我国房地产宏观调控目标与效果的差异性分析

我国房地产宏观调控目标与效果的差异性分析提要1998年，在取消福利分房和实现住房货币化分配政策的带动下，房地产业逐渐转向市场化并由此迈上快速发展的通道。在此后十年里，房地产业从由初期的稳步发展到快速发展，到2008年大幅调整，呈现出一定的周期性。1998年，在取消福利分房和实现住房货币化分配政策的带动下，房地产业逐渐转向市场化并由此迈上快速发展的通道。在此后十年里，房地产业从由初期的稳步发展到快速发展，到2008年大幅调整，呈现出一定的周期性。针对不同时期房地产业的发展情况，政府部门先后出台了或刺激或引导或抑制性的宏观调控政策，产生的效果也各具差异。为此，中国指数研究院从房地产市场宏观调控的必要性、目标、效果与目标的差异性及其原因等方面进行分析，认为政策效果显现的时滞性、配套措施不完善、市场本身的内在规律是调控目标与效果存在差异的主要原因，对政府部门而言，在制定政策时必须综合考虑宏观调控的稳定性、透明性和协调性。对房地产企业和投资机构而言，应当积极关注政府宏观调控背后的“逻辑”，关注此轮“刺激性政策”可能的变化及其对房地产业带来的长期影响。一、我国房地产市场宏观调控的必要性（1）房地产行业作为国民经济支柱产业，对国民经济和社会发展具有明显影响房地产业经过20余年的发展，1998年被列为支柱产业，随后进入快速发展阶段，2008年更是被列为重要支柱产业。房地产开发投资占GDP比重逐年增加，从1995年的53到2007年已经上升到102，房地产业已经成为国民经济的支柱产业。一方面房地产业通过上下游产业（家电、建材等产业）以及刺激消费的形式，进一步带动了经济增长，发挥了巨大的乘数效应。另一方面，房地产业的快速发展还促进了人民居住水平的提高，城镇人口人均居住面积到2008年底已达到29平方米。住房问题已经成为人民生活的关键问题，随着我国城市化进程的推进，居民对住宅的需求将进入高速增长期，房地产业发展潜力巨大。房地产业作为国民经济支柱产业的重要地位决定了必须进行宏观调控，以确保其稳定健康发展。（2）房地产市场存在市场失灵，影响了交易的公平性和效率的提高房地产行业出现市场失灵现象，主要有两个方面第一，严重信息不对称导致“市场失灵”。房地产市场存在信息不对称性在一二级市场中均有表现。在一级市场，国家把国有土地使用权出让给房地产开发商的过程存在着明显的信息不对称，政府供地计划的不透明性和较差的执行力度在各地屡次出现，北京、上海等城市已连续数年无法完成供地计划。在二级市场，商品房的成本和质量等信息在买卖双方的分布也是不对称的，即买主和卖主对商品房信息的了解和掌握程度不同，导致卖主对价格的垄断和绝对的信息优势，买主由于缺乏足够的信息只能被迫的接受价格和承担风险。第二，房地产垄断行为导致“市场失灵”。土地的有限性必然造成土地供给的垄断性，尤其是当地价上涨过快时，人们往往把土地当成保值和增值的手段，从而影响土地的高效配置和合理利用。正由于房地产行业存在如上两方面的市场失灵，因此必须进行宏观政策调控，才能确保房地产行业的稳定健康发展。（3）住房保障体系不健全，不利于房地产业的长期健康发展从20世纪80年代起，我国实行住房改革。改革初期确定的目标是住房的自有化和商品化，因此带有对基本权利的保障，一定程度上能满足和实现城镇居民的居住需要。随着改革的逐步推进，新的住房体制使得国家和单位从统包住房投资的职能中逐渐退出，个人成了住宅投资的主体，形成了以个人融资为中心的住宅投资体系。1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知确定建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭施行不同的住房供应政策。