社会公共产品和服务公私合作PPP模式：深化财政体制改革的切入点

1、社会公共产品和服务公私合作PPP模式：深化财政体制改革的切入点十八届三中全会为未来中国的改革与发展规划了路线图。会议公报明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”不难看出，将改革的精神落实到改革的实践，厘清政府和市场的边界，并寻求二者分工与协作的耦合点，将是一个事关成败的关键性问题。在众多可选项中，公共产品的PPP提供方式堪为这样一个支点。对财政改革来说，尤其如此。肇始于上世纪90年代的PPP（英文Public Private Partnerships的缩写，直译为“公私合作关系”），通过将政府的一部分支

2、出责任以“特许经营权”方式转移给市场主体，既推动了公共产品和服务的市场化配置，又提高了公共服务效率，可以说有效地做到了“政府的归政府、市场的归市场”，和十八大提出的改变资源配置方式、转变政府职能、发展混合所有制经济、推进国家治理体系和治理能力现代化等要求高度契合。正如楼继伟部长所言，“从传统的政府包揽式公共服务向PPP转变，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”基于这一认识，从去年底开始，财政部将PPP模式作为落实十八届三中全会精神、深化财税体制改革的重要举措，着手加以大力推广。在我国，PPP的既有实践主要集中于利用世行(或亚行)贷款的某些基础设施项目上，应用领域

3、有限，即便另有一些独立探索，积累的经验也不足够充分。对于大面积推进来说，其对制度环境的要求和改革智慧的创新都带来不少挑战，因此，起步之初，增强对PPP的全面认识及事前规范至关重要。为此本刊特设专题对关键性环节和重点问题进行概述和讨论，旨在帮助读者进入公私合作这一庞大知识体系的用户界面，引导感兴趣的读者去一探究竟。第一章认识PPP第一节 什么是PPP？PPP，源于英文Public Private Partnerships，中文有多种译法，如“公私合作关系”、“公私伙伴关系”、“公私机构的伙伴合作”、“民间开放公共服务”、“公共私营合作制”等等，近来在我国也多见“政府与社会资本合作”的表述。关于P

4、PP的概念，目前尚无一个比较权威和统一的定义。由于PPP模式的产生和发展与政府部门管理需求变化和民营化理论及实践的深入发展息息相关，因此国际上大多根据其在本国的实际应用特征来理解和解释。尽管众说不一，但比较一致的看法是，PPP的内涵有广义和狭义之分。一般来讲，最广义的PPP泛指公共部门和私人部门之间的任何形式合作。实践中，所谓“广义的PPP”则被赋予了一定程度的专属内涵，指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，方式主要包括BOT、BOO、PFI等，是一系列项目融资模式的统称。而“狭义的PPP”则由广义的PPP衍生而来，可以理解为对前者的升级，与BOT的原理

5、相似，由“使用者付费”或“政府付费”，但它比BOT更强调公私部门的全过程合作，激励约束机制更为完善，从单纯的项目融资扩展到项目运营管理多个方面。 把握狭义PPP的核心内涵，要抓住三个要点：一是政府部门与私人部门建立合作伙伴关系。合作双方绑定一个共同项目目标，通过发挥各自的比较优势，最大限度提高效率，获取效益。二是利益共享。合作各方利益目标各有取向，政府方关注“少花钱、多办事、办好事”，侧重公共目标；私人方意在“有利可图”，看重经济回报，但大家都能够从合作中各取所需。三是风险共担。在合作过程中，按照风险与收益相匹配和最优应对分担原则，政府部门与私人部门可以各自承担最善于应对的项目风险，实现项目整

6、体风险的最小化。需要强调的是，在中国，引入PPP这个舶来品，由于国情不同、经济制度相异，“政府（公共部门）私人”这组相对概念中，“私人”的提法很难将国有企业这一重要的市场主体涵盖在内，因此将PPP明确称为“政府与社会资本合作”更适宜中国国情并具实践意义。第二节 PPP的由来与演进追溯PPP的前世今生，作为一种实际应用的产物，它的由来时间其实不短。早在几百年前，欧洲国家就授予公路养护人“收费特许权”，由政府和社会资本共同提供公共服务。20世纪70、80年代，源于社会对公共产品需求的增长和公共财政支出压力上升之间的矛盾，发达国家开始普遍运用“特许经营”等方式，引导社会资本参与基础设施建设。1984

7、年，土耳其前首相塔格特奥扎提出了“BOT”概念，随后发展出BOO等多种模式。到了20世纪90年代，针对BOT等传统模式中社会资本参与项目建设、运营等后期环节的一些问题，英国政府率先提出了PFI模式，在特许期内通过“政府付费”的方式，支持社会资本投资公共产品，公私伙伴关系概念继而在西方国家得到广泛响应。PPP逐渐推广应用至各种大型的交通项目如铁路、高速公路、地铁等，还越来越多地出现在供水及废水处理、能源、通信乃至医疗服务、教育等项目中，在提高公共服务水平方面显现了一些效益。但随着时间的推移，这些公共产品的投融资方式暴露出了诸多弊端，如私人机构的逐利性，经常导致公共产品价格高企，难以保障公益性；政

