通航管理人员2007年赴德培训报告

1、交通部海事局赴德国水上通航安全管理培训团考察报告为了学习当今德国先进的水上通航安全管理体系， 借鉴德国一流 的水上通航运行体制和管理模式， 进一步提高我国海事管理人员的整 体素质，争取“十一五”期间我国的海事综合管理水平达到发达国家 管理水平。 2007年 9月9日 9月29日交通部海事局组成德国水上通航 安全管理培训团， 赴德国进行了为期 21天的培训学习， 培训团由交通 部海事局、中国海上搜救中心以及全国 14个直属海事局等单位的工作 人员共 20人组成。本次培训学习的主要内容和目的是： 1. 学习德国沿海及内河水域 通航安全管理等法律、 法规和制度；2.了解德国沿海和内河管理体系； 3.

2、 了解德国船舶交通管理系统(VTS人员资质、运行体制、运行管 理模式等；4.了解德国沿海及内河水上巡逻基本情况； 5.学习德国水 上航行安全信息管理机制； 6. 学习德国水上油污应急和人员搜寻救助 的管理体系和运作模式。培训团在德国期间的培训活动安排主要由汉堡港口培训学院负 责，并且德国方面还按照我们的培训计划先后安排培训团赴汉堡港(Hamburg、汉诺威港(Hannover)、罗斯托克港(Rostock)、不来 梅港 (Bremen) 、 库克 斯 克 港 (Cuxhaven) 、 奥 斯 纳不 鲁 克 港 (Osnabruck) 、明斯特港 (Munster) 、杜伊斯堡港 (Duisbu

3、rg) 以及莱茵 河、易北河、维斯河、基尔运河、中部运河等进行实地考察学习。尽管德国和我国的社会制度不同， 文化背景、 价值观念和生活方 式有着很大的差异， 地方政府部门的设臵及职能情况也不相同， 但德 国水上通航安全管理的一些做法和经验， 对完善我国水上通航管理的 法制化、规范化和国际化，加快海事综合管理水平，有极大的启发和 借鉴作用。现将培训情况报告如下：一、德国水上交通基本情况德国境内河流众多， 其内河航运在欧洲占有举足轻重的地位， 是 世界上内河航运最发达的国家之一。 2006年，德国境内内河河道总长 约7000km其中约5000kmi可通航河道，主要河流有全长865km勺莱 茵河（德

4、国境内部分）、全长700km勺易北河、全长524km勺美因河等， 由著名勺基尔运河、 中部运河等大大小小人工运河把这些河流汇接在 一起，四通八达， 形成发达勺德国内陆水上交通运输网络。全德国境 内共有 99个内陆港口， 2006 年港口货物吞吐量高达 2.4 亿吨， 2006 年船运货物占德国总货运吞吐量勺 11。德国内河航道多按照5A标准等级进行设臵，其内河航运作为一种 经济、清洁勺运输方式，同时也作为国家勺一种资源，始终得到联邦 政府勺政策保护。 联邦政府为了促进内河航运业勺健康发展， 采取了 一系列扶持政策， 如联邦政府规定在莱茵河国际航道上航行勺船舶不 需纳税，只有使用人工运河和过船闸

5、勺船舶才需向政府交纳运河使用 税和过闸费。为了提高本国内河航运与邻国勺竞争力， 联邦政府还鼓 励并资助船东更新建造了标准化勺内河运输船舶， 因此，目前德国内 河河道上航行勺船舶大都是新船， 船舶技术状况良好， 航行莱茵河勺 船舶均配有VHF雷达、GPS AIS等先进的导助航设备。同时，联邦 政府在其内河实施了船舶报告制， 所有通航在内河航道的船舶在进入 其报告区域内的起始报告线时通过 VHF传真、电邮等有效手段向该 区域的船报中心报告船舶动态， 该船报中心自动将该船动态信息向该 船所经过的其他船报中心通报。 联邦政府还规定， 1000总吨以上所有 船舶在河道、 港口通航实行强制引航， 但载运危

6、险品或者爆炸物品的 船舶，不论级别都实行强制引航。二、德国水上交通安全监督管理基本情况尽管德国内河货物运输繁忙， 但其水上交通安全状况良好， 这一 方面有赖于德国内河优良的航道条件， 另一方面也离不开航运管理部 门对其职能的有效履行。（一） 德国内河航运管理职能德国的内河航运管理由联邦政府交通部所属的航道、 航运管理部 门和各州政府所属的水上警察机构共同完成。 德国的航道属联邦所有 并由联邦政府交通部所属航道、航运管理部门（WSV机构来进行管理， 在德国各地下设 7个内陆水道管理局对内河实行分段管理，其职责主 要有以下几个方面： 航道养护； 航运设施的运营； 航道的 改造和新建； 防止航道上船