然而在实际过程中，经济适用房和廉租房在住房保障中的比例，远远没有达到满足需要的程度（自2005年以来我国经济适用房投资占比仅为5左右，2008年经济适用房销售面积占商品房销售总量的55）；并且存在资格审查不严，保障对象部分错位；建设标准不严，户型偏大，品质跟不上；选址不合适，交通不便利等问题，因此我国的住房保障体系尚不完善，无法有效地实现对城镇居民住房基本权利的保障。因此必须通过房地产宏观调控完善住房保障体系，解决中低收入家庭住房困难。二、我国房地产调控的阶段划分与目标类型我国房地产宏观调控政策目标的演变1、19982002年（平稳发展期）“促进房地产市场的稳定发展”这一时期国家对房地产业调控的目标重点在于大力促进房地产业的发展，满足城市化需求，推动宏观经济的发展。主要政策涉及三个方面（1）实行住房市场化改革，提高房地产投资收益，吸引社会资金进入房地产业，加快房地产稳定发展；（2）通过金融体系（商业信贷和住房公积金）为购房者和投资者提供融资，通过增强居民购房能力和企业开发能力，促进房地产业发展；（3）通过税收制度提高居民购房和银行发放贷款的积极性。1998年2002年间主要房地产调控政策2、200320064（快速发展期）“调控供需、抑制房价”基于这一阶段房地产投资过热和房价上涨过快的现象，国家开始出台一系列调整政策，通过调控供给总量以及需求总量，从而抑制过热的投资和房价的过快上涨。具体来说，2005年2月之前着重从土地着手调控住房供给总量（1）整顿清理土地市场，控制土地供给总量；（2）土地实行招拍挂，提高项目自有资本金要求。从2005年3月开始，为抑制房价快增长，政府开始着手通过金融税收手段调控住房需求总量（1）提高首付款比例和贷款利率；（2）提高住房交易税；（3）打击“炒房”。2003年2006年4月主要房地产调控政策3、2006520079（调控期）“调控住房结构、稳定房价”2006年5月2007年9月主要房地产调控政策之前通过调节供需并没有抑制住房价的过快增长，反而助涨了房价，因此国家改变了调控思路，着重通过调节住宅结构来抑制房价，以中小户型降低套价，以保障性住房缓解中低收入家庭住房困难。4、200710200810（全面调整期）“稳定、保障、发展”自2007年四季度以来，在国际金融危机不断蔓延、国内宏观经济增速下滑的背景下，中国房地产市场逐步由2007年的过热转向理性回归，市场呈现出全面调整的态势。中央与地方政府积极出台各种措施拉动消费信心，财政政策和货币政策逐步放松，“购房入户”、“放松二套房信贷政策”、“鼓励开发企业降价促销”等关键性政策先后出台，市场下行态势得到初步遏制。这一阶段房地产调控目标重点在于大力建设住房保障体系，促进房地产市场的健康、稳定、发展。5、200811至今（复苏期）紧缩政策松动，刺激市场复苏2008年8月，全国商品房销售面积跌入谷底（同比下降357）；8月以来房价指数一直环比下降，12月跌至谷底（07）。9月，受雷曼兄弟倒闭、金融危机影响进一步扩大的影响，货币政策开始放松，当年9月至年底，央行连续5次降息，3次下调存款准备金率。二套房贷政策松动（2009年3月后各地陆续提出严格执行）。三、我国房地产宏观调控目标与效果的差异性及原因分析通过上述10年中国房地产调控的历史，可以看出19982002年房地产市场调控的主旋律是“发展”，结果发展的同时也带来了投资的过热和房价的快速上涨；2003年开始房地产调控的主基调是“紧缩”，分别通过调节供给、需求、结构等不同方面抑制房价。具体到每一调控阶段，其调控效果各具差异。19972008年我国商品房均价、销售面积、销售额及增长率1、19982002，住房市场改革促进房地产业平稳较快发展，个人购房渐成市场主流，市场化格局逐渐形成1988年，住房制度改革开始进行试点。