8、府的退出并未带来基础设施大发展，反而造成了基础设施供给不足等。为了纠正这种过度私有化倾向，弥补BOT、PFI等模式的不足，近年来，英国等发达国家又探索实施了一种完整的项目融资新模式，也就是狭义的PPP。2008年全球金融危机后，各国将目光更多投向PPP模式，在财政状况持续恶化，基础设施投资资金问题突出的背景下，开始对基础设施进行分类，并积极探索加以实际运作。在我国，对PPP已有过一些零星探索。1984年香港和合实业公司（Hopewell）联合中国投资发展公司共同发起的沙角B电厂项目是我国第一个BOT项目。不过，直至2002年，大规模政策推动和制度初创才开始，期间因经济环境变化和政策考量也曾有过

9、起伏，时至今日PPP在我国的应用仍然有限，其中成功和失败的案例都有。已有的项目主要出现在一些大型的公共工程上，如北京、上海、深圳等城市的地铁项目均有对PPP模式的尝试；众所瞩目的国家体育场（鸟巢），其建设及运营模式也是PPP。此外，在水务市场、交通行业以及其他一些大型项目中PPP也获得一定的应用，但更多适用行业（如教育、医疗、住房、国防等）的PPP模式仍未开启。第三节 PPP（狭义）是如何对传统模式进行升级的？如前所述，“狭义的PPP”脱胎于“广义的PPP”，前者对后者的升级改造主要体现在更加强调政府与社会资本合作的全过程合作，由此也带来一系列革命性的变化（为便于表述，本小节述及的PPP仅限狭

10、义）。一是从运作模式看，新的PPP模式是一个完整的项目融资概念。其典型做法是政府和社会资本共同组成SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、营运，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。这种模式同时具有公共产品、委托代理、信息不对称等方面的理论基础。从公共产品理论讲，社会资本参与提供准公共产品，能够发挥双方优势，提高公共产品质量，提升产品供给效率，实现“1+l2”的效果。同时，风险能“跨部门”进行动态分配，让双方承担各自擅长控制的风险，从而实现“帕累托最优”。从委托代理理论讲，政府通过激励约束和竞争机制，规范和引导社会资本行为，使之与公共利

11、益最大化相吻合，确保整个机制的“激励相容”。从信息不对称理论讲，政府参与组成SPV，能更好地掌握建造经营等成本信息，克服信息不对称问题，避免社会资本“漫天要价”获取暴利。二是从运作特点看，新的PPP模式与传统模式相比在扬长避短上优势明显。其一是政府“更多地参与”项目中后期工作，掌控社会与经济效益的“盈亏平衡”，确保项目目标不偏离。在BOT等传统模式下，政府往往将项目“全部外包”出去，项目财务状况政府难以控制。在新模式下，政府作为SPV参与方，与社会资本全程合作。一旦项目收益超出预期，政府就要依据合同约定，下调公共产品价格，避免其获得暴利。反之，政府就要通过补贴或涨价等方式，使社会资本获得合理回

12、报，以保障项目可持续。其二是社会资本“更早地介入”项目前期论证，专业作用发挥更加充分。在BOT等传统模式下，社会资本只参与中期建设和后期运营，规划、设计等前期工作都由政府来做，到项目招标完成后，社会资本才真正参与到项目中。在新PPP模式下，从最初的可研、立项等前期论证阶段，社会资本就深度参与进来，对项目的理解更为全面，对风险的识别和评判也更加准确，从而提高了项目运营的成功率。三是从运作效果看，新PPP模式是一种能使“政府、企业、社会多方共赢”的公共产品提供方式。过去是政府和社会资本独自做事，而PPP模式突破了这种局限，让政府和社会资本得以“共舞”，实现“多方共赢”。对政府而言，缓解了财政支出压

13、力。政府通过项目未来运营收入和适当补贴，“撬动”社会资本参与项目“全生命周期”，不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。对社会而言，提高了公共产品供给效率。PPP模式打破了传统的政府与社会资本的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合了公私各自优势，能让“专业的人做专业的事”，把政府的政策意图、社会目标和社会资本的运营效率、竞争压力结合起来，充分提高了公共产品供给效率。对企业而言，拓宽了企业的发展空间。PPP模式通过授予特许经营权，使社会资本不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，企业可选择的投资方向大大拓

14、展。第二章推广PPP是适应改革的现实需要第一节 PPP模式的变革背景英国在90年代开始推广PPP时，就曾经明确提出“推广PPP是政府改善公共服务的重大变革”。的确，PPP对传统“政府包揽式”公共服务的革新，不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，更是涉及转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒的“机制变革”。从我国现实情况看，在当前贯彻十八届三中全会“全面深化改革”精神的关键时期，推广PPP模式正是适应“转变政府职能、优化资源配置、深化改革开放”要求的一次体制机制变革。首先，推广PPP模式是适应“国家治理现代化”要求的一次变革。这次三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。

15、“国家治理”与以往采用的“国家管理”相比，一字之差，反映的内涵和实质却很深远，现代国家治理更加注重契约精神、市场观念，更加注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式，其必要条件就是，政府和企业“按照合同办事”、平等参与、公开透明，这恰恰是现代国家治理关注的重点。其次，推广PPP模式是适应“市场起决定性作用”要求的一次变革。使市场在资源配置中起决定性作用，是这次三中全会的一大理论创新，即使在传统理论认为市场难以发挥作用的公共领域，也要尽量依靠市场力量来做。因此，这次三中全会明确提出，推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。而运用PPP模式，正是政府通过

