,（四）社会冲突的调整和解决政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。,（五）保护并维持市场竞争垄断导致资源配置的无效率。政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。,（六）收入和财产分配的调节市场经济会产生不平等的结果，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面处于有利地位。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。,（七）宏观经济的稳定在市场经济中，会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。,第四节政府失灵,一、政府失灵的含义,政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是，不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题。所谓政府失灵，政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。,一、政府失灵的表现,（1）短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。（2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。（3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。（4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，干预就可能消除某些有益的激励。（5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。,二、政府失灵的类型及原因,（一）成本和收益的分离：过剩和成本提高无论市场怎样不完善，都是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。,(二)政策制定的复杂性和低质的政策公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。,（三）内部性问题公共组织为了进行内部管理，需要发展其标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的，这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。,（四）政府组织的低效率政府官员缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率。,（五）另一种分配的不公平由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。,（六）寻租寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者可从政府那得到某种特权。但寻租行为会导致社会资源的浪费，这是因为为了获得寻租，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率。而且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外，整个社会也会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。,政府干预的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政策设计，也取决于政策执行。由于各种因素的存在，导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。,（七）政策执行的无效率,（八）所有制残缺所有制的残缺，是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源，而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。,如何减少政府失灵？,斯蒂格利茨：1、政府无论在实施垄断权还是在授予垄断权时，都应慎重从事；2、鼓励在公共部门中展开竞争3、增强政府透明度4、扩大政府的开放性,矫正政府失灵的对策,1、积极推进行政体制改革，转变政府职能，打造服务型政府2、实施有效的社会监督和约束机制3、引入竞争机制，提高政府机构效率4