1998年，国有单位全部停止实物分房，实现住房货币化分配，房地产业逐步转向全面市场化。住房制度改革，使住宅建设成为新的经济增长点和消费热点，大力地促进了房地产业的平稳较快发展。随着市场化程度的增强，个人购房比例不断提高，1986年个人购房比例仅占14，到1993年已突破50，2003年达到964，中国房地产市场转入以个人购房需求为主的阶段，市场化格局逐步形成。2、200320064，抑制性政策失效，房价上涨更为迅速，房地产开发投资热情不减“国六条”明确了房地产业的国民经济支柱地位，“831”大限、土地实行招拍挂等这些政策调控并未起到相应的效果，而使其发展更为迅速，房价增速加快。土地有偿出让导致了地价飙升，而此阶段房地产投资额、开发量、销售额也进入了全面上升的时期，发展十分迅速。商品房销售额增速2003年起连续三年超过30。2004年全国商品住宅均价同比增长187，2005年初房价同比增速超过了20；2005年施工面积增长率近20，为20年来的第二高值。3、2006520079，紧缩政策全面施行，但房价涨幅依然加快，逐渐达到历史高点”2007年，地王竞争在各个城市出现，开发企业拿地热情高涨，70个大中城市新建住宅销售价格指数亦创下近十年来的最高水平，房地产市场的调控和快速增长在2007年达到最高点。针对市场的快速发展，政府迅速做出反应，从2007年下半年开始实行从紧的货币政策，多次上调存款准备金率和利率，同时开征土地增值税，严格控制上市公司公开融资。同时还出台了“提高二套房贷款利率和首付款”、“90/70”、“限外”等多种抑制性政策，为2008年市场进入全面调整期埋下伏笔。4、200710200810从紧基调不变，市场逐渐开始调整且力度逐渐加大2008年，在金融危机导致宏观经济逐渐降温、自身内在调整需要、抑制性政策效果逐渐显现等多种因素的影响下，房地产市场进入全面调整期，销售额和销售面积全年降幅分别达197和195。前三季度土地购置面积和开发面积分别下降29和16，到四季度累计降幅进一步扩大为86和56。此外，房地产开发企业资金来源为38146亿元，同比增长18，增速比上年大幅下滑355个百分点，企业资金链日趋紧张。2008年，70个大中城市中，房屋销售价格环比下降的城市从4月仅为4个，到12月多达55个。房价下降呈现出从珠三角、中部、长三角、环渤海依次推进的态势。5、200811紧缩政策明显松动，市场触底复苏，随后量价齐升2008年四季度后，中央与地方政府积极出台各种措施拉动消费信心，财政政策和货币政策逐步放松，“购房入户”、“放松二套房信贷政策”、“鼓励开发企业降价促销”等关键性政策先后出台，市场下行态势得到初步遏制，但市场观望气氛依然浓厚。政策对市场影响的效果直到2009年4月才显现，全国主要城市成交量同比出现大幅增长。2009年上半年，全国商品房销售面积同比增长317；价格企稳回升，2009年6月全国房屋价格指数涨幅为02，7月涨幅为1；主要城市交易量同比涨幅均超过50，且多个城市交易量超过2008年全年。全国房地产调控政策、原因、手段及效果总结总结造成我国房地产宏观调控目标和效果的差异性，原因主要有以下四个方面首先，政策调节效果显现本身具有时滞性从以往房地产宏观调控的案例看，我国宏观调控政策的效果显现一般都具有时滞性。就调控效果而言，趋势一旦形成，反向调控措施往往需要持续一段时间才能实现目标。从历次房地产调控来看，调控政策从出台到达成目标，时滞在152年左右。2003年2月我国开始通过调控住房供给总量抑制投资过热，实际上直到2004年6月住宅开工面积增速才开始下滑，同比增长152，增速首次回落到2002年以前的水平，时滞为17个月。