7、舶通航的各种危险； 船舶航行标志 的布臵和维护； 交通调节和交通控制； 航行工具的技术安全的 许可； 船舶乘员的资格证书的授予；由船舶航行产生的对环境 的有害影响的预防和清除。德国的警察事务属于州权限范围内的事务权。 为精简机构和简化 执法程序， 联邦政府与有航道的各州政府签订委托协议， 将具体实施 水上安全监督管理的职责委托给各州水上警察机构。 根据协议， 其职 责具体如下： 不迟延地调查船舶交通危险、 采取对应的预防措施； 检查有关船舶交通安全和便利法规的遵守情况； 检查船舶证书 及在水上航行工具上的船员和引航员的资格证书。（二）德国水上交通安全监督管理职能特点从以上可以看出， 德国内河航

8、运管理职能分为两部分， 第一部分 是对航道及有关航道设施的建设和维护， 属建设性职能； 第二部分是 对航行安全进行规制和管理， 即内河水上交通安全监督管理职能， 属 管理性职能。后者表现出如下特点：1. 航道、航运管理的辅助性职能 在德国内河航运管理两大职能中， 建设性职能为主、 管理性职能 为辅。航道建设和维护的职能是实现水上交通安全的基础和硬件条 件，需要长期和持续地投入， 联邦政府对航运的绝大部分投入用于实 现此项职能。水上交通安全监督管理职能是实现水上交通安全的保障 性职能和软件条件，起辅助性作用。当然，这并不表明此项职能不重 要，而是说用于它的投入相对较少。 从切实发挥航道设施作用的

9、角度 来讲，管理性职能的有效运用更为重要。2. 职能法定，保证实现职能的法律体系 完备德国联邦对内河航运的管理职能以及履行这些职能的机构 由基本法、联邦政府职能法、联邦航道法、联邦内河航运任务法等法 律规定。在联邦航道、航运管理部门履行职能的各个层面和各个方面， 都有相应的法律、法规，这些法律、法规既包括综合性法律文件，也包括调整交通秩序、船舶管理及船员管理的法律文件。3. 将事务性执行性职能委托给警察机构行使制定交通管理法规和船舶管理技术性标准、对船员的资格管理， 以及涉及防止船舶污染和危险品管理中技术性职能由联邦航道、 航运 管理部门履行；对于船舶巡航、船舶事故防止、船舶状态监督、危险 货

10、物运输和装卸作业监督以及水上安全保护和水上交通秩序等带有 事务性和执行性的职能， 由联邦委托给有航道的各州的水上保安警察 机构履行，这一方面节省了联邦航道、航运管理部门的人力和物力， 另一方面也由于警察拥有强制性权力而使水上交通安全的监管和通 航秩序的维护工作能够更有效率地开展。三、德国海上应急处置和海上搜救工作基本情况德国海上应急处臵和海上搜救工作分别由联邦政府交通部航运 管理局所属的德国水上应急中心 （CCM）和隶属交通部的德国海上搜 救中心（DGzRS负责。联邦政府和有航道的各州按照水域管辖划分 颁布了关于应急处臵和搜寻救助的法律法规， 两者之间签订有实施协 议；联邦政府还与相邻的丹麦、

11、荷兰、瑞典、波兰等国家签订并有效 实施了搜救应急合作协议， 按照就近就快原则对海上事故进行应急处 臵和救助。德国水上应急中心（CCM）主要工作任务：水上交通管理； 德国领海以内所有水域危机管理； 水上医疗救助应急； 水上油污 应急处理；公共关系处理。德国海上搜救中心（DGzRS主要工作任务：搜寻救助海上遇险人员；海上医疗救助；海上船舶消防；实施海上船舶紧急拖 带；为中央应急机构提供灾难应急帮助。联邦政府在其沿海配布了 30艘的多功能船、20艘大型救助船、 41 艘小型救助艇， 具体实施应急处臵和搜寻救助任务， 其中大型多功能 拖轮具有消防功能；同时还配布了 2架救助飞机（由军方负责维护管 理）

12、，辅以军方与联邦警察的飞机实施空中救援任务；沿海岸设有 12 个应急处臵点， 56个救助站， 由志愿者协会承担应急处臵点和救助站 的工作任务，搜救机构借用联邦海军的训练设施对海上搜救志愿者进 行有效训练。德国海上搜救中心（ DGzR）S 的资金主要来源社会机构和私人的 捐助， 2006年其经费高达 3200万欧元，其中 15用于日常运行， 85 用于救助。德国平均每年举办 120次的各种类型搜救演习，其中实船 演习高达 70次左右，每年举办两次国际联合搜救演习。三、中德水上交通安全管理的各自特点与比较中国与德国都是|M0成员国，管辖的水域都有河有海，但由于各 自政体和历时的不同， 结合辖区内部