16、授予特许经营权等方式引入社会资本，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，激发非公有制经济的活力，而且有助于破除各种行政垄断，消除各种隐性壁垒，推进公共产品和服务的市场化配置，与“市场起决定性作用”要求相吻合。第三，推广PPP模式是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革。按照进一步简政放权的要求，政府职能要更多地转向宏观战略、公共服务、市场监管、社会管理，切实减少对微观事务的管理和干预。通过PPP模式，政府将真正实现“职能转变”，由“管理者”，转变为“监督者、合作者”，能够把更多的精力放到制定发展战略上，把更多的注意力放到加强监管上，既可以降低行政管理成本，又可以减少权力寻租空间。同时，PPP模式

17、能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与市场投资人的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。第四，推广PPP模式是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革。这次三中全会要求，要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP模式强调将一部分政府性债务剥离出去，并提高效率，有助于减轻政府债务压力，又有助于我们创新财政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。通过中长期规划，公开收费或补贴的调整机制，并同年度预算安排相结合，切实做

18、好PPP项目“全生命周期”的“预算管理”。这本来就是建立现代财政制度科学化、透明化的应有之义。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，也与现代财政制度的建设具有高度的一致性。第五，推广PPP模式是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。以人为核心的城镇化建设不仅是城镇数量与规模的扩张，也是城镇设施和服务的升级，需要数十万亿的巨额资金投入。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建

19、立规范、透明的城市建设投融资机制。为此，这次三中全会提出，要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市建设项目投资和运营。PPP模式正是这样一种“基于特许经营权”的投融资机制，其运作机理就是盘活社会存量资本，激发民间投资潜力，创新基础设施投融资模式。第二节 国内推广PPP的思路十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”和2013年中央城镇化工作会议“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”的要求，为大力推进政府和社会资本合作开启了政策绿灯，全面推进势所必然。启动之初，有几个关键问题需要加以把握。关键一：处理好三个关系一是处理好“

20、政府与市场”的关系。PPP合作是政府和社会资本建立“伙伴关系”，因此，处理好政府与市场的关系，严格界定“市场的广度和政府的宽度”，是运用PPP需要解决的首要问题。“该由企业做的，要放手交给企业”。社会资本主体负责项目的设计、建设、运营、维护等具体环节，也要承担相应的风险，权责对等，政府要树立符合市场经济要求的“契约精神”，不干预项目的建设经营。“该由政府管的，要切实管住管好”。如，政府为保证项目的财务可持续，对项目运营提供的政策支持，包括供货或购买保证等，政府要切实担起责任，履行好职责。同时，对于供水、供电等公共产品，由于使用具有“刚性”，消费者很难在产品质量下降时“用脚投票”，这就需要政府加

21、强监督，对项目服务效率进行监控，确保社会总体福利的最大化。同时，政府还要建立“政策调整机制”，在特许经营期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督，强化合作，使社会资本“盈利但不暴利”，这也是提高项目运作透明度的要求。二是处理好“当前与长远”的关系。在PPP模式下，特许经营期限很长，少则10年、多则30年甚至更长。这就要求政府和社会资本，都要从长远视角看待项目投入和产出，既要算好“眼前账”，也要算好“长远账”。对社会资本来说，如果过度压低建造成本，那么后续的运营维护成本就会“拉高”，项目总成本反而上升。政府部门也是如此，虽然可以缓解当期财政压力，但如果提供了

22、过高的补贴承诺，就会增加未来支出压力，加大债务风险。例如，20世纪后期，印尼、马来西亚、泰国等国家开展了一些公私合作项目，产生了大规模或有负债，正是这些或有负债，加剧了亚洲金融危机。三是处理好“传统与创新”的关系。在公共领域引入PPP模式，是政府投融资模式的创新，但这并不意味着对传统的政府投资模式的全盘摒弃。尤其在我国现阶段，这种合作模式的法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”。参考国外做法，在推广起步阶段，对于一些经济基础较好的地区，可积极运用PPP，对于一些经济欠发达地区，还要小步试点、稳步推进。关键二：坚持好四个原

23、则一是坚持理论与实践相结合原则，大力推动制度创新。从长远看，推广运用PPP不仅仅是创新投融资模式，更重要的是通过体制机制创新，不断提高社会公共服务质量和水平，更好地促进经济发展、社会进步和民生改善。实践中要高度重视制度设计和制度创新，遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的原则，不断总结经验教训，逐步形成有利于PPP模式发展的长期制度性安排，建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境。目前，国际国内关于PPP的理论很多，要结合实际、广泛借鉴、比较研判、指导实践，做到设计先行、论证严密、扎实推进、确保实效。二是坚持科学决策原则，确保项目“物有所值”。在PPP项目的选择上，要进行充分的项目评估

