土壤重金属污染致害的环境法应对

1、土壤重金属污染致害的环境法应对【摘 要】随着我国经济社会发展，土壤重金属污染 日趋严重，直接影响环境生态，威胁公众健康。如何防治土 壤重金属污染备受社会关注。我国目前尚无专门性单行法 律，且现行法律多规定环保基本国策及原则性条款，未明确 规定土壤重金属污染防治具体措施和法律责任。文章通过对 国外立法展开论述，旨在探求我国土壤重金属污染致害的环 境法应对。关键词】 土壤重金属污染； 超级基金制度； 预防治理体 系；法律责任体系随着我国社会经济发展，大量含重金属废水排入土地， 土壤面临重金属污染的严重威胁。 2011 年发生一系列土壤重 金属污染事件，影响范围之广、污染时间之长，全国约 1.6 亿

2、亩耕地遭重金属污染，多集中于经济较发达地区。汞的使 用涉及化工、 轻工、冶金、医疗器械等产业和部门， 其中 PVC 行业氯化汞触媒约 7000-8000t，占我国用汞量的 70%-75%。 总体而言，我国土壤污染总体形势非常严峻，土壤污染面 积、分布和程度不清，土壤污染防治基础薄弱，导致防治措 施缺乏针对性。首先，土壤重金属污染损害健康。重金属 污染物通过水和土壤进入到食物链，最后在食物链的末 端人体中富集，对人体健康构成严重危害；其次，破坏生态环境。重金属“可在藻类和底泥中积累，被鱼类和贝类的体表吸附，产生食物链浓缩，从而造成公害”。总之，“先污染后治理”的治污理念已无法适应土壤重金属污染致

3、 害之严重现状。一、土壤重金属污染致害的原因探讨一是企业技术的落后。由于部分涉重金属企业技术和标 准落后，治污设施简陋，加剧土壤重金属污染，对生产工人 及周边居民健康造成极大损害。二是致害防治的观念滞后。 人们对重金属污染防治意识薄弱，客观条件又受限，至今未 设立回收荧光灯等含重金属物专门场所，产生人们虽有分类 荧光灯管等垃圾意识而最终仍将其与普通垃圾混合处理的 窘境。另外，农民过度施用化肥也是土壤重金属污染致害的 一大诱因。三是有关部门环境义务和责任的不履行或不作 为。有关部门未完全意识到土壤重金属污染对人体及环境的 损害。有关部门宽松投资政策势必削弱对涉重金属企业监管 力度。“先污染后治理

4、”方式加剧土壤重金属污染。有关部 门对重金属污染物排放缺乏严格标准，环境影响评价制度尚 存在立法不足。最后，有关部门环境责任监督机制不完善。 环境行政行为进行监督与制约是促使政府有效管理环境的 有力保证，人大、政协、法院、各民主党派、新闻媒体、群 众团体及公民应该积极参与监督和制约。二、土壤重金属污染致害的环境法应对土壤重金属污染事件的频发使社会各界开始意识到“先 污染后治理”是行不通的，且我国尚未制定污染重金属污染 专门性法律法规， 而是散见于环境保护法 、土地管理法 、 固体废物污染环境防治法等之中。 “综观我国土壤污染 防治的现状，立法缺位可以说是目前存在的最大司题” 。 这些零散的规定

5、大部分属于“宣示性”条文，可操作性差， 没有完善的法律责任追究机制，势必无法有效应对土壤重金 属污染，更无法有效解决对受害人的救济。因此，为维护对 环境正义，土壤重金属污染防治制度必须得到完善，使受害 人获得法律救济，保障存在潜在威胁的地区与居民免受将来 的侵害。三、理念先行： “预防为主，防治结合”因土壤重金属污染具隐蔽性，治理难度大且成本高，有 些受污染土壤仅凭现有技术很难恢复功能。唯有从源头控 制，“预防为主，防治结合”才能减少土壤重金属污染。新 环境保护法第 20 条规定“各级人民政府应当加强对农 业环境的保护，防治土壤污染” 。新环境保护法主要强 调通过“源头控制”来降低重金属污染物

6、的排放，表明土壤 重金属污染防治的重点在于预防。从我国土壤污染防治的 现状和实际需要来看，我国现阶段土壤污染防治立法，从防 和治两个方面加以规定为宜，可侧重于“治” ，但“防”不 能偏废。四、防治从“源头”抓起 控制消除污染源是土壤重金属污染防治的关键。首先， 工厂是重金属来源之一。不仅要严格监督企业废水废渣等排 放，更应促其向“低能耗、低污染、高效益”产业结构转型。 其次，农业生产也是重要污染源。重金属镉因使用化肥过度 致土壤重金属超标。 土地管理法第 35 条规定“各级人民 政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地 力，防治土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染耕地。 ”因 此，农

