试论公开招标是PPP项目实施的有效途径

1、试论公开招标是ppp项目实施的有效途径12020 年 4 月 19 日ppp模式在国家体育场（鸟巢）项目的应用分析试论公开招标是 ppp项目实施的有效途径-03-03引言随着国务院关于投资体制改革的决定、关于加强城市基础设施建设的意见及关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见等文件颁布实施，中国市政公用事业改革进一步深化。当前中国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题，推广ppp 模式尤为重要。党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出：在自然垄断行业实行政企分开，特许经营改革；允许社会资本经过特许经营等方式，参与城市

2、基础设施投资、建设、运营；推广政府购买服务；大力发展混合制经济。国务院已推出80 个 ppp示范项目，面向社会公开招标，鼓励社会资本，以合资、独资、特许经营等方式参与，要求把这80 个 ppp项目建成社会资本参与的样板工程；指出各地政府要积极筹备更多的 ppp 项目。在财政部召开的全国ppp 专题会上，财政部对ppp作了系统部署，财政部作为ppp 的第一责任部门，正大力推广ppp。国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业，自起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵文档仅供参考，不当之处，请联系改正。盖各行各业，业绩居业界首位，仅ppp 项目就完成了200 余项。其中，

3、国家体育场（鸟巢）是中国首个采取公开招标的ppp 项目，也是中国相当成功的大型ppp 项目案例，当前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位，牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。本文结合国家体育场（鸟巢）ppp 项目，就当前推广ppp 模式的意义及如何应用进行研究探讨。一、城镇化面临的问题党的十八届三中全会决定要求：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于 3 月印发国家新型城镇化规划 ( 2020 年)指出，走中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社

4、会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。可是，新型城镇化需要大量资金投入，而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。1.地方债的形成中华人民共和国预算法已于8 月 31 日修订，并将于1 月 1日开始施行。修订后的预算法稍微放开了地方政府举债的限制，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，能够在国务院确定的限额内，经过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，“除前款规定外，地方政府32020 年 4 月 19 日文档仅供参考，不当之处，请联系改正。及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前，依据自1995 年开始实施的预算法，地方政府各级预算不

5、列赤字。为了进行地方建设，在经济高速发展的十年时间里，地方政府经过组建各类地方融资平台筹集资金，形成了大量的地方政府债。具体原因如下：一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地，一方面房地产调控带来财政减收；另一方面保障和改进民生，特别是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升，财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力，举债度日。二是计划经济观念影响。长期计划经济影响，许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段，对于政府指导干预经济运行细节情有独钟，频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预，破坏了市场规律，造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展

6、模式。同时，误解公有制为主导，认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有，融资平台和银行都是公有。政府认为“不怕还不了”；银行认为“不怕政府不还”。特别是 实行经济刺激计划后，由于取消了贷款数额限制，银行争抢政府项目，造成相当部分银行信贷资金“财政化”。三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会，地主情结根深蒂固。表现在个人上，重积累、轻享受，省吃节用、买田置地、建42020 年 4 月 19 日文档仅供参考，不当之处，请联系改正。楼盖房；表现在政府上，重投资、轻消费，经济发展依赖投资拉动而不是消费增长，为了建设不惜到处举债。四是监管缺位。分税制改革后，中央财政大量资金经过专项转移支付划拨

7、地方，出现了配套资金“相互钓鱼”现象，地方为了拿到中央专项转移支付资金，申报项目时承诺无法承担的配套资金，只能靠举债配套。另外，以gdp 为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”，“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。2城镇化建设的紧迫性当前中国实际城镇化率并不高，由于软件硬件配套不完善，名义上是超过50%，实际上只有40%。 2020 年要达到中央要求的60%，由此带来的投资需求将超过40 万亿元。加上当前已形成了大量的地方债，旧债要还，新债要举，资金缺口非常大。亚行、世行一直倡导ppp模式，中央层面正在加速ppp模式立法进程，国家发展改革委报请国务院推出80 个

8、ppp示范项目，财政部正大力推动ppp 模式，地方政府对ppp 更是高度关注，北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备ppp 项目。因此，ppp模式未来大有可为。二、推广ppp模式的意义党的十八届三中全会指出：推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府经过发债等多种方式52020 年 4 月 19 日文档仅供参考，不当之处，请联系改正。拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本经过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前，创新城镇化投融资体制，大力推广 ppp模式，具有十分重要的意义。1 ppp涵义ppp即英文“ public private partnership”的缩写，译为“公共私营合作制”。ppp 模式一般被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的 ppp 包括 bot、boo、tot、pfi 等模式， ppp 的核心是收益和风险的兼顾，即收益和风险共担，缺一不可。狭义的 ppp 模式一般是指政府与私人部门组成特殊目的机构 (spv)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。2.ppp在全球应用ppp 最早在19 世纪的西方铁路建设