24、，比较PPP模式与传统的政府直接建设运营方式的优劣，提高项目规划和决策的科学性。从国际经验看，公私合作大多采用“物有所值”（Value for Money，VFM）评价方法。PPP实施可积极借鉴“物有所值”评价方法，在项目选择时进行全面评估，对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注定价机制、风险分担、产出质量、运营成本、财政承诺等要素。三是坚持激励相容原则，激发社会资本活力和效率。PPP模式对社会资本的管理、执行和融资能力有较高要求，需要以激励约束机制为核心，以收益分配制度和绩效考核制度为手段，充分调动社会资本参与PPP项目的积极性。一方面，要通过建立动态调

25、整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期;另一方面，要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价，确保项目建设运营达到预期效果。四是坚持公共利益最大化原则，有效平衡经济与社会效益。PPP是全新的公共服务提供方式，既涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续，“度”的把握非常重要。因此，在进行项目设计时，要确保通过PPP模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差

26、的项目，可以考虑适度给予财政补贴。同时，要有效行使监督管理权，对社会资本的行为进行有效制约，切实维护好公众利益。关键三：明确三个操作问题第一，研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库。一般而言，PPP模式通常适用于价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、有长期稳定需求的项目，如污水处理、垃圾处理、保障房建设等。从国际上看，澳大利亚等国政府会定期发布PPP项目清单，供社会资本选择。借鉴国际经验，结合新型城镇化建设需求和区域发展规划，明确辖区内适宜采用PPP模式建设的行业及项目类型，对当地拟建项目进行一下梳理，筛选建立项目储备库，并通过政府采购信息平台定期公布项目规划、准备进度

27、、采购需求等信息。此外，对于已有的基础设施项目，也可以研究转换成PPP的运作模式，这样既减少了社会资本的“绿地”开发风险，政府也可以提前回笼资金，有能力开发更多的“绿地”项目。可对政府平台融资建设的存量项目进行全面梳理，对其中具备条件的项目研究转换成PPP模式，探索通过发挥PPP模式的比较优势吸引社会资本参与运营，解决一些地方政府性债务“高企”的问题。第二，研究明确“如何管理”的问题，建立健全PPP法律体系。PPP项目的运作周期长，往往一个项目做下来，政府“班子”已经换了好几届，单靠政府承诺难以解除社会资本的“后顾之忧”，需要相应的法律法规作为保障。同时，PPP项目法律关系复杂，各环节都会涉及

28、不同领域的法律问题。因此，推广PPP模式必须法规先行，中央层面要研究制订公私合作的总则性法律法规，地方层面也应研究建立区域性的公私合作法规体系。PPP模式要求政府要具有契约意识，合作双方应按照“利益共享、风险共担”的原则订立“经济性”合同，明确双方的权利、责任和义务，通过合同条款而不是“行政权力”来约束政企双方的行为。因此，要积极探索形成标准化的PPP项目合同，制定包括项目协议、股东协议、融资协议、施工协议、服务协议等在内的一系列标准化文本，明确项目的性能和绩效要求、付款机制、调整机制、争议解决程序、中止条款等合同关键条款，并根据具体合同因地制宜地细化完善。第三，研究明确“怎样支持”的问题，营

29、造良好的PPP运作环境。PPP在我国还处于起步阶段，如何把各方的积极性都调动起来，还需要政府营造一个良好的环境。例如，要考虑制定利用PPP的长期规划，保证政策的连续性和稳定性，力争“一张蓝图画到底”，增强和稳定社会资本的投资预期。再如，PPP涉及面广、关系复杂、专业性强，多数发达国家政府均设立了负责推进PPP项目的专门机构。借鉴国际经验，为避免多头管理带来的职能交叉和相互推诿等问题，可研究建立PPP管理机构，履行宣传、培训、政策制订、信息管理、业务指导、财政风险防范、监督考核、争议化解等职责，以有效的组织机构推进PPP模式规范有序发展。 总之，PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺

30、履约”。因此，政府首先要树立符合市场经济要求的“契约精神”，还要致力于创造法律体系健全、管理体系有效、项目评估体系完善、风险分担机制合理、利益分配机制动态等优良的环境要素；同时还需要提升自身管理能力，培养项目执行人在准备、开发和管理PPP项目方面较强的实际操作能力。第三章PPP项目的实施PPP项目的实施，覆盖了从最初识别候选项目到合同管理的“全生命周期”，不同阶段的工作目标和实施要点差异巨大，系统性、专业性和技术性很强，参照世界银行和亚洲开发银行关于PPP项目的操作指南，本章概要介绍PPP项目的实施流程和各个阶段操作要领。通常来说，开发PPP项目的全过程分为以下阶段：第一阶段：项目的发起和筛选

31、。这是项目的初级阶段，在这个阶段的筛选结果通常是一个大的方向，因为预算有限，得到的信息并不全面。第二阶段：候选项目的发展和评估。项目通常会先进行部分的评估和构建，然后再进行全面结构化地评估，以此作为是否进行PPP项目的评判依据。第三阶段：准备PPP合同草稿。即用适当的法律用语，进一步精炼合作架构并描述细节。第四阶段：PPP交易管理。通过精准的项目设计和规范执行的采购，实现PPP物有所值目标。其中包括市场营销、投标人资格审查、邀请和评估建议书、投标过程中与投标人的互动、识别和最终确定与中标人的合同等。第五阶段：执行合同。这是PPP最终和最长的“阶段”整个项目的生命周期内的合同管理。以上各阶段实施