13、及周边水域实际， 双方在水上交 通安全管理方面具有各自的特点和存在一定的差异。从大的方面来讲，主要表现在以下二个方面： 一是管理理念的差异 。从 Hamburg到 Hannover、Brunsb u ttel、Rostock、Bremen Osnabr ii ck、Mu nster、Duisburg，从海上安全通信到 VTS中心、巡航与搜 救、海图管理、应急管理、事故调查与处理，在每一个港口的培训、 考察与交流过程中， 德国同行们讲的都是如何做好服务， 也就是联邦 政府如何为州做好服务， 州如何为市做好服务， 市如何为港口做好服 务，大家如何共同为航运公司、船舶做好服务，从来没提到管理的字 眼

14、；而我们国内却一直强调的是管理，即上级如何管好下级，主管部 门如何管好行政相对人。虽然近年来我国也逐步将服务推向了前台， 交通部也提出了“三个服务”的理念，但各级部门在各个层次的实际 行动上还是存在一定的距离。二是管理重点的差异 。德国的水域同样有河有海， 沿海和内河的管理是平衡发展、 同步 发展，且法律、法规的制定对进出德国辖区水域的所有船舶一视同仁， 对本国籍船舶和外国籍船舶具有同等的约束力， 能将国内管理与国际 管理进行较好的融合； 而我国现行的管理重点却是沿海重于内河， 内 河的管理与发展相对不平衡， 国内问题明显重于国际问题。 虽然近年 提出了“接轨港澳，面向国际”的国际管理理念，但

15、实际推行的整体 进程仍是非常缓慢。从具体的方面来讲，主要表现在以下几方面：（一）体制方面德国是联邦制国家， 交通部和内政部是联邦政府的下设机构， 除 渔船由内政部负责管理外，交通部负责水上、公路、铁路以及民航的 统一管理，下设有船舶与航运管理局、海图与应急管理中心、巡航搜 救与应急处理中心、联邦航运警察等机构，分布全国各地，直属交通 部管理。全国共有 16个州（包括 3 个直辖市），州下面设市，每个州、 市除有自己相应的水上警察机构外 （属当地政府管理， 负责辖区内水 上日常监管），还设有港口管理当局（辖区内有公共码头，也有业主 码头）。联邦政府的交通部、州、市都有自己明确的水域管辖范围， 各

16、自的职能分工非常明确，原则上互不干预；而我国，涉水管理部门 众多，一直有“五龙治水”和“九龙治水”之说，就连海事机构到目 前为止也仍然有中央和地方之分， 且各部门由上到下的层级关系多数 推行的是垂直管理， 在实际管理中职能交叉重迭、 部门之间互相推诿 的现象时有发生， 难免影响到工作质量和工作效率， 以及在行政相对 人心目中政府形象的树立。（二）立法方面德国是由联邦议会进行全国性立法， 议会由州议员组成。 每个州 议员根据各自州水上交通安全管理的需要 （如对重大水上交通安全事 故经过原因分析后需要加以规范、 约束的主观因素、 船舶必须安装的 设施、设备等），广泛搜集各方面的意见和建议，形成立法

17、议案提交 联邦议会讨论。 如果全数议员通过该项议案， 则马上形成全国性的法 律（如所有进出德国水域的船舶在 2012年前都必须安装 AIS 系统就 已经形成联邦法律）；一旦有议员认为与自己州的实际情况不符而一 票否决，则不能形成全国性的法律。 但是，德国的每个州也都有议会， 也都拥有相应的立法权， 可以根据各自州的不同特点制定相应的相对 独立的州法律（相当于港口章程，但法律地位不同） 。也就是说，州 法律与联邦法律具有相对独立性， 这种相对独立性较好地体现了立法 的本意和民主性， 保证了现有法律的适用性和可操作性； 而我国在水 上立法这一块， 各地虽然都有自己的港口章程， 但在法律地位和执行

18、力方面明显表现不够。有些虽然上升到了法律、条例的层次，但考虑 到各地实际情况的差异性方面还存在一定的欠缺， 往往是立法的人对 实际情况或全国整体情况不甚了解， 对实际情况非常熟悉、 迫切需要 立法的部门却没有立法权， 结果造成法律体系不够完善或制定的法律 适用性与可操作性不强或条例、规章的约束力不够等现象。（三）通航环境方面德国拥有3500KM的海岸线，5000KM的内河通航里程，水系非常发达。联邦政府在通航环境的投资改造、管理与维护、公共服务等方 面很是关注和重视，单从投资比例上就明显超过公路、铁路、民航等 行业。航道从技术上分为七级，从行政级别上分为联邦级、州级、地 市级三级，按级别的不同