7、业生产应合理使用化肥，提高地力，减少土壤重金属 污染。五、民间与官方的高效配合 美国超级基金法规定，责任主体对污染治理费用承 担无限连带责任。已有判例表明，责任主体承继人、贷款人 一定条件下需承担治理费用。这显示对环境污染高度防范 性，明确土壤重金属污染责任归属，从源头防范土壤重金属 污染。土壤重金属污染的过错归责应与传统的过错责任相区 别，土壤重金属污染等致害责任采无过错归责原则已逐渐成 为各国的共识。在无过错归责原则之下，致害的赔偿有赖基 金制度的建立，且应做到官方与民间的高效配合。一方面， 仅成立官方基金对政府压力太大且筹集资金效率不高。另一 方面，成立民间基金以扩大污染防治公益性，利于

8、引起公众 重视土壤重金属污染。当民间与官方基金相互配合，土壤重 金属污染防治才有资金保障。六、强化公众参与的监督效力 由于土壤重金属污染的隐蔽性严重加大治理的难度，若 不加强公众监督，会加剧土壤的重金属污染。美国超级基金 制度的管理不仅接受内部专业人员、技术专家监督，还须接 受社会管理，由此形成了内外监督、上下监督和公众监督相 结合的有效监督管理体系。借鉴美国公众参与制度，用公 众的力量监督政府的行为与防治的过程，是实现高效防治的 关键。七、土壤环境影响评价和风险评估修复制度的配合调整 环境影响评价是土地开发利用前就土壤某些指标对生 态及人体的影响评估；土壤风险评估针对已使用或变更用途 土地。

9、依据土壤环境质量标准对某一块土地土壤质量进行评 估，对于那些已经被重金属污染的土壤，要立即采取措施防 止污染继续的扩散、清除污染，在清除污染后，经过土壤风 险评估，达到了土壤环境质量标准之后才可以再次开发利 用。国外对土壤重金属污染防治及环境影响评价在技术和 法律层面均基本体系化。例如，日本土壤污染环境标准 规定镉等 10 项重金属监测指标， 农用地土壤污染防治法 土壤污染对策法将重金属污染防治范围扩大至城市。我 国基本农田保护条例第一次具体规定土壤重金属污染防 治。条例规定农业生产者基本义务并提出实行基本农田地力检测、环境污染评价及突发性基本农田环境污染事故应急措 施以应对土壤重金属污染。在

10、此基础上，我国亦可实现土壤 重金属污染防治的区域化管理，从而促进土壤重金属污染的 体系化防治。八、政府环境义务和责任的强化土壤重金属污染防治离不开政府责任强化。“在环境治理体系中，政府、企业和公众的行为都对环境政策的实施效 果产生影响。但对于一个地方的环境保护而言，地方政府则 发挥着主导和核心作用，这是由环境保护自身的外部性和中 国政治体制下政府对工业发展的主导作用共同决定的。”盲目招商，责任不明及监管失灵是土壤重金属污染加剧的原 因之一。新环境保护法规定政府应对环境质量负责，但 未明确责任类型。当出现环境司题需要追究政府相应领导者 责任时，如何追究，是否追究都没有相应的公众来监督，从 而使环

11、保司责失去了权威性和震慑力，难以发挥其应有的作 用。可以在政府政绩考核增加环境考核，建立有效环保司 责监督机制，明确司责标准，使司责程序真正具可操作性。随着经济发展，土壤重金属污染日益加剧，不加以治理 则势必导致生态失衡，损害公众健康。但我国涉土壤重金属 污染防治法律法规仅散见于环境保护法、土地管理法等且缺乏可操作性，而无专门单行法。生态文明视野下，应 立足国情，并借鉴发达国家的成功经验，构建土壤重金属污 染预防和治理体系，明确土壤重金属污染防治责任，才能有效促进土壤重金属污染防治注释 于建国：我国汞污染防治现状和发展趋势，载化 学工业 2010 年，第 2-3 期。 朱静：美、日土壤污染防治

12、法律度对我国土壤立法 的启示，裁环境科学与管理 2011 年第 11 期。 张辉：重金属污染防治的法制建设，载生态安全 与环境风险防范法治建设 -2011 年全国环境资源法学研讨会 （ 2011.8.6-9 桂林）论文集 。 胡耐根：重金属铅、汞污染对人的影响，载环保 论坛 2009 年第 35 期。 黄艳群：湘江流域重金属污染防治法制问题的思 考，载法制博览 2014 年。 肖萍 .张宝： 论我国土壤污染防治的立法构建，载南昌大学学报 （人文社会科学版） 2009 年第 6 期。 罗吉：维持生存之本，保护财富之母关于我国 土壤污染防治立法问题的思考 2007 年全国环境资源法学研 讨会论文集第 645 页。 王树义：关于制定的几点思考，载法学评论2008 年第 3 期。 李鑫：土壤