32、内容将在下面分小结阐述。第一节 PPP的项目识别项目识别阶段的目的是在项目筛选的早期过程中，在有限信息的条件下，选择最有可能实施成功的PPP项目。此阶段的成果通常是PPP项目计划的初步评估。一、项目起源PPP项目的发起，首先有赖于政府将PPP合作的理念融合到公共部门的规划和项目选择过程中，并使相关责任人意识到公私合作对各自部门的意义。之后，其可能的来源将包括：公共部门规划过程；基础设施缺口分析；政策驱动型项目选择等。此外，考虑哪些领域可能带来最大价值，如，改善绩效不佳的行业等，也可以作为项目来源。二、候选项目的筛选不是所有侯选项目都适宜PPP方式，因此，需要对PPP项目定义评判标准，以此筛选，

33、确保项目满足进入下一个发展阶段的要求。其标准通常包括保证项目技术和经济上的可行性，包括判断它是否具有商业可行性，PPP模式是否会带来更大的经济效益，以及资金是否有保障。第二节 评估PPP项目项目被评估之前首先应该被定义，即必须明确项目设计草案、技术、产出、服务对象、预计资金、运营维护成本以及其他任何预期收益等。在此基础上，需判断该项目是否具有开发意义以及是否可以作为PPP项目来实施，对以下4个关键问题的回答，通常就是“评估标准”，以此决定项目是否具有开发价值。一、项目的可行性和经济可行性项目是否有可行的意义，不论作为PPP项目实施或通过传统的公共部门采购模式，首先需要确认项目是政策重点，符合产

34、业和基础设施计划；然后进行可行性研究，包括技术、法律、环境和社会可持续；再进行经济评估，检查项目成本效益是否合理，是否能以最低成本的方式来为客户提供预期收益。一般来说，项目的经济成本是与财务成本一致的，可是某些情况下其他的非市场成本，如环境损害，也需要被考虑到成本中。经济利益在此作为衡量项目提供给公众价值的尺子。项目收入一般会达到经济效益的下界估值，但是某些项目外溢的经济效益将远远高于项目收入。例如，从交通改善带来的好处可能超过高速公路通行费；即使学校没有收费，对一所学校的教育投入所产生的价值也将在改善上学儿童的生活和前途方面得以充分体现。经济可行性分析也包括“经济效益”的分析，确定项目是否是

35、通过成本最低的方式实现预期收益。二、商业可行性在确定项目可行性后，下一步需要考虑的是如果将项目构造成公私合作模式，项目是否仍能对市场保持吸引力。一般来说，如果项目具有良好的财务回报并且只需要私营方承担合理范围内的风险，私营方就会认为项目具有商业吸引力，这将在招标过程得到反映。评估回报通常涉及财务分析，即建立个项目的财务模型，检验项目现金流、回报和财务稳健性。三、项目的性价比即PPP模式相比其它选择是否能为某个项目带来更大的价值。包括与公共采购或其他公私合作结构相比较，以检查PPP是否提供了最好的价值。通常，对于政府付费PPP项目，费用由政府支付，具有足够的确定性，由公共部门实施也是一个务实选择

36、。而对于使用者付费PPP项目，如果只有在竞争者提交了标书后才能通过相互比较看出PPP方案的价值，此时采用PPP模式已是“开弓没有回头箭”，比较由市场投资人还是由公共部门实施项目已没有意义。但是，即使是使用者付费PPP项目，政府仍需对资源如何配置或放弃一些权利的机会成本等作出重要决定。例如，收费道路特许经营的转让将增加政府机会成本：收费收入作为一种税费，本应归政府而不是市场特许权经营者，或高速公路的土地权也应归相关政府部门开发。此外，政府部门对最低使用量的担保所形成的“或有债务”也是潜在的成本。这些都是重要的影响因素。四、财政责任一个拟议项目尽管经济可行、性价比合意且可实现，对政府来说仍需要考虑

37、财政负担能力问题，包括“直接的”和“有条件的”两项内容：（一）直接承诺财政成本。包括前期注资或定期的政府付款。主要类型有：1.前期“可行性缺口”款项，如可依据建设进度分期付款，或在股权投资活动中采用的预付资金补贴。2.可用性付款，即在项目的生命周期中对符合合同规定质量条件的可用服务或资产所发生的定期付款或补贴。这种付款方式可根据其与绩效挂钩的奖金或罚款进行调整。3.影子收费或基于结果的付款，即按照接收的服务或用户的数量而支付的款项或补贴。例如，按照在收费公路上行驶的公里数付款。（二）或有负债成本。对于精心设计的PPP来说，这项成本的出现，是因为在项目中，有些风险更适宜由政府承担。主要类型有：1

38、.特定的风险变量担保，即当特定的风险变量偏离合同规定的水平时，政府需向私人部门补偿收入损失的协议。相关的风险应由政府和私营企业共同承担。例如，可能政府向私营企业保证需求能够维持在一个特定的水平上，或汇率会保持在一定的范围内波动。2.赔偿条款，如政府就确定的、特定的、不可保险的不可抗力事件对私营部门造成的损坏或损失作出的赔偿承诺。3.终止付款承诺，当因公共部门或私营部门违约，合同被终止时赔付金额的承诺，付款金额取决于具体违约的情况。4.债务担保或其他增信措施偿还部分或全部用于项目融资债务的承诺。第三节 构建PPP合作项目“构建PPP合作项目”是指在一个具体的PPP合同下给各利益方分配和定义各自的