而针对住房价格的调控始于2005年3月，但房价的首次下跌出现2006年9月，同比下降81，时滞为18个月。从2006年11月开始，房价再次加速上涨。央行开始实行严厉的紧缩调控政策，这种紧缩性政策的效果直到2007年底至2008年初才初步显现，2008年1月全国住房成交量首次出现负增长（10年来首次出现负增长）。这种政策效果显现的时滞性是造成我国房地产宏观调控目标和效果差异性的重要原因之一。第二，政策目标的多元化冲突和手段的不合理性调控目标多元化本身冲突是影响房地产调控效果的根源之一。在房地产快速发展期，中央政府调控的目标是抑制投资过热和控制房价过快增长。事实上这两个目标本身存在冲突。控制投资过热，必须紧缩银根和“地根”，减少信贷投放和土地供给，因此导致住房供给减少，在需求不变甚至增加的情况下，可能将加速新一轮的房价上涨。同样要控制房价过快增长，必须通过抑制需求和增加供给，这样又可能导致新一轮投资过快。另外我国宏观调控手段也存在不合理性，例如“国六条”本身是为了抑制过快上涨的房价而出台，可实际效果房价不但没有降低反而上涨地更明显，究其原因在于调控手段的不合理性。第三，配套政策不健全1998年，国务院深化城镇住房制度改革就提出“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”。从实施住房改革到现在，已过去10年，仍有很多中低收入家庭买不起房，经济适用房投资占整个商品住宅的比重逐年降低，1998年为1301，2000年达到历史高值1638，之后逐年下降，2007年占比不足5。纵观历年的政策调控，基本都提及到保障性住房，但实际收效甚微，原因就在于缺乏相应的配套政策执行细则。在抑制房价政策方面也存在类似问题，自2005年开始，宏观调控的主基调就是平抑房价，然而房价仍一路高涨，相应配套政策不健全是宏观调控目标与效果失衡的重要原因之一。第四，房地产业本身具有周期性波动房地产经济的增长和国民经济的增长一样，不是平稳发展，而是波浪式前进。从长期来看，随着国民经济的发展，房地产经济的发展有一个向上的总体趋势，而从中短期来看，由于自身结构失衡或外部因素的冲击，房地产的实际增长曲线总会与趋势增长曲线发生偏离，围绕长期趋势上下波动。这种自身周期性波动的规律性也是造成房地产宏观调控目标与效果差异性的原因之一。四、我国房地产宏观调控的政策建议及企业应对策略1、确保政策实施的稳定性和持续性纵观近三十年来的发展，可以看到房地产业是一个受宏观政策影响非常明显的行业，几乎每一个市场拐点都与当时或之前的相关政策存在巨大关联，如1998年的住房制度改革以及2004年的土地招拍挂的实施，都在当年对开发量、土地出让、销售量等指标造成了显著影响，也是其后数年甚至今天房地产市场发展形势的重要影响因素。目前，中国的房地产业正面临从土地、资金、开发、交易及持有环节，从普通购房者到开发商及其他利益相关者的全方位、最频繁的直接或间接调控，其中以住房政策、金融政策以及土地政策对房地产市场影响最大。房地产市场本身存在经济周期性。房地产业作为国民经济重要的产业组成部分，必然受到宏观经济周期性波动的决定和影响，在波动周期内，会呈现出上升期长、下降期短的规律性。在长期政策方面，要在对国民经济发展形势和长期规划的基础上，在明确房地产业重要支柱产业地位的前提下，充分考虑产业本身的发展规律和内在需求，将房地产业政策放在国民经济发展的大背景下进行规划，也就是要注意房地产业政策的前瞻性和全局性。2、建立房地产市场信息公开和监测分析机制目前我国房地产市场存在的市场失灵很大程度在于信息的不透明、不公开。为此首先要完善商品信息机制，包括房地产商品的供需及成本价格机制。要求必须建立健全的房地产市场统计和信息发布制度，适