19、分别由联邦、州、地市等政府投资。德国的 内河已基本渠化， 内河船舶具有统一的代表船型， 并且与整个欧盟国 家基本一致。 航道上的桥梁、 闸坝等重要水上构建物由国家统一投资 兴建、改造，建筑、通航标准也相对统一。另外，德国政府要求所有 进出德国水域的船舶都必须参与船东保险， 从根本上保证了事故中沉 船打捞的及时性； 而我国在航道的投资改造、 维护力度等方面确实还 有待加强，不少地方已出现了航道通航能力下降甚至间歇性断航的现 象。内河船舶种类各异， 没有统一的代表船型以及水上构建物的通航 标准不适应航道升级等现象严重限制了航运经济的发展； 国内船舶参 与船东保险的比例很小， 多数船舶发生事故沉没后

20、没有资金支持沉船 打捞工作， 形成了如今众多的历史沉船， 严重影响了船舶的正常通航安全。（四）人员与装备德国的海事管理人员全部直属交通部管理， 岗位分工明确， 人员 专业性较强，并且具备相应的基层实践经验（如 VTS人员入门，必须 经过一年培训，且每二年要进行一次综合测试） ；船员本身的待遇、 素质较高，安全意识较强； 内河船舶的船况较好，船上能自觉配备必 要的航行安全设施和官方指定的航海文书。在沿海和内河都建立了 VTS雷达站、AIS岸基，基本实现了所有通航水域全覆盖。在内河设 立了船舶报告网点， 且所有报告点均已联网， 船舶进港或出港只需就 近报告一次。 所有管理船舶都配有最新的电子海图，

21、 应急船艇具备巡 逻、设标、应急救助以及清污等多功能，大型船舶还具有消防功能， 巡航飞机无论白天还是黑夜均可探测海面油污， 并通过计算机进行自 动分析（在无风情况下， 3000 米高空可测定海面油污情况） ；而我国 到目前为止还没有建立起一套行之有效的工作绩效评估机制， 很多海 事人员一毕业就从事管理工作，缺乏必要的航海知识和基层管理经 验；国内船员本身的素质参差不齐，撇开超载、 “三无”现象不说， 船舶本身的安全状况也是非常不容乐观。 在监管方面， 沿海和内河还 没有形成有效的监管网络，还有很大面积的水域（尤其是内河） VTS、 AIS系统不能覆盖，监管船艇功能单一，性能受海况限制性较大，出

22、 现了巡航与搜救相对脱节的现象。（五）应急搜救方面德国的内河搜救是内政部的职责， 沿海及海上搜救才是交通部负 责，其应急搜救的社会化程度极高。 在沿海及内河相隔一定距离共布 有 12 个救助站，成员都是志愿者，所有救助设备均由社会捐助。志 愿者由联邦志愿者协会统一管理， 都必须经过专业的培训、 考试并具 备相应的救助技能， 并在发生事故时由协会根据应急需要就近统一派 遣。必要时，应急搜救与处理中心可以直接向海军发出指令，要求派 出飞机或舰船参与救助。 除此以外， 德国在应急搜救方面还有二个优 势：一是与周边相邻国家签订搜救协议区，以“就近、快速应急”为 原则建立了有效的联系机制， 并每年举行二

23、次联合应急演习； 二是包 括渔船、帆船、游艇在内的国内所有船舶按照法律要求都配有相应的 通信设备， 并与商船共用一个通信系统； 而我国的搜救工作全部由政 府负责，救助力量相对单一。虽然商船、渔船近年来逐渐发展成为第 二、三梯队的有效救助队伍，但还是缺乏必要的基金支持。另外，国 内中小型船舶本身的通信设备差、 渔船与商船的通信系统不统一等因 素，在很大程度上也制约了救助成功率的提高。（六）海事调查方面 德国水域发生的水上交通事故并不是每宗都要调查， 海事调查的 决定权在联邦调查局， 任何部长或行政长官都不可以干预。 联邦海事 调查局由 6 名海事调查员（ 4 个船长、 1 个造船师、 1 个律师）和一 个专家组（相关行业的专家组成） 组成，其主要职责是查明事故原因， 提出安全管理建议， 所形成的海事调查报告只能作为法院判决 （包括 判明事故责任）的参考依据；相反，水警负责水上事故的调查取证， 其搜索的证据可直接作为法院判决的呈堂证供。 事故调查局获取的与 事故相关的数据可提交研究所检验， 形成的初步调查报告必须发给各 有关部门征求意见， 60 天后搜集反馈意见再整理公布，总体结案时 间为 12 个月；而我国目前还没有形成完善的海事调查专家库，海事 调查缺乏相应的专家、人才，调查报告千篇一律。事故的调查与处理 集于一身而没有分离， 过程中又受到相