39、职责、权利和风险，目的是使之满足项目评估标准，即技术可行、经济可行、商业可行、财政负责，并且物有所值。但是该合同通常以迭代反复的方式形成，而不是直接起草一份详细的最终合同。一、构建流程流程起点是制定初步项目概念和主要商业条款，勾勒项目产出的大概轮廓，明确各方承担的责任和风险，以及向私营方的付款方式。其中，项目概念是出发点，即该项目的物理轮廓、技术运用、产出服务以及服务对象，这些内容往往是在决定是否实施该项目前就已经制定好的。关键的商业条款必须足够详尽，从而使私营企业能够在投入资源前进行充分评估。在操作实践中，PPP项目构建与PPP评估是以并行和迭代方式推进的。可行性研究的信息和经济可行性分析是

40、形成PPP结构的决策依据，如，识别关键的技术风险，并提供需求预测和用户的付款意愿。同时，PPP项目的构建可以与商业可行性、承担能力和性价比分析的结果结合，在必要时调整风险分配。二、构建要点（一）风险识别构建PPP合作的第一步常常是把所有与项目相关的风险放入一个被称为“风险登记册”的列表中。执行人需要就此评估和排序。从所有的利益相关者的角度来看，一项“风险”是项目价值中一个不可预测的变量，它产生于一个给定的潜在“风险因素”。例如，“需求风险”是指由于项目实际需求低于(或高于)预期值，造成实际项目价值以及实际项目收入低于(或高于)预期值。PPP风险的不同取决于项目性质和所涉及的资产和服务。常见类型

41、有：场地、设计施工调试、经营、需求和其他商业风险、监管、法律框架变化、发起人（或违约）风险、经济或资金、不可抗力、资产所有权等。（二）风险分摊在PPP模式背景下，风险分摊是指判断每一个风险因素导致的项目结果的变化，最后应由合作合同中的哪一方承担费用(或获得收益)。风险分摊的好处，一是鼓励各方做好风险管理，从而提高项目效益或降低成本；二是降低项目整体风险成本，通过“保险方”规避他们并不愿意承担的风险。有效分摊项目风险是PPP项目取得较好经济效益的一个主要途径。风险分摊的中心原则是风险应分摊给最能处理风险的一方。通常考虑的因素：一是能够最好地控制风险发生的可能性。如，私营方通常负责项目建设，因为它

42、们在这个领域最专业，这也意味着要承担成本超预算和工期延误的风险。二是能够最好地控制风险对项目结果的影响。如，虽然地震不可控，但如果私营方负责设计，可以利用技术来减少可能的损失。三是能够以最低的成本承担风险。（三）风险分摊转化为合同结构一旦风险分摊确定，就可以转化为详细合同固定下来，但应注意责任、权利和风险的捆绑分配，即分配到风险的一方也应被赋予对风险进行决策的权利和义务。同时，另一些关键因素，如付款机制也应考虑在内。 第四节 设计PPP合同PPP合作合同是建立伙伴关系的核心，它定义双方关系、各自的权利和义务、分摊风险、提供应变机制。一、合同框架在实践中，合同可以包含一个以上的文件，内容主要由三

43、个方面组成，一是基础交易合同体系，侧重于解决商务层面事宜；二是融资合同体系，侧重于安排资金、资本层面事宜；三是协调机制，侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜。具体包括：（一）基础交易合同体系。按照项目商务架构，可以划分为如下几个子体系。其一，项目建设相关合同。PPP项目前期，通常由公共部门充任的项目发起人，联合私人部门合作方，对项目发起和组织事宜进行谈判磋商，明确各方行动指南和职责分工，其合同文本成果通常为MOU（合作备忘录）和Route Map(路线图)。由于项目EPC（设计、采购和建设）事项不一定由PPP框架下的项目实质合作方进行，通常外包处理，加之与项目建设施工相关的经济、技术可行

44、性论证以及环境社会影响评估事项绝大多数对外委托给独立第三方，这样就形成了工程合同、委托协议等法律文本。其二，项目运营管理相关合同。如果项目公司仅是一个资本平台，运营管理由专门的项目管理公司来承担，这类合同会由项目公司和项目管理主体签订。否则，相关契约通常会以项目公司章程形式体现。在内容上，通常涉及项目运行和经营管理，以及资产的管理和使用事项，对项目资产使用范围和期限、运营管理和后期投入等进行规范约束。其三，供应合同及产品销售合同。PPP项目不但要通过产品销售实现预期利润，从而有效吸引社会资本参与，同时必须保证公共产品和服务的持续有效提供。供应合同主要保障的是能源或原材料等基础投入品供应的稳定性

45、。项目产品销售合同的核心，一是交易价格，重点关注价格锁定程度，主要体现为阶梯价格或价格调整机制的确定；二是交易数量，重点关注产品的买方接收数量和结算数量的确定，一般有按照实际提供量、实际消费量或固定上限结算，以及Take or Pay（照付不议）等结算方式。（二）融资合同体系。这是PPP模式中政府和社会资本合作关系的本质体现。通常，PPP项目通过设立SPV（特殊目的实体）作为资金和资本整合的平台，因此SPV设立文件是融资合同体系的骨架。尤其是SPV章程和股东间协议，会在明确项目资产边界、协调股东权益和构建项目公司决策机制等方面起到核心作用。此外，项目融资往往会涉及贷款、债券发行和融资租赁等债权

46、性质协议，根据不同的债务融资方式，会包含诸多一般性融资条款，其核心内容是资金价格、融资前提条件和放、还款安排。为保障资金安全，项目融资中通常会基于债权人或股权人利益，以及合理规避风险的需求，设置从属于股权和债务融资协议的抵、质押或担保措施，购买财产保险和信用保险，担保协议和保单条款的主干则是风险覆盖范围、受益人及赔付条件。为了有效配置追索、保全乃至债务重组、破产清算等事项中的债权人表决权，并在债权人间平衡保险和担保权益，对包括PPP在内的多数项目融资而言，债权人间协议是必不可少的。（三）特许权协议。这是PPP合作模式中协调机制的核心。赋予特许权是PPP模式能够有效吸引私人资本并成功运行的关键。

47、一般情况下，特许权取得形式可被划分为协议授予和立法授予两种。特许权协议在法律性质上包括几个大类：一是特许经营权。此种情况下，经营权管理部门赋予项目公司使用特定公共资源，或在某一领域或地区经营特许业务的权利。特权经营权配置可以是排他型的，也可以是准入型的，但事实上均是对项目收益的保障。二是渠道许可。包括对特定原料或技术的使用许可，以及对产品销售特定渠道的许可。如果项目公司获得必备原材料或技术，以及销售产品均完全通过市场竞争实现，不但会遇到稀缺性的限制，往往也会面临法律限制。尤其是当PPP项目的原材料及技术、产品销售渠道由公共部门垄断管理的情况下，渠道许可成为对特许经营权必不可少的补充，甚至成为特

48、许经营权实现价值的前提。三是经济性优惠政策。通常采取税收优惠、公共事业收费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式，也可以附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支持政策。此外，PPP协调机制还有一个重要组成部分就是程序性文本，用来解决程序性事项，一般不涉及实体权益的分配。这些文本主要包括法律适用相关规定、仲裁条款、解续约程序条款、争端解决机制和再谈判条款等内容。二、合同设计就一个具体的PPP合同而言，其设计应包含以下内容：（一）绩效要求针对提供的资产和服务的质量和数量，合同中应明确指出对私营方的要求。例如，规定道路的维修标准，或规定服务质量标准以及直接面向用户的公共事业服务的关联扩展目标，对资产

49、或服务的绩效指标和目标通常在合作协议的附件中规定。此外，PPP模式的个重要特点是绩效，是通过规定产出规范(如路面质量)而不是投入规范(如铺路物料和设计)来制定的。这使得私营公司在应对要求时需要具有较强的创新能力。PPP合同应注明下列内容：1.明确绩效目标或产出要求。绩效目标应该是明确、可衡量、可实现、现实和及时的。2.绩效如何监控即哪些是必须收集的信息、由谁(收集)、报告给谁。3.公共方接管权，在某些明确界定的情形下公共方可取得对特许经营权的控制。在PPP项目提供服务的能力受到威胁或损害的时候，如果公共方接管后可更好处理，则可以启用接管机制来处理该问题，如紧急环境、健康和安全问题等。（二）付款

50、机制付款机制定义了私营方如何在PPP模式中获得报酬，而通过调整支出来反映绩效或风险因素也是在PPP合同中建立激励和风险分摊的重要手段。PPP付款机制的基本要素包括：1.使用者付费，即由私营方直接向服务使用者收取。2.政府付款，即由政府向提供服务或资产的私营方付费。3.奖金或罚金。如果未达成某些特定的产出或标准，政府要对私营方扣减付款或在私营方可付款的范围内处以罚金；相反，如果达到了指定的产出，政府则予以私营方相应的奖金。（三）调整机制PPP项目是长期的，而且往往是有风险的、复杂的。这意味着PPP合同是不完备的，并不能完全明确所有未来的可能性。因此，合同需要具有充分的灵活性，尽量在合同范围之内，

51、能对变化的情况加以处理，而不是重新进行合同谈判或终止合同。调整机制的目标是制定一个明确的流程和变化的界限以处理如下问题：1.费率、付款规则或公式的变更。费率或付款往往是由公式来规定的，允许根据通胀等因素来进行常规的调整。在PPP合同中也可以建立审查这些公式的机制是否在特殊情况下(如特定的诱因)做出周期性或一次性的改变。2.再融资。在实施PPP过程中，项目风险状况或资本市场的变更可能意味着企业可以以更有利的条款来替换或重新磋商其原有债务。许多PPP合同都列出了关于决定和分享再融资所得收益的条款。3.服务要求的变更。缔约各方很难准确预测在合同期间的服务需求。合同通常规定了一些方法来应对服务要求的变

52、化，以应对不断变化的情况以及不断变化的技术。（四）争议解决机制因为筹备PPP项目具有长期性和复杂性，合同往往也是不完备的，这就会出现解释上的分歧，从而引起争议。明确的争议解决程序将有助于快速有效地解决纠纷，同时也不会中断服务，从而减少因公私双方纠纷而导致的合同破裂的风险。（五）终止条款多数PPP合作合同有既定的期限。合同通常应规定终止日期及合同关闭和资产交接安排。同时还应规定合同提早终止的情况以及每种情况下合同终止的后果。第五节 管理PPP项目交易政府在建构、评估和详细编制PPP合同之后，选定执行PPP的私方，为拟议项目提供健全的技术解决方案并为政府和用户提供物有所值的服务。选择私方时，应采用

53、具有竞争性的、高效并透明的选拨程序。通常分为5个步骤：1.确定采购策略，包括确定PPP承包商的选拔程序和标准。可选用采购法或公私合作法（如有的话）中采购策略的某些要素，也可根据每个具体项目进行个别确定。2.在市场上宣传拟议的PPP项目，激发潜在投标人(以及潜在贷款人和分包商)的兴趣。3.审查投标人的资质，选择合格的投标人。在要求提交建议书之前，可单独将审查投标人资质、选择合格的投标人作为一个独立的步骤执行；也可以将其纳入投标过程，作为其中的一部分进行。4.管理投标过程，包括编制和发布征求建议书、在投标人编制建议书时与投标人接洽、评估收到的投标书并选出最理想的投标人等。5.落实PPP合同，确保满

54、足所有条件以保证合同的有效性并完成融资，进而获得政府监督机构对合同的最终批准。第六节 管理PPP合同PPP合同的管理涉及PPP合同的监督与执行以及公私双方的关系管理。合同管理跨越PPP协议的整个有效期，从合同生效之日开始到合同结束之日终结。因此，合同期限长、复杂度高，且不尽完善，不可能规定所有情景下的要求和规章。所以，合同管理目的应旨在确保：1.能够按照合同的规定，持续提供高标准的服务，同时进行相应的奖惩；2.在实践中维持合同职责和风险分配，并对政府职责和风险进行有效管理；3.及时发现外部环境的变化(风险和机会)并采取有效行动。具体内容包括：一、建立合同管理结构建立合同管理结构是指确定政府内部

55、合同管理的责任以及处理与私方关系的方法。包括在执行机构内指定PPP项目的合同经理(或管理小组)，同时规定政府内其他方在PPP项目管理中的职责。政府需明确合同经理在何种情况下享有自主权和自由裁量权；在何种情况下，需向其他机构咨询或征求同意。同时，还需要针对与私方的关系，建立沟通和合同管理规则。一般来说，执行机构将承担合同管理的主要责任，通常由指定的PPP合同经理承担。合同经理是所有PPP项目相关事宜的政府内部主要联络人。政府内部其他机构也可在合同管理中起作用，这些机构通常与招标单位合作，如行业监管机构，就是具体负责监督向公众提供直接服务的公司的服务标准以及管理费率的变化。二、监控和管理PPP项目

56、的交付以及实施过程中的风险为了实现PPP项目的资金价值，政府需要确保根据计划来落实职责和分配风险。在合同的有效期内，合同经理需要监控私方对合同的履行情况，并确保实施了相应的奖惩措施。同时，合同经理也应当监控和确保政府履行了合同内的职责，并根据形势变化，采取有效措施降低风险。这一过程中采取的实际行动将随着实施阶段的变化而变化，即贯穿于项目设计阶段、施工阶段、实施阶段和项目结束阶段，具体内容如下：（一）对服务表现及合同履行情况的监督与执行执行机构必须监督执行结果和服务标准，以确保私方履行其在合作项目下的义务。这种监督主要是针对合同中所制定的绩效指标进行，一般不涉及具体的施工措施。监督监控通常是合同

57、经理与管理团队的职责，如果合作项目所在行业是被监管的行业，那么行业监管机构也可能承担部分或全部监督职责。（二）对政府职责及风险的监督与管理为了确保PPP合同的良好履行以及优质服务的持续提供，应当对政府所承担的职责以及相应的风险进行监督与管理。执行机构通常使用“风险管理计划”作为监督与管理的核心工具。风险管理计划列出各类风险、政府所承担或分担的相关职责，以及可能会破坏PPP项目持续性及导致违约风险或者不佳表现的事项。对于各类风险，风险管理计划还应确定监督风险所需的信息以及可采取的降低风险或其影响的行动。风险管理计划应当在合同执行之前，由合同经理制定，并在整个合同期限内作为一项对策与指南使用。合同

58、经理通常从私方收集相关的风险监督信息以及相关的外部信息（如经济形势），定期对风险管理计划进行更新。三、变更的处理在一个典型PPP合同期限内(1030年)，合同签署时所不能预测的事情会不可避免的发生。各方也有可能就如何解读合同或确定双方是否已按约定履约产生争议，某些情况下，这种争执甚至会导致合同提前终止。此类风险不可避免但是可以采取相应措施解决。如在问题刚刚出现时，成立专家团队，迅速采取有效措施化解或降低风险；在合同中明确争议解决机制，通过仲裁，寻求双赢的解决方案，并考虑公众利益以及私方的选择。四、合同到期与资产移交PPP合同管理的最后一个步骤是管理合同期末的资产和业务的移交，移交方法应在合同中定义清楚。PPP合同设